[ 趙如水 ]——(2006-8-1) / 已閱16893次
對法官職業(yè)監(jiān)督保障的思考
趙如水
內(nèi)容提要：
本文旨在通過對法官職業(yè)監(jiān)督保障的內(nèi)涵、法律依據(jù)及現(xiàn)實情況進行解讀，盡而從理論與實踐的視角，對法官職業(yè)保障和法官職業(yè)監(jiān)督分別進行探討，在指出制約法官職業(yè)保障的三大障礙和影響法官職業(yè)監(jiān)督的三種因素的基礎(chǔ)上，通過全面分析，著力提出解決法官職業(yè)監(jiān)督保障的最終選擇路徑。
以2002年1月1日起實行司法資格統(tǒng)一考試為起點，最高法院正式提出法官職業(yè)化建設(shè)，作為法官職業(yè)化建設(shè)重要構(gòu)成部分的法官職業(yè)監(jiān)督保障課題一度受到理論界與實務(wù)的深切關(guān)注。從我國司法審判事業(yè)的宏觀視角來分析，伴隨著司法改革的不斷推進，法官職業(yè)化建設(shè)從各個層面都取得了重大突破與進步。但基于地域、經(jīng)濟、政治、文化等多種因素的影響，法官職業(yè)化建設(shè)呈現(xiàn)出巨大的地域差異，法官職業(yè)監(jiān)督保障在現(xiàn)實中走上了一條不平衡的發(fā)展之路。作為直接關(guān)系我國法官職業(yè)化建設(shè)成敗、影響我國法制建設(shè)進程的基層法院法官職業(yè)監(jiān)督保障問題，更面臨尷尬而被動的局面，已引起理論界及實務(wù)界的普遍關(guān)注。筆者作為一名貧困縣法院的政工人員，并不具備從宏大理論的角度對基層法院法官職業(yè)化監(jiān)督保障進行系統(tǒng)探討，但純粹的直觀性分析與感悟也許更能反映基層法院法官職業(yè)監(jiān)督保障的現(xiàn)狀、困惑與無奈。
一.法官職業(yè)監(jiān)督保障的內(nèi)涵、法律依據(jù)及現(xiàn)實情況
（一）法官職業(yè)監(jiān)督保障的內(nèi)涵
從法官職業(yè)特性的視角分析，法官職業(yè)監(jiān)督保障具體應(yīng)包含兩個層面的意思：即法官職業(yè)保障與法官職業(yè)監(jiān)督。所謂法官職業(yè)保障是指：“法院通過法官職業(yè)化建設(shè)，建立和完善法官的職業(yè)保障體系和運行機制，全面落實法律賦予法官職業(yè)權(quán)力和職業(yè)地位。”主要包括職業(yè)身份保障、職業(yè)權(quán)力保障、職業(yè)權(quán)利保障、職業(yè)收入保障、職業(yè)安全保障、職業(yè)教育保障六個方面的內(nèi)容。所謂法官職業(yè)監(jiān)督是指：法院通過建立健全符合法官職業(yè)特性的監(jiān)督機制，完善嚴肅查處法官違法違紀行為的懲戒機制，強化法官的自律與他律，加強責(zé)任追究。主要包括違法審判責(zé)任追究、違反審判紀律責(zé)任處分、執(zhí)行工作紀律責(zé)任處分、違反回避制度責(zé)任追究四個方面�？梢钥闯觯ü俾殬I(yè)監(jiān)督保障雖然分處于不同層面，但應(yīng)該肯定的是，二者從本質(zhì)上是一個有機的統(tǒng)一體，相輔相成，其內(nèi)涵要求就是在通過對法官職業(yè)給予保障和予以監(jiān)督的過程中，確保司法的獨立性與公正性，這也正是司法價值的終極追究。
（二）法官職業(yè)監(jiān)督保障的法律依據(jù)
《中華人民共和國法官法》第四條、第八條、第三十四條至第三十六條分別從法官職業(yè)權(quán)力、法官職業(yè)身份、法官職業(yè)待遇、法官職業(yè)安全、法官職業(yè)權(quán)利五個方面予以了明確的職業(yè)保障規(guī)定。與此相對應(yīng)，第十三條至第十五條，第三十條至第三十三條也對法官職業(yè)監(jiān)督予以了明確的規(guī)定。而與之相配套的“四項制度”和“一個規(guī)范”更是對法官職業(yè)的系統(tǒng)性全面性監(jiān)督，這些散見與法律之中的硬性規(guī)定或單獨出臺的制度規(guī)范，都為法官職業(yè)監(jiān)督保障提供了有力的法律依據(jù)。
（三）法官職業(yè)監(jiān)督保障的現(xiàn)實無奈
法律或制度規(guī)范重在制定，貴在執(zhí)行，一個沒有很好執(zhí)行力的制度體系表明的僅是現(xiàn)實對理想的崇尚。盡管法官職業(yè)監(jiān)督保障具有很健全的法律制度體系為支撐，但從現(xiàn)實情況看，基于多種客觀因素的制約，抑或某此人為因素的影響，失缺的法律制度運作機制已使相應(yīng)的制度規(guī)范沒有了基點，缺乏執(zhí)行力，法律賦予法官的職業(yè)保障（法官職業(yè)權(quán)力、法官職業(yè)尊榮、法官職業(yè)待遇、法官職業(yè)安全等）很難得到有效落實，在法官職業(yè)監(jiān)督日漸成為社會關(guān)注的焦點時，法官應(yīng)享有的權(quán)利與所承擔(dān)的責(zé)任明顯不符，在基層法院尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達或落后的地區(qū)法院，這種權(quán)利與義務(wù)的不對等性更為突出。
二.制約法官職業(yè)保障的三大障礙
（一）司法權(quán)地方化的障礙
受司法與行政合一的中國傳統(tǒng)訴訟體制的影響，我國的司法機關(guān)在設(shè)置上按行政區(qū)域化分逐級設(shè)立，且各級法院的人事權(quán)現(xiàn)階段主控于地方組織人事部門，經(jīng)費保障依賴于地方政府，依照馬克思經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的政治經(jīng)濟學(xué)理論，人權(quán)與財權(quán)的失缺在邏輯上就必然導(dǎo)致司法權(quán)的非獨立性——即“司法權(quán)地方化”，這與司法權(quán)作為一種國家公權(quán)力應(yīng)具的統(tǒng)一性相悖，也與必須以司法部門為主體支撐的法官職業(yè)化建設(shè)模式相離。在推進法官職業(yè)化建設(shè)的歷程中，沒有司法部門相對獨立的人事管理機制與經(jīng)費保障機制，保障法官實質(zhì)性上的職業(yè)獨立性便僅具有了法律概念上的意義，這種與法官職業(yè)化理念相悖的職業(yè)保障機制將從根本上制約我國司法改革的進程與未來，不得不令人擔(dān)憂。據(jù)筆者了解到實際情況，基層法院人權(quán)與財權(quán)受控地方尤為嚴重，諸如經(jīng)費保障、人事任免、職級評定、人才選拔與交流等都受到地方相關(guān)部門的制約，甚至基本上由地方黨政部門全盤掌握，法院作為具體的用人部門卻實際上沒有用人的選擇權(quán)，或者說法院系統(tǒng)至上而下并不注重人事權(quán)力的把握，僅把自己放在一個被動接受的位置。僅就這一點，我們可從近10年人民法院不開展人材招錄工作而由地方組織人事部門隨意調(diào)入的實際情況中可見一斑，體制上的受控或者人為的放棄決定了法院法官職業(yè)保障在現(xiàn)階段只是一種理想的期待，在基層法院談法官職業(yè)化建設(shè)更是任重道遠。
（二）司法權(quán)行政化的障礙
法官職業(yè)化是指：法官以行使國家審判權(quán)為專門職業(yè)，并具備獨特的職業(yè)意識、職業(yè)技能和職業(yè)地位。這種職業(yè)的特定性要求職權(quán)的行使也必須具有特定的職業(yè)保障機制，即符合司法審判工作運行規(guī)律的司法獨立機制。但受現(xiàn)行司法體制及中國傳統(tǒng)政治文化的影響，司法權(quán)在法院內(nèi)部也被高度行政化。從法官職業(yè)保障的角度分析，司法權(quán)行政化的體制因素需要重點從二個方面加以研究：其一，對法官人事的行政化管理。法官是一種很獨立性和專業(yè)性的職業(yè)，是司法權(quán)的法定載體，具有主體地位。因此，對法官的人事管理必須不同與對行政人員的管理，但從司法實踐來看，對法官的業(yè)績考核、選拔任免、交流調(diào)整等全部移置了行政機關(guān)對行政干部的管理模式，法官被客體化成了行政化管理的對象，這種管理體制并不符合法官職業(yè)特點，不利于法官職業(yè)化建設(shè)發(fā)展。其二，對法官職權(quán)的行政化運作。法官依法辦案是法官代表國家行使審判權(quán)的核心，但從基層法院的實際看，多數(shù)法院在審判權(quán)的行使上采取了一種“折衷”手段，即法官依法審判與領(lǐng)導(dǎo)審核把關(guān)相結(jié)合，這表面上看是對審判權(quán)的慎重行使，但實質(zhì)上卻是對法官依法辦案的一種行政限制，裁判文書的逐級簽發(fā)既是對法官職權(quán)的一種行政化剝奪，也潛在地降低了法官的司法責(zé)任心，影響法官對審判權(quán)行使的嚴謹性。即使在實行審判長選任制后，這種司法權(quán)的行政化行使在基層法院仍沒有根本改變。
（三）法官職業(yè)社會化的障礙
審判是一項專業(yè)性很強的活動，法官職業(yè)具有不同與其他公務(wù)員的特殊性。但現(xiàn)實情況是，法官職業(yè)與其本應(yīng)具有的職業(yè)特性相比，相距甚遠，大多屬改良而來的法官本質(zhì)上并不具備法官職業(yè)化或法官精英化的要求，社會對其大眾化的衡量與評判并不是信口開河。在特定歷史階段或社會空間中，孤獨地強調(diào)法官職業(yè)保障必然讓人無法信服。并且，從法官職業(yè)廣義的角度分析，在社會把法院工作與法官職業(yè)相等到同的情形下，法院隊伍建設(shè)在沒有實質(zhì)性突破的前提下而過于強調(diào)其職業(yè)的神圣，要求職業(yè)的保障，這顯然沒有說服力。因此，從價值學(xué)理論角度看，法官本身的精英化與否是法官職業(yè)保障是否落實的重要前提。
基于以上三大障礙，基層法院隊伍在自身建設(shè)本就不完善的情況下更加暴露出深層處的問題。
三.影響法官職業(yè)監(jiān)督的三大因素
（一）司法審判制度因素的影響
可以肯定地講，我國現(xiàn)有的司法審判制度在一定程度上是符合司法審判工作運行規(guī)律的，但單從法官職業(yè)監(jiān)督的角度透視，其局部或環(huán)節(jié)的不合理性已嚴重影響到對法官職業(yè)的監(jiān)督。從筆者來看，上訴制度與審判監(jiān)督制度作為系統(tǒng)內(nèi)部的重要監(jiān)督制度，其運作上的難于啟動、適用上的過于寬泛或者說是過于自由裁量性，并不利于對法官職業(yè)的監(jiān)督。法律的創(chuàng)立從本質(zhì)上是為了保護訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益足以得到司法救濟，但從司法實踐看，基于二審制度的非鋼性規(guī)定，原則性不強的發(fā)還重審或改判案件勢必對一審法官職業(yè)素質(zhì)評價帶來一定的負面效應(yīng)。諸如基于法律自由裁量權(quán)的行使導(dǎo)致案件結(jié)果偏輕或偏重、地區(qū)性差異造成適用標準不同而一概發(fā)還或改判的，這在否定一審法官職業(yè)素質(zhì)的同時，既不利于社會監(jiān)督，也不利于內(nèi)部監(jiān)督。
（二）司法責(zé)任追究體制因素的影響
除獨任審判外，所有案件審判結(jié)論一律由合議庭或?qū)徟形瘑T會作出，按照權(quán)責(zé)相對應(yīng)的原則，案件審判的不合法性責(zé)任理應(yīng)由合議庭或?qū)徟形瘑T會集體承擔(dān)，但從司法責(zé)任追究體系的規(guī)定來看，并沒有形成一套嚴格的責(zé)任確定標準及追究機制。諸如“四項制度”和“一個規(guī)范”所強調(diào)的責(zé)任追究主體更趨重于案件的具體承辦人，司法實踐中更是以追究個人責(zé)任為主，這實質(zhì)上是一個責(zé)任強加或責(zé)任追究錯位的體現(xiàn)，就法官個體來講，這本身就是一種司法責(zé)任不公，何談更好地對法官職業(yè)的監(jiān)督。
（三）司法權(quán)受外部監(jiān)督因素的影響
《中華人民共和國憲法》第一百二十六條規(guī)定：“ 人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉�！备鶕�(jù)目的解釋論可知，作為行使審判權(quán)主體的法官個體在依法行使審判權(quán)的過程中，同樣不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。但從司法實踐來看，人民法院在接受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督的同時，來自社會性的干擾已成為影響人民法院獨立行使審判權(quán)的重要因素，盡管這種干擾在本質(zhì)上與權(quán)力監(jiān)督、檢察監(jiān)督、上級監(jiān)督和審判監(jiān)督并不等同，但不得不面對現(xiàn)實是，基于這些干擾因素的存在與影響，人民法院的獨立審判空間正在逐步地被蠶食與鯨吞。這種影響主要體現(xiàn)在公眾媒體炒作、社會輿論反應(yīng)、涉法信訪壓力和權(quán)力機關(guān)的個案監(jiān)督（本人并不主張權(quán)力機關(guān)對具體案件進行監(jiān)督）四個方面。不可否認，人民法院在獨立行使審判權(quán)的過程中，難免會產(chǎn)生一些瑕疵甚至錯誤的案件，但只要我們能夠充分發(fā)揮檢察監(jiān)督、審判監(jiān)督和上級監(jiān)督這些法定監(jiān)督機制的應(yīng)有作用，還有什么缺點不能免補，還有什么錯誤不能改正，為什么當(dāng)事人或公眾總習(xí)慣于通過這些非法定監(jiān)督渠道的手段來尋救最后的救濟，令人思考。誠然，近年來在司法實踐中通過這些渠道而最終使合法權(quán)益得到救濟的案例并不少，但是，我們必須看到的是，其對法制價值、司法功能、司法環(huán)境的破壞遠遠大于其產(chǎn)生的正面效應(yīng)，司法信任危機已讓人開始懷疑司法本身的價值存在。長此以往，法律還會受到社會的尊重和公眾的遵守嗎？
四.法官職業(yè)監(jiān)督保障的選擇
通過以上分析可以看出，要加強對法官職業(yè)的監(jiān)督與保障，現(xiàn)階段來講首先必須突破或消除前述三重障礙、三種因素。借鑒國外法官監(jiān)督保障的有益經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，筆者認為，加強法官職業(yè)監(jiān)督保障的選擇只能是在憲法、法律的框架下，對法院體制包括人財物管理體制、司法行政管理、審判管理和司法監(jiān)督體制等進行改革，建立和完善法官職業(yè)監(jiān)督保障體系和運行機制。
（一）提級兼垂直設(shè)置管理選擇
從當(dāng)前司法改革的理論看，在人民法院的設(shè)置管理體制上主要有二種設(shè)計：其一是純粹的垂直化體制，即各級法院的產(chǎn)生、人事任命一律由全國人大及其常委會統(tǒng)一進行，經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一預(yù)算。其二是二級化體制，即基層人民法院和中級人民法院的產(chǎn)生、人事任命由省級人大及其常委會統(tǒng)一進行，司法經(jīng)費由省財政統(tǒng)一預(yù)算；省高級人民法院和最高人民法院的產(chǎn)生、人事任命由全國人大及其常委會統(tǒng)一進行，司法經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一預(yù)算。以上二種體制設(shè)計從本質(zhì)上來講都體現(xiàn)了司法公正的內(nèi)在要求，但客觀地講，這至少在現(xiàn)階段只是一種理論上的可行，不具有可操作性，或者說操作成本過高。如果按全國法官約30萬的概數(shù)計算，單就法官一類人來由一個部門進行統(tǒng)一管理已是不可能的，即使實行二級化體制，也是很難進行統(tǒng)一管理的，何況還有更龐大的司法輔助人員現(xiàn)階段也必須與法官一并進行管理�；诖�，筆者認為，現(xiàn)階段法院的設(shè)置和相關(guān)管理可以實行提級兼垂直設(shè)置管理。即除最高法院外，其它各級法院的產(chǎn)生、人事任命、經(jīng)費預(yù)算分別由上級人大及其常委統(tǒng)一進行，而相配套的人事管理則由最高法院和省高級法院分二級進行垂直管理。于此，既可以降低法院對地方政府的依賴性，保證司法權(quán)的相對獨立性，也可以使法官職業(yè)權(quán)力得到最大限度的保障，同時又便于實踐操作。
（二）法官職權(quán)化選擇
長期以來，只所以司法權(quán)總處在一種行政化的管理模式下，其根本原因就是法官職權(quán)沒有得到保障。對此，人民法院必須通過深化審判權(quán)運作方式改革和法官管理制度改革，建立保障合議庭和獨任法官能夠依法獨立審判的內(nèi)部制度，將司法行政管理和審判業(yè)務(wù)管理徹底分開，把院長、庭長的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限制在司法行政的范圍內(nèi)，除其在組成合議庭或獨任審理案件時，不具有對案件的發(fā)言權(quán)。同時，合議庭或獨任審判員對自已作出的司法裁決也不必進行逐級審批，最大限度賦予合議庭或獨任審判員絕對的司法裁決權(quán)力。由此牽出的問題是，在賦予合議庭或獨任審判員絕對的司法裁決權(quán)的同時，必須健全司法內(nèi)部監(jiān)督與考核制度，確保法官在充分行使職業(yè)權(quán)力的同時，也成為職業(yè)責(zé)任的追究主體，使權(quán)責(zé)相應(yīng)，從而保證司法的公正性。而健全的司法業(yè)績考核制度、獎懲制度、用人機制主要是為了保障法官個體在獲得最大職業(yè)權(quán)力保障的同時，避免因職業(yè)權(quán)力的行使而受到不公平待遇，從而保證能夠獲得其他權(quán)利的保障。
（三）法官精英化選擇
套用經(jīng)濟學(xué)理論，要想獲得最大限度的價值，就必須投入最大限度的成本。法官作為一種特殊職業(yè)，要得到社會的尊重及較高的職業(yè)保障，也必須具備其他行業(yè)不可替代的職業(yè)素質(zhì)，這樣才能使“厚其待遇、隆其地位”的要求在社會上得到認可與信服。從實踐來看，雖然法官職業(yè)化建設(shè)的提出已經(jīng)為法官精英化的構(gòu)建邁出了實質(zhì)性的一步，但不可否認，這與法官職業(yè)的精英化還有很大的距離。基于此，在現(xiàn)階段來要求法官職業(yè)的較高保障，時機似乎并不成熟。為此，應(yīng)從以下幾方面予以考慮：一是完善法官職業(yè)準入制度。雖然司法考試在某種程度上給法官職業(yè)準入設(shè)置了很高的門檻，但縱觀發(fā)達國家的法官職業(yè)準入制度，我們不難看出，我國的法官職業(yè)準入基點并不高，因此，有必要在未來的法官職業(yè)準入標準及制度上進一步提高和完善。二是完善法官的選拔制度。從當(dāng)前來看，基于人事權(quán)限的限制及法院系統(tǒng)本身的消極，法官的選拔與補充已成為中西部法院審判力量斷層的主要原因。從首次司法考試至今4年來，社會上一些通過司法考試的優(yōu)秀人才因人事關(guān)系的問題并不能充實到審判隊伍中，這對法官基礎(chǔ)本就落后的一些中西部法院尤感無奈，完善法官選拔機制勢在必行。三是逐步實行法官員額制度。實行法官員額制度是法制進步國家的主要做法，從我國法官職業(yè)化建設(shè)的選擇來看，這也是一個必然的趨勢。但從現(xiàn)實情況來看，基于現(xiàn)有法官隊伍很大一部分人遠不達法官本應(yīng)具備的素質(zhì)，因此，雖然推崇時下實行法官員額制度的呼聲很高，但倉促推行法官員額制度并利于法官職業(yè)化的整體推進。四是完善法官培訓(xùn)機制。在建立健全完善的法官培訓(xùn)機制的同時，要根據(jù)法官職業(yè)的特性加強法官對法學(xué)理論理解、法律適用把握、審判技能運用、司法調(diào)研能力的培養(yǎng)，從而不斷提高法官的職業(yè)素質(zhì)水平及能力，讓法官真正成為法律人才中的精英。
(四)監(jiān)督法律化選擇
法官職業(yè)保障與法官職業(yè)監(jiān)督是一個問題的兩個方面，既對立又統(tǒng)一。要強化法官職業(yè)的保障，就必須加強對法官職業(yè)的監(jiān)督。筆者認為，要加強對法官職業(yè)的監(jiān)督應(yīng)該從以下幾個方面予以重視：一是對法官職業(yè)的內(nèi)部監(jiān)督。重點是完善上訴制度和審判監(jiān)督制度，通過充分發(fā)揮上下級法院的級別監(jiān)督和本院內(nèi)部的審判監(jiān)督作用，把法官職業(yè)置于嚴格的法律監(jiān)督之下。二是對法官職業(yè)的外部監(jiān)督。這里包括三個方面，即檢察監(jiān)督、權(quán)力機關(guān)監(jiān)督、社會監(jiān)督。這三種監(jiān)督在促進司法公正上都有其積極作用，但在司法監(jiān)督實踐中也產(chǎn)生了一定的負面效應(yīng)。筆者認為，對于這三種監(jiān)督，應(yīng)根據(jù)其功能與性質(zhì)予以不同層面的強調(diào)，檢察監(jiān)督應(yīng)重點放在個案的監(jiān)督之上；而權(quán)力機關(guān)監(jiān)督應(yīng)重點放在對司法工作的整體監(jiān)督之上，并堅決排除權(quán)力機關(guān)對具體案件進行監(jiān)督的做法；就社會監(jiān)督來講，基于法律本身的專業(yè)性與嚴肅性，對其價值存在理應(yīng)首先符合法律價值的取向，不可被隨意指點，而對于媒體之濫于炒作行為更應(yīng)嚴格禁止。
總之，法官職業(yè)監(jiān)督保障是一個系統(tǒng)的工程，必須從不同視角進行全方位的論證并采取相應(yīng)措施，唯如此，法官職業(yè)才會有堅實的理論基礎(chǔ)與實踐基礎(chǔ)，司法公正才會有根本保證。
(陵川縣人民法院政治處 趙如水)
