[ 袁國順 ]——(2001-9-14) / 已閱10086次
《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》亟待修改
袁國順 袁曉苗 李偉
《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》自1993年10月1日施行以來，我國科技工作發(fā)生了一系列載入史冊的大事件，其中有關(guān)科技工作的大政方針迫切需要從法律角度予以確認(rèn)；科技工作的成功經(jīng)驗(yàn)，亟待上升為法律予以普遍施行。任何法律都有個經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)而完善發(fā)展的過程，包括憲法在內(nèi)的法律幾經(jīng)修改就是明證。科技法律作為一個新的法學(xué)體系，尤其在建設(shè)有中國特色的科技法律體系方面，更需要不斷探索；《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》作為科技法律的“基本法”，對其他科技立法具有指導(dǎo)意義；適時修改完善可起到提綱挈領(lǐng)之功效；況且《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》已施行8年，對其修改的過程，也是個宣傳、動員、組織社會各界進(jìn)一步重視科技工作的過程。本文試圖就《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修改問題談點(diǎn)看法：
一、對科技認(rèn)識的深化亟待用法律予以確認(rèn)
1995年5月，黨中央國務(wù)院決定實(shí)施科教興國戰(zhàn)略。這是中央根據(jù)科技革命迅猛發(fā)展，知識經(jīng)濟(jì)初見端倪……而作出的重大決策。它不是一時的權(quán)宜之計(jì)，而是帶有根本性和長期性的大戰(zhàn)略；它不僅僅是指導(dǎo)科技部門的行為 準(zhǔn)則，而是指導(dǎo)全國科技工作的行動綱領(lǐng)。科教興國實(shí)施幾年來的顯著成效也說明，這一決策英明正確。因此，迫切需要把科教興國的戰(zhàn)略以法律形式確認(rèn)，通過法律保障使其成為調(diào)整全社會科技關(guān)系的帶有強(qiáng)制性的行為規(guī)范。
黨的15屆5中全會在關(guān)于“十五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃的建議中把“以改革開放和科技進(jìn)步為動力”作為指導(dǎo)方針之一，隨后由國務(wù)院提出計(jì)劃綱要草案，經(jīng)全國人大批準(zhǔn)，正式寫進(jìn)“十五”計(jì)劃。
把科技進(jìn)步和改革開放并列作為兩大動力，擺在和改革開放同等重要的位置，這是黨和國家對科技進(jìn)步認(rèn)識的深化和發(fā)展，科技進(jìn)步和改革開放一樣，都是強(qiáng)國之路，這一重要命題，需要上升為國家意志的法律，用以規(guī)范各級領(lǐng)導(dǎo)和廣大人民的行為。
二、《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步》的調(diào)整對象亟待修改
一是《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》要把相關(guān)的國家行政組織納入調(diào)整范圍。社會主義的根本任務(wù)是發(fā)展生產(chǎn)力，在科學(xué)技術(shù)已成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的決定性因素的情況下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須轉(zhuǎn)移到依靠科技進(jìn)步和提高勞動者素質(zhì)的軌道上來，而《憲法》和《組織法》又賦于了各級政府經(jīng)濟(jì)管理和科技管理的職責(zé)，因此科教興國是各級政府的最大任務(wù)，各級黨政第一把手都要親自抓第一生產(chǎn)力。適應(yīng)這一要求，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》必須把各級政府及其職能部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的科技方面的權(quán)利和義務(wù)明確下來。
國家行政組織是我國科技行政主體的主要承擔(dān)者，但這一特點(diǎn)并不妨礙它們在一定條件下成為相對人。也就是說某一級政府，政府有關(guān)科技、財(cái)政、稅務(wù)、工商、人事等部門在科技行政法律關(guān)系中處于被管理地位時，它便成為行政相對人。現(xiàn)行的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》僅僅對科技管理部門的法律責(zé)任予以明確，而沒有把其它國家行政組織中涉及科技行政法律關(guān)系的相對人的權(quán)利義務(wù)明確下來，亦沒有明確相應(yīng)的法律責(zé)任。
二是《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》要把國有企業(yè)及科技計(jì)劃的受益人納入調(diào)整范圍。
中國特色的社會主義的科技法律要考慮公有制為主體這一中國國情。負(fù)有國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任的國有企業(yè)必須承擔(dān)相應(yīng)的科技方面的權(quán)利和義務(wù)；尤其是負(fù)有國家安全（經(jīng)濟(jì)安全、國防安全等）責(zé)任的國有企業(yè)更需要明確其在科技方面的權(quán)利和義務(wù)，并規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
權(quán)利和義務(wù)是對等的，享受稅收優(yōu)惠政策的高新技術(shù)企業(yè)要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；獲得科技計(jì)劃支持的企業(yè)也必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。
三、豐富的科技實(shí)踐為科學(xué)技術(shù)進(jìn)步的修改奠定了基礎(chǔ)
資金、人才和環(huán)境是制約科技進(jìn)步的突出障礙，而《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》恰恰在這些最緊要的問題上過于籠統(tǒng)原則。例如，對政府科技經(jīng)費(fèi)的投入只提到“國家”“國家財(cái)政”，而沒有對地方“各級人民政府”和“各級財(cái)政”提要求；且只講“逐步提高”投入水平，而沒有定量要求；只有科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)增長的相對數(shù)要求；而沒有經(jīng)費(fèi)基數(shù)和絕對數(shù)增長要求。至于“不作為的法律責(zé)任”就更談不上了。針對地方科技投入不足問題，各級科技部門從1995年開始，通過創(chuàng)建科技興市、科教興市先進(jìn)城市，采取倡導(dǎo)鼓勵的辦法，促進(jìn)了地方科技經(jīng)費(fèi)的落實(shí)；從1998年開始，各地通過實(shí)行黨政科技目標(biāo)考核責(zé)任制的形式，督促科技經(jīng)費(fèi)的落實(shí)，收到了較好的效果。這些行之有效的辦法需要總結(jié)完善成為法律條款，加之，政府科技投入不到位的地方仍不少，的確需要以國家法律形式，從定量要求上予以規(guī)范，使其具有普遍的約束力和特殊的強(qiáng)制力。在解決科技創(chuàng)新的資金方面，政府除加大財(cái)政投入作為引導(dǎo)外，采取稅收優(yōu)惠政策為扶持手段，雖然目前出臺了不少這方面的政策，但由于《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中沒有關(guān)于有關(guān)部門不執(zhí)行這些政策的制裁辦法，致使這些政策落實(shí)的難度大，不少企業(yè)只能望梅止渴。
為鼓勵高新技術(shù)發(fā)展，創(chuàng)造科技創(chuàng)新的軟硬環(huán)境，全國相繼成立了53個國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，各地紛紛創(chuàng)建科技園區(qū)，落實(shí)人才政策和稅收優(yōu)惠政策，提供便捷服務(wù)，打造優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施，某些地區(qū)如北京市還出臺了有關(guān)條例。這些成功經(jīng)驗(yàn)都需要在《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》中予以肯定，通過法律規(guī)范予以推行。
近幾年來，涌現(xiàn)了一大批重視人才，重視研發(fā)投入，加大自主知識產(chǎn)權(quán)開發(fā)的優(yōu)秀企業(yè)，為《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》規(guī)范企業(yè)科技行為提供了大量生動實(shí)例�？偨Y(jié)這方面的經(jīng)驗(yàn)，在引導(dǎo)企業(yè)加大投入的同時，必須發(fā)揮法律具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，對國有企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)的研發(fā)投入提出明確而具體的要求。
此外，走出科技立法的誤區(qū)，加大科技執(zhí)法檢查的力度，也是修改的重要內(nèi)容。從某種意義上講，沒有執(zhí)法檢查監(jiān)督，就發(fā)揮不了法的作用；而僅有檢查，沒有制裁處罰，就沒有體現(xiàn)出法的權(quán)威和震攝力。因此，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》應(yīng)當(dāng)在規(guī)范法律后果方面，對科技工作的不作為行為制定懲罰性的法律條款。
四、其他立法不能替代《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修改
以上筆者從三個方面說明《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》在內(nèi)容上修改的必要性。而涉及法律的修改，要按照《立法法》規(guī)定的程序才行。能否采取法律解釋或行政法規(guī)的立法途徑來解決呢？
法律解釋只涉及“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”、“法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的”。顯然法律解釋不能解決筆者所提出的三個問題。
采取國務(wù)院制定行政法規(guī)的辦法也不能代替《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修改。首先，兩者立法層次不一樣，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》作為科技法律的基本法，對科技法律體系建設(shè)具有指導(dǎo)作用，是其他科技法律的上位法；如果其在有關(guān)重大行為準(zhǔn)則和行為規(guī)范上不明確，勢必影響下位法的制定。其次，科技法律關(guān)系涉及方方面面尤其是和其他部門法、經(jīng)濟(jì)法的銜接問題；唯有作為科技“基本法”的《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》在解決了這些問題之后，科學(xué)技術(shù)的一系列專門法才能較好地解決可操作性問題。第三，《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修改滯后已對科技發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響�？萍挤ǖ那罢靶浴㈩A(yù)測性要求必須立即著手《科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》的修改問題。
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