[ 朱曉東 ]——(2006-8-25) / 已閱28810次
市場經(jīng)濟條件下的政府規(guī)制與公司自治——政府規(guī)制的必要性與適度性
朱曉東
【摘要】在市場經(jīng)濟中，應(yīng)以保障私主體的權(quán)利為基礎(chǔ)，保障私主體的權(quán)利首先要保障公司自治。但是，政府規(guī)制也有有其必要性和正當性。因為，在市場經(jīng)濟中“市場和政府這兩個部分都是不可或缺的，沒有政府的經(jīng)濟或沒有市場的經(jīng)濟都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟”。同時，政府規(guī)制應(yīng)以補充市場機制為原則，以保障公司自治為目的。本文通過對政府規(guī)制的必要性和適度性的分析，試圖找出政府規(guī)制的原因和界限。
【關(guān)鍵詞】政府規(guī)制 公司自治 必要性 適度性
市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法治經(jīng)濟是權(quán)利經(jīng)濟。在市場經(jīng)濟中，應(yīng)以保障私主體的權(quán)利為基礎(chǔ)。在當代以社會化大生產(chǎn)為特征的市場經(jīng)濟背景下，所有私主體中最重要的是公司。保障私主體的權(quán)利首先要保障公司自治。但是，在市場經(jīng)濟中“市場和政府這兩個部分都是不可或缺的，沒有政府的經(jīng)濟或沒有市場的經(jīng)濟都是一個巴掌拍不響的經(jīng)濟”。[1]因此，在保障公司自治的同時，政府對公司自治的適當規(guī)制也是必要的 。本文通過對政府規(guī)制的必要性和必要性的分析，試圖找出政府規(guī)制的原因和界限。
一、政府規(guī)制與公司自治的涵義
政府規(guī)制和公司自治都不是確定的法律概念。所以，我們必須對這兩個概念的涵義加以分析界定。
（一）政府規(guī)制的涵義
規(guī)制本是一個經(jīng)濟學上的概念，是日本經(jīng)濟學家從英文regu1ation翻譯而來，意為政府運用法律、規(guī)章、制度等手段對經(jīng)濟和社會加以控制和限制。在我國，規(guī)制最早作為一個經(jīng)濟學上的概念被引進，更多地在經(jīng)濟學領(lǐng)域使用，通常被理解為是政府干預(yù)微觀經(jīng)濟的主要手段之一，將規(guī)制限定在政府的“限制行為”上。
在法學領(lǐng)域，“規(guī)制”一詞最早在日本經(jīng)濟法中被使用，是指政府干預(yù)經(jīng)濟的合法性、合理性以及與市場及企業(yè)的互動關(guān)系。在我國法學界，“規(guī)制”不是一個專門的法律術(shù)語，即使在法學文獻中加以使用，也大多強調(diào)的是“規(guī)范與制約”之意。與此比較接近的概念還有政府管制、政府干預(yù)、政府調(diào)控、政府調(diào)節(jié)等。本文中，借鑒經(jīng)濟學中的含義，政府規(guī)制指政府依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章，直接對微觀經(jīng)濟主體及其活動進行規(guī)范、約束和限制的行為。
（二）公司自治的涵義
在我國公司法頒布實施以后，公司自治以成為高頻使用的詞匯，但對于何謂公司自治，并無嚴謹、明確的法律界定。在西方，公司自治主要是相對于股東和公司的關(guān)系而言的，是指公司和股東各為獨立的法律主體公司具有獨立的法律人格，對內(nèi)由自己的管理機關(guān)以自身名義獨立從事法律行為，對外獨立承擔該行為產(chǎn)生的法律后果和責任，是公司爭取從股東中獨立的斗爭過程和結(jié)果。
我國大陸學者有不同的提法。有學者認為，公司自治包含三層意思:一是它必須是獨立的法人，能夠做到真正的經(jīng)營自主，盈虧自負;二是公司靠章程來維系;三是要獨立于政府，沒有上級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu) 。[2]還有學者認為，企業(yè)自治有五個要求:一是企業(yè)必須具備真正的獨立法人資格;二是企業(yè)地位必須是平等的;三是企業(yè)應(yīng)該是資本企業(yè)，建立在股東、股本和股權(quán)的基礎(chǔ)上，形成法人治理結(jié)構(gòu);四是企業(yè)的行為約束，一靠法律，二靠其章程，而不是靠指令性計劃和上級主管部門;五是企業(yè)就是無上級主管部門的，而不是某個主管部門的附屬物。[3]這些.觀點基本上主要針對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制造成的政企不分和公司不獨立的問題，對公司自治的界定側(cè)重于公司要脫離政府。
筆者認為，公司自治是指在市場經(jīng)濟條件下，公司作為私主體依法有的進行自我約束、自我規(guī)范、自我管理、自但風險，并有根據(jù)市場規(guī)律享有自我經(jīng)營、自我決策的權(quán)利。這里有兩層含義：一是公司是獨立于股東之外的私主體；二是公司是獨立于政府之外的私主體。
二、政府規(guī)制的必要性
我國公司法作為公司與政府之間關(guān)系規(guī)范化的產(chǎn)物，一直存在政府規(guī)制過多問題，所以現(xiàn)在學者們一直強調(diào)公司自治。但是，正如經(jīng)濟學家米德指出的那樣，“當人們虔誠的篤信自由放任可以解決一切問題時，又必須強調(diào)社會控制在什么情況下是必須的”。[4]
（一）、經(jīng)濟學的理論依據(jù)
在當前以社會化大生產(chǎn)為特征的市場經(jīng)濟條件下，政府規(guī)制有其經(jīng)濟學理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)自由經(jīng)濟學理論認為：經(jīng)濟個體的發(fā)展，在“看不見的手”的作用下完全可以達到最佳經(jīng)濟效果，與此理論相適應(yīng)資本主義國家在這一時期政府規(guī)制公司處于最低限度。但現(xiàn)在經(jīng)濟學理論認為，在現(xiàn)實的經(jīng)濟生活中，“看不見的手”的定理一般來說并不成立，出現(xiàn)“市場失靈”的問題。 在市場經(jīng)濟中，完全通過市場機制和私法自治難以解決資源的有效配置問題，政府規(guī)制有其必要性。政府對公司規(guī)制的經(jīng)濟學理論依據(jù)有以下幾個方面：
其一公共物品理論。公共物品理論是支持政府規(guī)制的重要理論之一。在經(jīng)濟學理論中，公共物品是相對于私人物品來說的，是指在經(jīng)濟中不具有競爭性和排他性特點的商品。例如國防、道路、廣播等。市場機制在公共物品領(lǐng)域是失效或低效的，其原因有：公共物品具有共有性，不能為私人所有或獨占；公共物品具有共享性，不能被私人所獨享；公共物品具有規(guī)模性，投資巨大，一般私人無能為力，回報期長風險很高，私人一般不愿為；公共物品具有外部性，無法阻止搭便車；公共物品不具價格性，不能按價格購買，價格機制難以起到作用：公共物品具有自然壟斷性，競爭造成浪費，私人壟斷又影響國民經(jīng)濟。
從以上公共物品的特點可以看出，在公共物品領(lǐng)域需要政府對公共物品領(lǐng)域的公司規(guī)制或直接由政府經(jīng)辦公共物品。即此時，政府有可能直接參與市場競爭，以解決公共物品供應(yīng)不足和自然壟斷可能產(chǎn)生的影響。市場經(jīng)濟條件下，政府對公共物品領(lǐng)域規(guī)制可以對兩個方面有利。一方面，自治的公司就可以較低的成本獲得充足的公共物品及其他公共信息，大大增強自身的競爭力。同時，還可以避免私主體為追求其自身利益最大化而濫用自然壟斷優(yōu)勢造成失常機制的障礙。這樣通過政府規(guī)制就有效的解決了在公共物品領(lǐng)域的市場失靈。
當然，需要指出的是，政府直接參與市場競爭時其地位與市場管理者不同，政府有效的參與競爭的前提是政府角色的明確劃分。
其二外部影響理論。外部影響是指企業(yè)或個人向市場之外其他人所強加的成本或收益。所謂強加成本即私主體的一項經(jīng)濟活動會給社會上其他成員帶來危害，而他自己并不為此支付足夠的成本以抵償這種危害，這有被稱為外部不經(jīng)濟。所謂強加收益是指私主體的一項經(jīng)濟活動給社會其他成員帶來好處，但其費用卻不能因此得到補償。市場機制不能解決外部影響問題。外部影響?yīng)毩⒂谑袌鲋�，不能通過市場發(fā)揮作用。同時，外部影響具有伴隨性，是伴隨生產(chǎn)和消費而產(chǎn)生的某種副作用；外部影響具有關(guān)聯(lián)性與受損者或收益者具有某種關(guān)聯(lián)；外部影響具有客觀性，在一個資源稀缺的社會里是普遍存在的，不以人的意志為轉(zhuǎn)移。
外部性的實質(zhì)是收益和成本的轉(zhuǎn)移，因而就必須解決償付問題。但這一問題難以私下解決，市場機制和公司自治在這一問題上是失效的。根據(jù)經(jīng)濟學考察結(jié)果，在外部經(jīng)濟情況下，私人活動的水平低于社會所要求的最優(yōu)水平。這是因為，私主體絕不愿意其活動的私人利益小于所帶來得社會利益。相反，在外部不經(jīng)濟的情況下，私主體活動就要高于社會所要求的最佳狀態(tài)。這樣，在市場經(jīng)濟中如果不解決這一問題會嚴重影響了資源的優(yōu)化配置。為促進資源的有效配置，政府規(guī)制就成為必要。如對于公司名稱的管理較好的說明了政府規(guī)制在解決公司名稱混淆問題上的有效性，克服了外部經(jīng)濟的影響。又如，對污染治理的有效性，就克服了外部不經(jīng)濟的影響。。
其三信息不完全理論
信息具有共享性、分散性、不均衡性等特征，而且在市場經(jīng)濟中具有重要的價值，特別是在社會化大生產(chǎn)條件下，掌握充分的信息對公司來說十分重要。在市場經(jīng)濟條件下，信息的共享性不能禁止其他私主體“搭便車”，同時信息收集、傳遞成本高昂，使私主體不愿從事。而且，私主體位處社會各隅，局限與特定時空，其信息難免不完全�！安蛔R廬山真面目，只緣身在此山中”，私主體不可能搜集、傳遞整個經(jīng)濟體系變化的信息。也就是說，信息不完全和不充分是公司自治無法克服的。
當存在信息不完全和不充分時，在是市場機制下，便會出現(xiàn)“逆向選擇”問題。對市場機制來說，“逆向選擇”的存在是一個麻煩，意味著市場失靈。當存在信息不完全和不充分還會引起經(jīng)濟過熱，重復(fù)建設(shè)等經(jīng)濟問題。矯正信息的不完全和不充分需要政府規(guī)制。由政府提供某些信息，或要求公司公布有關(guān)信息是克服信息不完全和不充分有效手段。比如，要求發(fā)行新股票或新債券的公司向社會公布公司的有關(guān)經(jīng)營信息，政府及時向社會有關(guān)提供經(jīng)濟信息，就是必要的 。
（二）、社會和公司的雙重需要
其一社會公正的需要。一方面，市場經(jīng)濟中公司是最基本的市場主體和最重要的經(jīng)濟力量，其地位舉足輕重�，F(xiàn)在的世界在一定程度上可以說是公司的世界。公司經(jīng)營活動的意義不僅僅是單純的贏利活動，而是影響到社會生活的社會性活動，特別是對于大型的上市公司、跨國集團來說。面對日益強大的公司，為了維護社會公正，顯然需要政府將公司的經(jīng)營活動約束在有利于整個社會的范圍內(nèi)。公司應(yīng)承擔一定的社會責任，以保障社會公正。
另一方面，市場經(jīng)濟需要公平競爭的市場機制，公正的社會環(huán)境。市場需要游戲規(guī)則的制定者和裁判者，這就是政府。政府作為超越私主體的權(quán)威，顯然對法律的貫徹實施，防止發(fā)生侵害行為， 保護公司的合法權(quán)益，恢復(fù)市場競爭秩序等，有著不可代替的作用。在一種健康、有序的市場環(huán)境和公正的 社會環(huán)境中，公司等競爭者才有可能以尊重其他私主體的前提下最大限度的發(fā)揮其自治功能，這種自治才具有公平、正義、合理、合法的意義。另外，這還意味著政府負擔著為公司創(chuàng)造一個良好、有序、完全、競爭環(huán)境和公正的社會環(huán)境的重任。
其二公司自治的需要。公司自治本身同樣需要政府規(guī)制。現(xiàn)代的公司制度造成了股東和公司控制人的分離，二者具有不同的利益。股東希望經(jīng)理能夠在合理的風險下牟取最大的利益，而控制人可能更關(guān)注薪水的提高和優(yōu)越的工作環(huán)境。特別是在大型的股份有限公司中更為明顯。正是存在這樣的矛盾，政府將規(guī)制的重點放在證卷市場中公司的信息披露、獨立懂事、強有力的監(jiān)事會，加強股東民主的組織保障和加強董事忠實義務(wù)等方面。以為公司自治創(chuàng)造一個良好的內(nèi)部環(huán)境。
另外， 公司自治還需要政府引導(dǎo)，以增強公司的競爭力。在經(jīng)濟全球化的背景下，政府對公司的引導(dǎo)和支持是公司競爭力的保障。如日本對機床制造業(yè)在政府的一系列政策如貿(mào)易、投資、補貼、研究與開發(fā)、稅收的刺激、低息貸款等等的支持下，取得了令人矚目的成績，機床生產(chǎn)量從世界的0.6%上升到24%。而在經(jīng)濟全球化的今天，特別是知識經(jīng)濟、高科技產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，更需要政府在成立高層次的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，注重技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)合，積極促進科研成果的產(chǎn)業(yè)化和商業(yè)化，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)、科研機構(gòu)各方資源，提供市場支持與保護，建立有效的科技投入機制等方面，為公司提供幫助與支持，從而增強本國公司的國際競爭力，搶占新興市場，進而促進經(jīng)濟增長。
筆者認為，政府規(guī)制在市場經(jīng)濟中是必不可少的，既有其經(jīng)濟學理論支持，又是公司和社會的需要。在市場經(jīng)濟中，“良好的政府不是奢侈品，而是非常必需的。沒有一個有效的政府，任何一個國家的經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展都是不可能的�！盵5]
三、政府規(guī)制的適度性
政府規(guī)制在市場經(jīng)濟中的作用也是有限的。因此，市場經(jīng)濟需要的是政府適當?shù)囊?guī)制。具體到公司法領(lǐng)域，政府規(guī)制的適度性應(yīng)表現(xiàn)在以補充市場機制為原則，以保障公司自治為目的。
（一）以補充市場機制為原則
在市場經(jīng)濟中,政府規(guī)制也不是萬能的,也存在政府失靈的問題。特別是在我國目前還是剛剛從計劃經(jīng)濟體制過過渡過來的市場經(jīng)濟，正處于轉(zhuǎn)軌時期。市場體制還不完善，存在較多的計劃經(jīng)濟的殘留，在公司法領(lǐng)域主要表現(xiàn)是政府規(guī)制較多，公司自治太少。我們的政府需要從過去的過度規(guī)制轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的以補充市場不足為原則。具體說來，需要注意以下幾個方面：
第一，轉(zhuǎn)變觀念。政府應(yīng)該清醒的認識到，在市場經(jīng)濟條件下，政府規(guī)制的能力是有限的，想把一切管起來只能是一種幻想。一定要改變過去那種政府有能力包管一切的觀念，樹立有限政府的理念。所以，只要公司有能力自己恢復(fù)秩序的，通過市場機制能解決的，政府就不要介入。
第二，明確身份。政府在實施規(guī)制行為時，應(yīng)當明確自己的身份。在市場經(jīng)濟體制中，政府不能再像過去計劃經(jīng)濟體制下以所有者的身份對公司、企業(yè)進行管理，而是作為社會公共事物管理者的身份對市場進行規(guī)制的。政府規(guī)制行使的是超脫于失常私主體的、具有權(quán)威性的公權(quán)力。
第三，改變手段�，F(xiàn)在的規(guī)制手段有時還沒有作到以補充市場機制為原則，表現(xiàn)在市場準入條件太苛，行政機關(guān)直接插手公司事務(wù)等方面。補充市場機制為原則就是要求充分尊重市場規(guī)律，尊重公司自治，規(guī)制手段以被動為主，以事后為主。改變那種以事前審批為主，以直接插手為主的手段。
（二）以保障公司自治為目的
市場經(jīng)濟是一種自由經(jīng)濟，是以權(quán)利為本位的經(jīng)濟，而不是以政府權(quán)力為本位的經(jīng)濟。政府應(yīng)深切的肯定并自覺的維護公司自治。要改變過去那種只要出現(xiàn)公司自治失靈就是政府規(guī)制不足造成的，就必須并且只能通過加強政府規(guī)制來救濟的觀念。這種觀念往往不考慮政府規(guī)制不當。這個觀念嚴重影響了我們尋找正確方式解決公司自治失靈問題。
在市場經(jīng)濟中是公司自治的范圍決定政府規(guī)制的范圍，政府規(guī)制是以保障公司自治為目標的。具體而言，凡是公司自治能解決的事情，政府就無須規(guī)制。政府規(guī)制的目標就是允許和培植公司自治，政府規(guī)制的最高境界是使自己成為多余，實現(xiàn)無為而治。“政府最主要的任務(wù)與那些個人已經(jīng)著手處理的事務(wù)無關(guān)，而是與那些超出個人活動范圍之外的職能有關(guān)，與那些不由政府來做出決定就無人過問的事情有關(guān)�！盵6]如果政府規(guī)制的結(jié)果是使公司自治能力越來越差，使自己越來越成為不可或缺，那肯定是政府規(guī)制失敗的標志。
綜上所述，在市場經(jīng)濟中，政府規(guī)制有其必要性和正當性，但也要以補充市場機制為原則，以保障公司自治為目的，這一點應(yīng)成為政府規(guī)制的范圍和界限。當然，“政府干預(yù)的最佳范圍在哪里的問題永遠也不會解決”。[7]政府規(guī)制公司的具體范圍只能綜合考慮，因地因時制宜。就現(xiàn)在我國來說，政府的主要任務(wù)仍應(yīng)是擴大自治，減少強制，放松管制。
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