[ 李克垣 ]——(2006-8-22) / 已閱11317次
論人民調(diào)解委員會的民主選舉
李克垣
人民調(diào)解是一項具有中國特色的法律制度。我國《憲法》《民事訴訟法》《人民調(diào)解委員會組織條例》等法律、法規(guī)對人民調(diào)解工作都有明確的規(guī)定。近幾年來，我街道各個社區(qū)的人民調(diào)解委員會在化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定、加強民主法制建設(shè)發(fā)揮了重要作用，做出了積極了貢獻(xiàn)。2003年底，為推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)，我街道各個居民委員會進(jìn)行了實質(zhì)意義上的換屆選舉，使居民委員會真正成為法律規(guī)定的自治組織。與此同時，還成立與每個居民委員會相對應(yīng)的社區(qū)事務(wù)所，這樣，在一個居民區(qū)就形成黨支部、居委會、事務(wù)所三個機(jī)構(gòu)并存的局面，這就使我們的社區(qū)人民調(diào)解工作面臨新的局面，也給人民調(diào)解工作提出新的挑戰(zhàn)。隨著上一屆居委會使命的完成，原有的人民調(diào)解委員會也自然終止了，但由于新的居委會與事務(wù)所的雙重架構(gòu)以及目前社區(qū)自治運轉(zhuǎn)的不成熟，新的調(diào)解委員會遲遲難以產(chǎn)生。在新形勢下，如何合法地有效地建立起人民調(diào)解組織，既能促進(jìn)社區(qū)群眾自治，又能有效的開展好人民調(diào)解工作，是面臨的新課題。我們根據(jù)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合社區(qū)工作的實際情況，設(shè)想通過一定程序選舉產(chǎn)生人民調(diào)解委員會，并對人民調(diào)解員進(jìn)行法律法規(guī)、調(diào)解技巧的培訓(xùn)，以實現(xiàn)人民調(diào)解工作在社區(qū)的正常有效地運作，打開人民調(diào)解工作的新局面。
一、新形勢下建立人民調(diào)解組織面臨的雙重困境
雖然《憲法》 、《城市居民委員會組織法》 都規(guī)定了居民委員會應(yīng)設(shè)立人民調(diào)解委員會，承擔(dān)調(diào)解民間糾紛的職能，但換屆選舉后人民調(diào)解組織的成立面臨著現(xiàn)實與理論的雙重困境，遲遲不能成立，人民調(diào)解工作也不能有效開展。新一屆居民委員會成立后，由于各項配套制度還沒有相應(yīng)地配套，所以居委會的辦公場地、辦公經(jīng)費、工作機(jī)制均沒有落實；由于社區(qū)發(fā)育不成熟、居民自治意識比較淡薄以及當(dāng)選的委員在社區(qū)沒有利益相關(guān) ，所以新當(dāng)選的居委會委員是否開展工作以及愿意在多大程度上開展工作是完全取決于其自身奉獻(xiàn)精神的大小，所以這就不能保證法律規(guī)定的居委會需要辦理的各項事務(wù)的落實。這也導(dǎo)致了人民調(diào)解組織的無法建立，人民調(diào)解工作的無法開展。這是人民調(diào)解工作面臨的現(xiàn)實困境。
居委會換屆后，我區(qū)建立了與居委會對應(yīng)的社區(qū)事務(wù)所，事務(wù)所內(nèi)也設(shè)了負(fù)責(zé)調(diào)解工作的干部，但是這并不是人民調(diào)解委會員組織，也不能代替人民調(diào)解委員會，因為社區(qū)事務(wù)所與人調(diào)解委員會的性質(zhì)不同，“社區(qū)事務(wù)所的工作人員受政府聘用” ，明顯具有政府公職性質(zhì)；而法律規(guī)定的人民調(diào)解委員會是群眾自治組織 。事務(wù)所調(diào)解干部可以承擔(dān)有關(guān)調(diào)解的具體事務(wù)性工作，但并不適合以人民調(diào)解委會員的名義主持調(diào)解、制作人民調(diào)解協(xié)議書，因為事務(wù)所調(diào)解干部既不是人民調(diào)解委員會委員，也不是受人民調(diào)解委員會聘任的調(diào)解員。這是人民調(diào)解工作面臨的理論困境。如果不破解這雙重困境，歷經(jīng)幾十年發(fā)展完善的、被西方國家喻為“東方一枝花”的人民調(diào)解制度就有可能在社區(qū)逐步萎縮，甚至消亡，這是我們所不愿看到的。
二、破解難題，選舉產(chǎn)生人民調(diào)解委員會
如何突破困境尋求人民調(diào)解工作的出路？面對現(xiàn)代政治文明和民主政治的發(fā)展大潮，不可能退回原路。發(fā)展所產(chǎn)生的問題需要用發(fā)展的辦法解決，改革所產(chǎn)生的困境仍需通過改革來破解。解決人民調(diào)解委員會成立面對困境，仍需從法律入手，結(jié)合現(xiàn)實情況，通過繼續(xù)深化社區(qū)政治文明建設(shè)、拓展群眾自治的領(lǐng)域來解決，也就是貫徹《人民調(diào)解委會員組織條例》 ，在社區(qū)選舉產(chǎn)生人民調(diào)解委員會，把事務(wù)所調(diào)解干部選入調(diào)委會或者由調(diào)委會進(jìn)行聘任 。這樣，一方面保持了人民調(diào)解委員會群眾自治組織的性質(zhì)，做到了調(diào)解工作的主體合法，使事務(wù)所調(diào)解干部名正言順地以人民調(diào)解委員會的名義開展工作；另一方面由事務(wù)所調(diào)解干部作為人民調(diào)解委員會的成員，承擔(dān)調(diào)解的事務(wù)性工作，解決了自治組織沒有拿薪的日常工作人員的問題，避免了自治組織的虛化，保證調(diào)解工作的日常運轉(zhuǎn)。
三、人民調(diào)解委會選舉的程序和操作步驟
雖然法規(guī)規(guī)定了人民調(diào)解委員會由選舉產(chǎn)生，但選舉形式、選舉方式、選舉程序等細(xì)節(jié)問題都沒有規(guī)定。參觀其他形式的選舉（主要是居民委員會的選舉），結(jié)合社區(qū)實際，不難設(shè)計出調(diào)委會選舉工作的程序。其中最重要的選舉產(chǎn)生方式問題，調(diào)委會的產(chǎn)生可以有以下三種方式：
（一）由居民委員會選舉產(chǎn)生。由于居民委員會是由居民或居民代表選舉出來的，所以應(yīng)該能夠代表本居民區(qū)居民意見，其選舉產(chǎn)生的調(diào)委會可以具有合法性。這是一個程序最簡單的選舉辦法，操作起來最省力，但選舉的基礎(chǔ)最薄弱。
（二）由居民代表選舉產(chǎn)生。在原來居委會換屆選舉中基本上是采取的這種形式，可以由選舉居民委會員的原代表選舉產(chǎn)生調(diào)委會。這樣節(jié)省了選民登記、產(chǎn)生代表等選舉的前期程序，減少了工作量，操作起來相對比較容易，但也具備了較廣泛的民意基礎(chǔ)。
（三）由居民直接選舉產(chǎn)生（即直選）。由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生調(diào)委會。這種選舉方式代表的民意基礎(chǔ)最為廣泛，但操作起來也最復(fù)雜、工作量也最大。
我們設(shè)想以第二種選舉方式為主，在少數(shù)條件比較成熟的社區(qū)實行第三種直選方式，在少數(shù)條件比較差的小區(qū)實行第一種方式。
關(guān)于調(diào)委會組成，根據(jù)《人民調(diào)解委員會組織條例》的規(guī)定 ，由7-9組成，設(shè)主任一名，副主任一名。主任、副主任均實行等額選舉，委員實現(xiàn)差額選舉。關(guān)于人民調(diào)解委員會委員候選人的產(chǎn)生，我們設(shè)想由一名居委會成員作為主任候選人，事務(wù)所調(diào)解干部作為副主任候選人，委員由居委會每個塊或大的社區(qū)單位推選一名。
在選舉工作的操作步驟上，我們設(shè)想先選2-3個社區(qū)進(jìn)行試點，積累出經(jīng)驗后再在全街道推開。
四、對人民調(diào)解員開展培訓(xùn)，提高調(diào)解工作水平
根據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》 《人民調(diào)解委員會組織條例》 的規(guī)定，街道司法科負(fù)責(zé)對人民調(diào)解委員會指導(dǎo)工作。新的人民調(diào)解委員會成立后，一方面要加強調(diào)委會的規(guī)范化建設(shè)，如制作調(diào)解委標(biāo)志牌、印章、格式文書等；另一方面加強對調(diào)解人員的培訓(xùn)，提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，對于新當(dāng)選調(diào)委會主任、副主任，由街道司法科組織開展常用法律法規(guī)、調(diào)解工作技巧、調(diào)解文書制作等方面業(yè)務(wù)培訓(xùn)，然后由調(diào)委會主任、副主任對其本調(diào)委會的委員、調(diào)解員進(jìn)行培訓(xùn)。
文獻(xiàn)資料:
1.《憲法》第一百一十一條第二款規(guī)定：“居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛……”
2.《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第十三條規(guī)定：“居民委員會根據(jù)需要設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會……”第三條規(guī)定：“居民委員會的任務(wù)：（三）調(diào)解民間糾紛……”
新一屆居委會委員沒有薪水或津貼即是明證之一，當(dāng)然這不是最主要的利益相關(guān)，居委會決策開展的事務(wù)影響不到居民（包括居委會委員）的利益是主要原因。
3.見上海市靜安區(qū)社區(qū)建設(shè)指導(dǎo)委員會辦公室編：《社區(qū)建設(shè)知識問答（一）》，第18頁。
4.《人民調(diào)解委員會組織條例》第二條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是村民委員會和居民委員會下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織……”司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二條第一款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織�！�
5.《人民調(diào)解委員會組織條例》第三條第二款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會委員除由村民委員會成員或者居民委員會成員兼任的以外由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可以連選連任�！�
6.司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第二條第二款、第三款規(guī)定：“人民調(diào)解員是經(jīng)群眾選舉或者接受聘任，在人民調(diào)解委員會領(lǐng)導(dǎo)下，從事人民調(diào)解工作的人員�！薄叭嗣裾{(diào)解委員會委員、調(diào)解員，統(tǒng)稱人民調(diào)解員�！�
7.《人民調(diào)解委員會組織條例》第三條第一款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會由委員三至九人組成，設(shè)主任一人，必要時可以設(shè)副主任。”
