[ 葉知年 ]——(2006-8-17) / 已閱96398次
農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)法律問題探討
葉知年 李金森
[摘 要] 當(dāng)前，拖欠農(nóng)民工的工資以及各種侵害農(nóng)民工合法勞動(dòng)權(quán)益問題已經(jīng)十分突出，成為社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患。如何依法維護(hù)農(nóng)民工的合法勞動(dòng)權(quán)益，是值得思考并研究的問題。本文在分析近年來我國(guó)城市農(nóng)民工勞動(dòng)就業(yè)基本情況的基礎(chǔ)上，探討了農(nóng)民工就業(yè)過程中所存在的主要問題及其原因，并試圖從法律角度研究農(nóng)民工進(jìn)城打工過程中遇到的各種勞動(dòng)權(quán)益被侵害的問題，進(jìn)而提出農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的法律及政策方面的一些建議。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民工 勞動(dòng)權(quán)益 保護(hù)
一、我國(guó)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的理論定位分析和保護(hù)現(xiàn)狀
（一）我國(guó)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的理論定位
1、“農(nóng)民工” 和農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的定位
農(nóng)民工不是一個(gè)勞動(dòng)法律意義上的概念。它包含了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的烙印，也夾雜著戶籍管理制度的因素。因此，有必要對(duì)農(nóng)民工從法律上進(jìn)行重新定位，以便從根本上改變農(nóng)民工的狀況，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。首先應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)民工是勞動(dòng)者。當(dāng)農(nóng)民離開土地、進(jìn)入城鎮(zhèn)從事產(chǎn)業(yè)工作以后，他們?cè)诜缮系亩ㄎ粦?yīng)當(dāng)是勞動(dòng)者，他們與用人單位之間的關(guān)系符合勞動(dòng)關(guān)系的一切條件，應(yīng)當(dāng)按照《勞動(dòng)法》的規(guī)定確定農(nóng)民工和用人單位之間的所有權(quán)利義務(wù)關(guān)系。
農(nóng)民工的勞動(dòng)權(quán)益是指在勞動(dòng)權(quán)基礎(chǔ)上享有的各種權(quán)益。因此，必須先明確勞動(dòng)權(quán)的概念。廣義上的勞動(dòng)權(quán)概念與勞動(dòng)權(quán)利是等值概念。狹義上的勞動(dòng)權(quán)僅指獲得和選擇工作的權(quán)利，有時(shí)也可以包括獲取勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。狹義上的勞動(dòng)權(quán)與人們通常使用的工作權(quán)基本同義。但上述的分析也只是相對(duì)的，在各種著述和政府文件中，有時(shí)并沒有嚴(yán)格區(qū)分勞動(dòng)權(quán)、工作權(quán)和勞動(dòng)權(quán)利這三個(gè)概念，往往不加嚴(yán)格區(qū)別地混用。我國(guó)憲法和勞動(dòng)法也沒有直接使用勞動(dòng)權(quán)的概念，而是使用勞動(dòng)的權(quán)利或勞動(dòng)權(quán)利的概念。
2、農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益
社會(huì)保障是國(guó)家通過立法形式確立的，以國(guó)民收入再分配的形式為暫時(shí)或者永久喪失勞動(dòng)能力、失去工作機(jī)會(huì)的社會(huì)成員提供物質(zhì)幫助保障每個(gè)公民的基本生活需要和維持勞動(dòng)力再生產(chǎn)的一種社會(huì)制度。 農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益的主要內(nèi)容是：
工傷保險(xiǎn)權(quán)益。工傷保險(xiǎn)是勞動(dòng)者因工造成傷殘、死亡或者職業(yè)病后，對(duì)傷害者及家屬給以一定物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)措施。農(nóng)民工從事較危險(xiǎn)、有害的作業(yè)，又缺少較為全面的保障，往往是受害者。因此，必須切實(shí)保障農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益。
醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益。醫(yī)療保險(xiǎn)是指勞動(dòng)者在非因公造成患病、損傷時(shí)，獲得所需醫(yī)療費(fèi)用幫助的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。農(nóng)民工所從事的工作，可能接觸有害物質(zhì)，對(duì)其身心造成損害。這種損害不僅造成下一代發(fā)育的障礙，還會(huì)影響其壽命。由于職業(yè)病往往具有遲發(fā)性特點(diǎn)，農(nóng)民工發(fā)生職業(yè)病傷害的，可能會(huì)在疾病的積累過程中已經(jīng)被除名遣送回家，而辛苦打工所得可能根本不夠支付昂貴的治療費(fèi)用，甚至導(dǎo)致其傾家蕩產(chǎn)、惡疾纏身。農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)益的缺失，往往導(dǎo)致他們有病不能就醫(yī)，小病釀成大災(zāi)，甚至喪失勞動(dòng)能力，經(jīng)濟(jì)損失更無(wú)法補(bǔ)償�？梢�，保障農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)權(quán)益尤為重要。
生育保險(xiǎn)權(quán)益�！秳趧�(dòng)法》規(guī)定，在女職工懷孕期間，不得辭退。但對(duì)一些企業(yè)來講，這些規(guī)定并不同等地適用于農(nóng)民工。不少“打工妹”一旦懷孕就被辭退，她們的生活也就隨之發(fā)生困難。即使不被辭退，由于絕大多數(shù)企業(yè)沒有為其辦理生育保險(xiǎn)，她們與城市女工的待遇無(wú)法等同，有些人無(wú)力支付正規(guī)醫(yī)療費(fèi)用，而不得不求助于私人醫(yī)生甚至無(wú)牌照游醫(yī)、巫醫(yī)，結(jié)果可想而知。因此，保障女農(nóng)民工生育保險(xiǎn)權(quán)益也顯得特別重要。
（二）農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀及存在的主要問題
1、我國(guó)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀
(1)我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的法律
我國(guó)《憲法》第四十二、四十三條中華人民共和國(guó)公民有勞動(dòng)和休息的權(quán)利；同時(shí)，《民法通則》也有相關(guān)的規(guī)定。《勞動(dòng)法》在第三條明確規(guī)定了勞動(dòng)者應(yīng)該享有的各種權(quán)利，第二十九條、三十三條規(guī)定了對(duì)勞動(dòng)者的一些保護(hù)措施�！秳趧�(dòng)法》作為我國(guó)調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的基本法律，是憲法以下的最高層次的立法，從法的效力的角度而言，對(duì)勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)具有強(qiáng)大的效力。
當(dāng)然，除了基本法律之外，還有部分行政法規(guī)、部門規(guī)章和條例也有保護(hù)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益的內(nèi)容�！�
(2)我國(guó)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀
在工資方面:一是初步建立了工資宏觀指導(dǎo)體系。在全國(guó)30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市(除西藏以外)建立了工資指導(dǎo)線制度;在全國(guó)140個(gè)大中城市建立了勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位制度。二是開始探索建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)工資決定機(jī)制。實(shí)行工資集體協(xié)商制度,使勞動(dòng)者能夠依法參與企業(yè)的工資決定,正當(dāng)維護(hù)自己勞動(dòng)報(bào)酬合理增長(zhǎng)的權(quán)益。三是建立并完善了最低工資保障制度。最低工資保障制度覆蓋的是全體勞動(dòng)者,當(dāng)前對(duì)維護(hù)農(nóng)民工最基本的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)益尤有重要意義。四是加強(qiáng)監(jiān)察執(zhí)法,從解決拖欠農(nóng)民工工資問題入手,探索建立長(zhǎng)效機(jī)制。各地通過進(jìn)一步強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察,開展專項(xiàng)檢查,加大普法宣傳力度,在全社會(huì)初步形成了聯(lián)合有關(guān)部門綜合治理企業(yè)拖欠、克扣農(nóng)民工工資的氛圍。特別是針對(duì)建筑行業(yè)拖欠農(nóng)民工工資嚴(yán)重的現(xiàn)象,2004年9月,勞動(dòng)保障部會(huì)同建設(shè)部共同下發(fā)了《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》。2005年4月,勞動(dòng)保障部、建設(shè)部和全國(guó)總工會(huì)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)等行業(yè)農(nóng)民工勞動(dòng)合同管理的通知》,對(duì)建筑企業(yè)工資支付、勞動(dòng)合同管理等行為提出了規(guī)范意見。
在勞動(dòng)保護(hù)方面:一是依據(jù)有關(guān)法律法規(guī),國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和勞動(dòng)保障等部門開展了多次專項(xiàng)檢查,查處了一批生產(chǎn)安全責(zé)任事故和侵害勞動(dòng)者(其中大多為農(nóng)民工)休息休假等權(quán)益的案件。二是通過勞動(dòng)保障監(jiān)察人員加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察日常巡檢、舉報(bào)專查和集中專項(xiàng)檢查,重點(diǎn)查處企業(yè)違法強(qiáng)迫農(nóng)民工加班加點(diǎn)的行為,保障農(nóng)民工的休息休假權(quán)益。
2、我國(guó)農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)存在的主要問題
(1)現(xiàn)行法律中農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)存在的問題
應(yīng)該承認(rèn),針對(duì)農(nóng)民工這一特殊群體,現(xiàn)行法律資源還是非常豐富的。我們有適用于全國(guó)的《勞動(dòng)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》,也有各地勞動(dòng)部門諸如北京市勞動(dòng)局制定的《關(guān)于用人單位招用外地務(wù)工人員有關(guān)問題的通知》等。通過對(duì)上述法律文件的分析,筆者認(rèn)為,受對(duì)農(nóng)民工角色定位的影響,現(xiàn)有法律存在如下問題：
矛盾性。根據(jù)《勞動(dòng)法》的規(guī)定,在中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織和與之形成勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者都適用勞動(dòng)法。所有勞動(dòng)者都享有平等就業(yè)、取得勞動(dòng)報(bào)酬、享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利以及法律規(guī)定的其他勞動(dòng)權(quán)利。由此可以看出,一方面,《勞動(dòng)法》是將農(nóng)民工視為普通勞動(dòng)者,將他們與城鎮(zhèn)及其他勞動(dòng)者一體調(diào)整與保護(hù)的主體；但另一方面,各地政府出臺(tái)的政策規(guī)章卻又將農(nóng)民工加以特殊對(duì)待。如根據(jù)前述北京市勞動(dòng)部門的有關(guān)規(guī)定,用人單位對(duì)外地務(wù)工人員可以選擇就業(yè)的行業(yè)、工種等進(jìn)行了明確的限制。這種對(duì)法律主體定位的不確定性,直接妨礙了法治的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。
不公正性。實(shí)踐中農(nóng)民工權(quán)益受損屢禁不止,固然有政府監(jiān)管不力、用人單位不依法辦事的因素,但其中也折射出立法的不公正。我們知道,法律是通過權(quán)利義務(wù)的設(shè)定來調(diào)整社會(huì)關(guān)系的,然而,現(xiàn)行政策法規(guī)在調(diào)整農(nóng)民工與政府、與用人單位及與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者的社會(huì)關(guān)系上卻表現(xiàn)出強(qiáng)烈的權(quán)利義務(wù)的不對(duì)等,實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的限制與歧視。
筆者認(rèn)為,實(shí)體權(quán)益的部分缺失和救濟(jì)手段的不暢是其中的最大問題。長(zhǎng)期以來,農(nóng)民工被排斥在工會(huì)之外，沒有形成這一利益群體的代言人,導(dǎo)致本就不完整的公民勞動(dòng)權(quán)在農(nóng)民工這一弱勢(shì)群體對(duì)抗作為強(qiáng)勢(shì)群體的用人單位的斗爭(zhēng)中尤其明顯。利益受損且沒有有效的法律救濟(jì),使農(nóng)民工權(quán)益的損害有如雪上加霜。這其中突出表現(xiàn)為現(xiàn)有法律的制裁手段狹窄且過于弱化,導(dǎo)致實(shí)踐中農(nóng)民工本就不多的權(quán)益被部分剝奪而難以全部享有。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī),用人單位侵害農(nóng)民工權(quán)益的,制裁手段只是警告、責(zé)令改正、通報(bào)批評(píng)等一些訓(xùn)誡性措施,即使進(jìn)行罰款,由于數(shù)額過小、強(qiáng)度有限,也難以起到應(yīng)有的震懾作用,這充分暴露了我國(guó)相關(guān)立法的調(diào)控乏力。正如梁慧星先生所言：“我們改革開放以來,在一定意義上說我們以犧牲勞動(dòng)者為代價(jià)換來了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。你們看看那部勞動(dòng)法有什么真正的保護(hù)措施?可以說勞動(dòng)法把勞動(dòng)人民這個(gè)過去被稱為領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)的整個(gè)階級(jí)出賣給了企業(yè)家。”
(2)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)存在的問題
用人單位侵害農(nóng)民工取得合理勞動(dòng)報(bào)酬的權(quán)利。主要表現(xiàn)在：一是同工不同酬。農(nóng)民工雖然從事的與城市人同樣的工作，卻拿著不一樣的報(bào)酬。二是加班不給加班費(fèi)或少給加班費(fèi)。農(nóng)民工大都勞動(dòng)時(shí)間長(zhǎng)、強(qiáng)度大、待遇低，特別是在私營(yíng)企業(yè)，每天一般都在10—14個(gè)小時(shí)，超時(shí)疲勞工作現(xiàn)象嚴(yán)重，但享受不到同工同酬的待遇；三是拖欠甚至拒付工資，這種情況在全國(guó)各地時(shí)常發(fā)生。
休息休假的權(quán)利往往得不到保證，勞動(dòng)時(shí)間被無(wú)限延長(zhǎng)。勞動(dòng)者有勞動(dòng)的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)享有休息休假的權(quán)利。但是，農(nóng)民工普遍反映勞動(dòng)超時(shí)現(xiàn)象嚴(yán)重。不少個(gè)體、私營(yíng)及涉外企業(yè)經(jīng)常讓員工加班加點(diǎn)，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的身心健康。
工作環(huán)境惡劣，缺乏勞動(dòng)保護(hù)。有的用人單位著眼于眼前利益，為了降低生產(chǎn)成本，不注意改善工作環(huán)境，不給農(nóng)民工配發(fā)必要的勞動(dòng)保護(hù)用品，導(dǎo)致農(nóng)民工職業(yè)病發(fā)病率較高。
社會(huì)保險(xiǎn)和福利權(quán)利的缺失。社會(huì)保險(xiǎn)、福利權(quán)是指勞動(dòng)者享受國(guó)家和用人單位提供的福利設(shè)施和種種福利待遇，在暫時(shí)或者永久喪失勞動(dòng)能力的情況下獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。但是在實(shí)際中，一些用人單位特別是個(gè)體和私營(yíng)企業(yè)要么不給農(nóng)民工買社會(huì)保險(xiǎn)，要么為了應(yīng)付檢查只給少部分農(nóng)民工投保，要么避重就輕只買一種保險(xiǎn)，而回避其它幾個(gè)險(xiǎn)種。
勞動(dòng)合同簽訂率低，勞動(dòng)關(guān)系缺乏法律的有效約束。使用農(nóng)民工不簽訂勞動(dòng)合同或簽生死合同的情況在個(gè)體私營(yíng)企業(yè)普遍存在。由于不簽勞動(dòng)合同，用工單位可任意處置農(nóng)民工，超時(shí)加班，不給加班工作；不負(fù)工傷責(zé)任；不提供必要的勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施等等。
二、農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)存在問題的原因分析
要作好農(nóng)民工勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)工作，首先必須清楚地分析造成這些現(xiàn)狀的原因。歸納起來,主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
(一)歧視農(nóng)民工的觀念比較嚴(yán)重
從理論和法律上講,農(nóng)民工也是社會(huì)成員中的一員,與從事其他職業(yè)的勞動(dòng)者一樣,具有平等的社會(huì)地位,并不低人一等。但是,在現(xiàn)實(shí)生活中, 農(nóng)民工的名義社會(huì)地位與實(shí)際社會(huì)地位相差較遠(yuǎn)。農(nóng)民工在社會(huì)職業(yè)結(jié)構(gòu)中實(shí)際處于最低層。歧視農(nóng)民工的觀念意識(shí)具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。在城市里,農(nóng)民工被一些城里人看成“盲流”,得不到作為公民應(yīng)有的基本尊重。一些企事業(yè)單位的管理者思想深處,存在著農(nóng)民工不應(yīng)與城鎮(zhèn)職工享受同等權(quán)益和待遇的意識(shí)。在某些政府管理機(jī)關(guān),個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者和工作人員也無(wú)視農(nóng)民工對(duì)城市建設(shè)的貢獻(xiàn),錯(cuò)誤地強(qiáng)調(diào)給農(nóng)民工平等待遇會(huì)加重城市管理成本和難度,錯(cuò)誤地認(rèn)為政府治理企業(yè)欠薪,敦促企業(yè)改善勞動(dòng)條件,會(huì)影響當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境和地方財(cái)政收入,等等。
(二)勞動(dòng)保障法制建設(shè)滯后，執(zhí)法力度不足
一是現(xiàn)有的保障農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)不完善，勞動(dòng)保障法制不健全,立法層次較低。雖然現(xiàn)行的勞動(dòng)保障法律法規(guī)和相關(guān)政策對(duì)勞動(dòng)者的合法權(quán)益作了許多規(guī)定,卻未能有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民工這樣的弱勢(shì)群體給予特殊保護(hù),為他們提供便捷有效的保護(hù)措施和手段。而且,現(xiàn)行涉及工資支付、勞動(dòng)合同的具體規(guī)定只是部門規(guī)章,立法層次較低;這些規(guī)章由于無(wú)上位法的依據(jù),對(duì)工資支付、勞動(dòng)合同簽訂、爭(zhēng)議處理及違法責(zé)任的追究等問題作出具體規(guī)定受到限制。
二是現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)違法行為處罰力度不夠。在勞動(dòng)關(guān)系的建立上,對(duì)用人單位不與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的處罰只是責(zé)令改正,對(duì)仍未改正行為沒有進(jìn)一步的處罰措施。在工資支付方面,對(duì)拖欠、克扣工資等行為,只是設(shè)定了50%到一倍的賠償金；對(duì)企業(yè)主拖欠、克扣工資等行為沒有強(qiáng)制手段。在勞動(dòng)保護(hù)方面,對(duì)恣意延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間、不依法提供勞動(dòng)保護(hù)措施的行為缺乏強(qiáng)硬的處罰措施,等等。
三是執(zhí)法力量不足,執(zhí)法效果不理想。一方面,勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法人員在處罰企業(yè)有關(guān)違法行為時(shí),由于缺乏強(qiáng)有力的法律支持,導(dǎo)致行使處罰乏力,難以震懾和遏止違法行為。另一方面,勞動(dòng)保障監(jiān)察和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理力量與日益繁重的維權(quán)工作需要嚴(yán)重不適應(yīng)。勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁缺乏獨(dú)立的辦案機(jī)構(gòu),辦案人員的編制、經(jīng)費(fèi)保障等問題沒有解決,也嚴(yán)重影響了勞動(dòng)爭(zhēng)議處理和仲裁的辦案效率。
(三)部分用人單位有法不依，勞動(dòng)用工管理混亂
部分用人單位不按國(guó)家有關(guān)勞動(dòng)合同的規(guī)定要求與農(nóng)民工建立勞動(dòng)關(guān)系,要么不簽合同,要么采取口頭約定或者簽訂“生死合同”等形式來規(guī)避法律責(zé)任,減輕自己義務(wù)。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部調(diào)查,目前農(nóng)民工勞動(dòng)合同的簽訂率僅占12.5%。還有一些用人單位把自己應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任推給“包工頭”,給以后的農(nóng)民工維權(quán)制造困難。據(jù)統(tǒng)計(jì),因勞動(dòng)合同問題引發(fā)的上訪占全部上訪的比例為18%。有的用人單位不執(zhí)行國(guó)家關(guān)于工資支付的規(guī)定,沒有建立正常的工資支付制度。還有一些用人單位不按國(guó)家要求實(shí)施勞動(dòng)保護(hù),對(duì)保護(hù)設(shè)施偷工減料,勞保用品或沒有、或以次充好,使農(nóng)民工的生命健康受到損害。
(四)農(nóng)民工組織化程度低，自我維權(quán)能力較弱
這里說的組織化程度低是指農(nóng)民工很少加入工會(huì)等正式組織。目前作為產(chǎn)業(yè)工人主體之一的農(nóng)民工，絕大多數(shù)不是工會(huì)成員。再加上一些“三資企業(yè)”和私營(yíng)企業(yè)拒不建立工會(huì)組織，使農(nóng)民工的組織程度更低，正式組織的缺失，使農(nóng)民工缺乏利益表達(dá)和權(quán)益維護(hù)的渠道和載體，在權(quán)益受到侵害時(shí)，不能通過集體的力量，更好地維護(hù)自己的利益。
(五)農(nóng)民工的法律素質(zhì)有待提高
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