[ 谷遼海 ]——(2006-7-5) / 已閱12470次
沒有不受約束的特殊群體
-----全國政府采購論文評析（三）
來源于：
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北京市遼海律師事務(wù)所
我國各級財政部門是政府采購貨物、工程和服務(wù)的法定監(jiān)督管理部門�！墩l來監(jiān)督監(jiān)督者》是一篇揭露政府采購監(jiān)管部門在實際工作中濫用公共權(quán)力的分析文章，是一篇實踐性較強的警示性議論文。從文章內(nèi)容來看，論文作者身處政府采購第一線，對于監(jiān)督者所存在的不受約束的行政職權(quán)耳濡目染。對此，論文作者將各級財政部門在實踐中所存在的形形色色權(quán)力、不規(guī)范的權(quán)力運作情況分別進(jìn)行了例舉和剖析，闡述了監(jiān)督者擁有數(shù)種正位與越位的權(quán)力，越位與錯位的權(quán)力，分析了權(quán)力與利益結(jié)合的情況。作者引用了民間形象比喻：“公章拴在褲腰帶上”。經(jīng)過生動論述后，作者提出了振聾發(fā)聵的呼吁：誰來監(jiān)督監(jiān)督者？在論文的第三部分，作者提出了限制監(jiān)督者權(quán)力的具體建議。以下我們分三個部分，對作者在文章中所要說明的問題及其精華逐一進(jìn)行些分析。
一、監(jiān)督者在實踐中所擁有的權(quán)力
《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》一文的第一部分即監(jiān)督者擁有的權(quán)力，作者根據(jù)自己的了解和觀察，依據(jù)所掌握的論據(jù)材料，對監(jiān)督者在實踐中所擁有的權(quán)力分別進(jìn)行了例舉和解剖，作者認(rèn)為，監(jiān)督者擁有的權(quán)力主要有：1、簽章簽字報銷權(quán)。2、處罰權(quán)。3、考核權(quán)。4、現(xiàn)場監(jiān)督權(quán)。5、考察權(quán)。6、評委庫建立與管理權(quán)。7、定點采購與協(xié)議供貨單位確定權(quán)與管理權(quán)。8、制定政策法規(guī)、政府集中采購目錄權(quán)。9、采購計劃下達(dá)、采購方式確定與修改權(quán)。10、備案權(quán)。11、投訴處置權(quán)。針對前述的11項權(quán)力（有些屬于權(quán)利）中的內(nèi)涵和外延，作者分別在論文中進(jìn)行了一些分析和解說。看完這些論述，正如作者所言，筆者的確是有些驚訝。有些行政職權(quán)是屬于法律明確賦予的，有些是屬于私自濫設(shè)的。在這些權(quán)力或權(quán)利中，有的專業(yè)性和業(yè)務(wù)性都很強，應(yīng)該屬于政府采購中心行使，監(jiān)督部門是無權(quán)獨攬的。
在簽章簽字報銷權(quán)這一項中，作者指出這是一項很大的權(quán)力，多簽少簽發(fā)票與定點單位利益有直接關(guān)系。作者說，這項權(quán)力涵蓋采購項目付款審結(jié)與財務(wù)報銷時的簽字權(quán)，是控制政府采購規(guī)范支出的最后一道關(guān)口，也是最重要的關(guān)口之一，同時可能是尋租行為最容易發(fā)生的地方。一旦審核簽字權(quán)集中在一個人手中，會有許多弊端，汽車保險費用審核，汽車維修中的諸多貓膩，報帳時沒有采購中心出具的付款申請以及采購人出具的采購合同，將有可能蛻化成腐敗溫床。更為嚴(yán)重的是，某些單位未進(jìn)入政府采購，無法報帳時會通過領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，經(jīng)辦人員有時也迫于領(lǐng)導(dǎo)壓力，或者有意尋租，最終簽字蓋章，致使大量的自行采購行為得以順利完成最后手續(xù)，逍遙法外，揚長而去。會計核算中心假如只見有采購辦簽字蓋章的發(fā)票一律放行，那么將可能有許多自行購買的項目逃避處罰，通過關(guān)系與權(quán)力尋租擾亂政府采購市場。作者所談的這些情況帶有普遍性，筆者也曾不少聽到采購中心介紹的類似情況。這是亟待引起有關(guān)部門重視的問題。
在定點采購與協(xié)議供貨單位確定權(quán)與管理權(quán)這一項中，作者分析道：目前有一部分采購管理部門把持著定點采購與協(xié)議供貨單位的中標(biāo)確定權(quán)，采購中心只有組織制作標(biāo)書、確定評分辦法、邀請推選中標(biāo)候選人的權(quán)力，而中標(biāo)單位的決定權(quán)在管理部門，甚至一提到管理事務(wù)監(jiān)管部門就來了條件反射，一并攬入自己懷中。諸如對定點與協(xié)議供貨單位日常事務(wù)性管理、票據(jù)簽章、報表匯總、履約檢查。根本沒有考慮這些具體業(yè)務(wù)工作應(yīng)該由采購中心來授理，監(jiān)管者既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，或者監(jiān)督機(jī)關(guān)雖然當(dāng)起了裁判員，卻沒有裁判的對象，實際工作時自己裁判自己。筆者非常贊同作者觀點，因為類似問題在其它省市財政監(jiān)管部門也同樣存在。
二、監(jiān)督者濫用公共權(quán)力的實際情況
這是論文《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》第二部分的內(nèi)容，即監(jiān)管者權(quán)力運作現(xiàn)狀。論文作者結(jié)合第一部分的剖析，進(jìn)一步對各級財政部門在實踐工作中權(quán)力濫用的情況進(jìn)行了例舉和論述：第一，借手中擁有的權(quán)力，大搞尋租謀利行為。第二，仗勢壓人，插手具體業(yè)務(wù)工作，使用雙重標(biāo)準(zhǔn)，干擾集中采購機(jī)構(gòu)正常工作。第三，對集中采購機(jī)構(gòu)的發(fā)展不聞不問，放手讓采購中心隨心所欲，監(jiān)管不力或監(jiān)管缺位、失位。第四，刻意回避政府采購工作機(jī)制與環(huán)境不暢等問題，明哲保身，行政不作為泛濫成災(zāi)。
作者對第二部分的闡述，筆者也有同感的內(nèi)容是：對占財政支出80%以上的工程招標(biāo)失去監(jiān)督權(quán)；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)搶占政府采購份額；采購人有選擇地委托屬于集中采購目錄內(nèi)的通用項目給社會中介代理機(jī)構(gòu)；采購人刻意逃避公開招標(biāo)并用領(lǐng)導(dǎo)批示形式追求自我購買；采管不分現(xiàn)象還在一定范圍存在；集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置未得財政撥款，生存艱難，環(huán)境惡化，有被弱化和邊緣化的趨勢；工程招標(biāo)尚未納入政府采購有效范圍。這些問題很大程度上與監(jiān)管部門的行政不作為有關(guān)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政作為缺乏激勵與動力機(jī)制，按照市場經(jīng)濟(jì)原理，監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有經(jīng)濟(jì)動力，而集中采購機(jī)構(gòu)可以通過收取一定比例的中標(biāo)服務(wù)費獲得經(jīng)濟(jì)利益，這種利益上的不對稱會使得行政行為的驅(qū)動力不足，經(jīng)濟(jì)利益上的不對等心理膨脹的結(jié)果，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)有可能放棄神圣的監(jiān)管使命。更深層次的原因還在于監(jiān)管部門缺乏平級或上一層的有效監(jiān)督，僅僅憑借行風(fēng)評議風(fēng)險、年終考核權(quán)重，或者走馬燈輪換的領(lǐng)導(dǎo)政績上的追求等因素，沒有制度上的約束力。
作者提出的系列問題的確令人深思：財政部門負(fù)有法定的監(jiān)督職責(zé)，對所存在的問題不積極地履行監(jiān)督義務(wù)，這也是行政法上濫用職權(quán)的一種表現(xiàn)形式，應(yīng)該受到有關(guān)部門的監(jiān)督。當(dāng)然，立法必須明確這個有關(guān)部門究竟應(yīng)該屬于誰�，F(xiàn)行法律賦予同級財政部門的監(jiān)督職權(quán)，實際上作為與眾多采購人平級單位的財政部門根本就無法有效地行使主管權(quán)。由此，我們應(yīng)該反思立法所存在的缺陷。
三、限制監(jiān)督者權(quán)力的具體建議
《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》一文的第三部分即對監(jiān)管者加強監(jiān)督的措施。這是作者在分析和論述前面兩部分的基礎(chǔ)上所提出來的六條建議：一是采管分離到位，職權(quán)清晰。二是紀(jì)委監(jiān)察局要加強對監(jiān)督者廉政情況的監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格追究監(jiān)督者相關(guān)責(zé)任。三是尋求制度上的保障。四是監(jiān)督機(jī)構(gòu)內(nèi)部要相互制約、相互監(jiān)督。五是以投訴行為作為監(jiān)督監(jiān)督者的有力武器。六是努力構(gòu)建監(jiān)督權(quán)行使的平臺與對象。
作者認(rèn)為，在目前沒有更好的對監(jiān)督者不良行為進(jìn)行有效監(jiān)督的情況下，或者說不能再設(shè)立一個專門的對監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行再監(jiān)督的現(xiàn)狀下，只能通過相關(guān)部門的權(quán)責(zé)明確分離，內(nèi)部崗位設(shè)置，制度保障來加強相互監(jiān)督。監(jiān)督與被監(jiān)督其實與是一把雙刃劍，一句話權(quán)力就是責(zé)任，權(quán)力使用得好能夠正常行使法律賦予的神圣職責(zé)，使用得不好，將會擾亂監(jiān)督市場，破壞工作環(huán)境，那就得接受別人的監(jiān)督，損害監(jiān)督者的形象與權(quán)威，在這種情況下，被監(jiān)督者完全可以站出來對監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)督，及時指出其不正確地方，共同鑄造政府采購的宏偉大業(yè)。作者提出的對監(jiān)管者加強監(jiān)督的最后一條措施給人印象深刻：抽象的監(jiān)督權(quán)是不存在的，要監(jiān)督必須通過一個媒介或平臺才能進(jìn)行，集中采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、采購人其實都是監(jiān)督權(quán)行使的平臺與對象。
在閱讀《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》一文之前，可能許多人并不知曉財政部門在政府采購活動中究竟擁有多大權(quán)力，正如作者所言：社會各界似乎過于把眼光盯在集中采購執(zhí)行部門的規(guī)范性方面了，而對監(jiān)管者行為是否違法缺乏足夠警惕，由于監(jiān)督者的行為是隱性的，投訴案件往往都集中在采購中心身上，很少有針對政府采購監(jiān)管理部門的，而采購中心的申訴權(quán)聲音又那么的微弱，甚至起不到任何作用。對此，筆者曾經(jīng)在許多政府采購論文中對財政部門和采購人的權(quán)力指出過質(zhì)疑，而對我國各級政府采購中心所處境況深表擔(dān)憂。眾所周知，任何制度必須具備規(guī)范性、可預(yù)見性和強制性，從而才能引導(dǎo)、制約人們的行為，使其按照法律、制度事先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求行為或不行為。我國現(xiàn)行的制度建設(shè)很不合理，對財政部門、采購人、采購中心、招標(biāo)公司、供應(yīng)商等各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)的設(shè)置是非常不對等的，政府采購中心受到約束和限制的條款最多，采購人和監(jiān)管部門承擔(dān)的義務(wù)最少。在權(quán)力與義務(wù)不對稱的情況下，法律的天平自然會發(fā)生傾斜。因此，《誰來監(jiān)督監(jiān)督者》所反映的問題非常具有現(xiàn)實意義，為今后立法的完善提供了可資借鑒的范本。
點評作者：谷遼海
2006年6月18日星期日于北京寓所
