[ 宋飛 ]——(2006-7-8) / 已閱15301次
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淺析交叉執(zhí)法問題及其對策
作者：宋飛
“交叉執(zhí)法”問題，一般老百姓將其形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”，有些文化
素養(yǎng)的人將其戲稱為“九龍治水”。通常所見的“交叉執(zhí)法”問題大致有兩種，一種叫“多層執(zhí)法”，如同一行政執(zhí)法部門對同一違規(guī)事項(xiàng)，不僅有轄區(qū)的市一級行政執(zhí)法部門可以管，沒有轄區(qū)的縣市和區(qū)一級行政執(zhí)法部門也可以管；另一種叫“多頭執(zhí)法”，如同一級政府下屬的不同行政執(zhí)法部門，對同一違規(guī)事項(xiàng)都可以行使執(zhí)法權(quán)。
“交叉執(zhí)法”問題的產(chǎn)生，其原因主要是在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約80％的法律、90％的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊(duì)伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭權(quán)，競相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級的檢查。我國法律雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款，每個(gè)執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。
在此，通過對各行政執(zhí)法部門的行政執(zhí)法依據(jù)的清理，筆者對我省尤其是本地比較典型的“交叉執(zhí)法”問題作一個(gè)簡單枚舉：
1．在河道采砂方面，水利、國土資源、礦管、海事、鐵路、公安、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦等部門存在執(zhí)法領(lǐng)域的爭議和執(zhí)能重疊問題；
2．在門面裝修方面，工交、規(guī)劃、城管、市政、環(huán)衛(wèi)、裝飾裝修辦等部門存在多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰的問題。
3．在流通領(lǐng)域的商品質(zhì)量問題的查處方面，工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門存在職能交叉的問題，盡管中央和省政府曾多次出臺這方面的文件，該問題依然沒有得到較好解決。
4．在對旅行社違反《商標(biāo)法》和《反不正當(dāng)競爭法》的行為方面，旅游和工商部門都可以進(jìn)行處罰。
5．在對行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營性服務(wù)價(jià)格的監(jiān)督管理方面，物價(jià)、財(cái)政、監(jiān)察部門之間存在執(zhí)法爭議和職能重疊。
6． 在對捕捉、收購、販運(yùn)、銷售青蛙的查處方面，水產(chǎn)和林業(yè)部門存在職能交叉。
7．在市區(qū)建筑市場管理范圍方面，區(qū)城建辦和市建委存在執(zhí)法爭議。另外，市園林綠化局和區(qū)林業(yè)局就征收綠化費(fèi)及砍伐樹木，區(qū)市區(qū)文化部門、計(jì)劃生育部門在各自管理范圍上，也存在執(zhí)法爭議。
為了有效解決執(zhí)法領(lǐng)域中存在的交叉問題，各地陸續(xù)開始制定《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》，將協(xié)調(diào)部門定位為縣級以上政府法制部門。在這里，筆者簡單介紹一下2006年6月1日施行的《湖北省行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)辦法》，這個(gè)辦法被媒體稱為“國內(nèi)第一個(gè)用于解決執(zhí)法領(lǐng)域中存在的交叉問題的地方性政府規(guī)章”。就筆者看來，這個(gè)辦法對行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)工作作出了一系列程序性規(guī)定：1、依行政執(zhí)法部門申請的，5日內(nèi)決定是否受理，3日內(nèi)通知另一方執(zhí)法部門，7日內(nèi)要求答辯；2、政府法制部門依職權(quán)的，通知行政執(zhí)法部門7日內(nèi)報(bào)送材料；3、處理了的，政府法制部門要作出《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)意見書》，不服的可以在7日內(nèi)向同級政府提出異議，政府認(rèn)為異議成立的，撤銷或變更指定、再行協(xié)調(diào)，認(rèn)為異議不成立的，決定維持該意見書；4、處理不了的，政府法制部門書面建議報(bào)送同級人民政府決定。從上述規(guī)定可以看出，這個(gè)辦法充分借鑒了行政復(fù)議法和行政訴訟法的一些成功制度安排，采取法律和行政手段并用的做法解決實(shí)際問題，其出臺無疑具有積極意義。但在具體操作上，還是存在一些問題的，比如說它的一套程序僅對“多頭執(zhí)法”適用，對“多層執(zhí)法”則無法規(guī)制；政府法制部門處理不了的問題，或者行政執(zhí)法部門對其處理意見不服的，由政府解決，那么政府是不是也該成立一個(gè)類似于終審法院的機(jī)構(gòu)，這一機(jī)構(gòu)的組成人員是否應(yīng)包括分管政法工作的政府領(lǐng)導(dǎo)和既懂行政又懂法律的機(jī)關(guān)工作人員？這些問題如何解決，仍需繼續(xù)探索。筆者認(rèn)為，除了制定地方規(guī)章，國務(wù)院也應(yīng)該考慮制定一個(gè)全國通行的《行政執(zhí)法爭議協(xié)調(diào)條例》，將其上升為行政法規(guī)或者法律的高度，以示中央政府為解決“交叉執(zhí)法”問題的決心和魄力。
針對“多層執(zhí)法”，筆者主張按照國務(wù)院出臺的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，減少行政執(zhí)法層次，適當(dāng)下移執(zhí)法重心，將市區(qū)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)爭議的事項(xiàng)交由區(qū)級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)去完成；針對“多頭執(zhí)法”，筆者主張適用行政法律適用規(guī)則，排除或者減少交叉現(xiàn)象，由政府指定一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)來專門執(zhí)法，如筆者所在部門在處理林業(yè)部門和水產(chǎn)部門就青蛙執(zhí)法發(fā)生爭議時(shí)，考慮到因林業(yè)部門的執(zhí)法依據(jù)出臺在后，水產(chǎn)部門的執(zhí)法依據(jù)出臺在后，就大膽地根據(jù)后法優(yōu)于前法的行政法律適用規(guī)則，我們裁定由政府將青蛙執(zhí)法權(quán)指定給水產(chǎn)部門行使。
除了出臺規(guī)范性文件和理論探討，在不違反限制人身自由權(quán)只能由公安部門行使和一事不再罰原則的前提下，相對集中行政處罰權(quán)工作仍應(yīng)繼續(xù)開展深入，各項(xiàng)綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法形式仍應(yīng)繼續(xù)嘗試，當(dāng)然這有待于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)改革認(rèn)識和法律素質(zhì)的提高。
作者簡介：宋飛,1980年12月11日生, 畢業(yè)于華中科技大學(xué)法學(xué)院，現(xiàn)在湖北黃岡市黃州區(qū)政府法制辦工作.曾在法律圖書館網(wǎng)發(fā)表論文《人治與法治的較量-兼論德治》、《從一案看勞動教養(yǎng)制度的存廢》、《房地產(chǎn)權(quán)屬變更案例評析》、《試論國有資產(chǎn)流失與法律規(guī)制》、《周枏與<羅馬法原論>》、《蓋尤斯與<法學(xué)階梯>》、《格老秀斯法學(xué)思想研究》、《制定法、成文法概念比較研究》、《憲法定義新論》、《試論我國法學(xué)教育的現(xiàn)狀問題與對策》、《對12起處罰決定被撤銷的復(fù)議案的法理分析》、《公司法與勞動法競業(yè)禁止原則之比較》、《試論公司監(jiān)事制度》、《評柏拉圖<法律篇>中譯本——兼與張智仁、何勤華先生商榷》、《評格老秀斯<戰(zhàn)爭與和平法>中譯本——兼與何勤華先生商榷》；譯作《中國傳統(tǒng)哲學(xué)與爭端解決》、《美國訴微軟案》、《屠宰場案的負(fù)面影響》。
