[ 秦德良 ]——(2006-9-7) / 已閱23868次
改變和撤消制度是各種地方立法監(jiān)督制度中最強(qiáng)有力的手段，但在實(shí)踐中執(zhí)行得最差，結(jié)果使許多明顯有問(wèn)題的地方性法規(guī)、規(guī)章得不到糾正。據(jù)《立法法》第88條規(guī)定，對(duì)省人大及常委會(huì)制定的地方性法規(guī)以及自治州、自治縣制定的自治條例、單行條例的撤消權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)行使；省政府規(guī)章的改變權(quán)由國(guó)務(wù)院行使，撤消權(quán)由國(guó)務(wù)院以及省人大常委會(huì)行使；省級(jí)市政府制定的規(guī)章由該市人大常委會(huì)行使撤消權(quán)，由省政府行使改變權(quán)或撤消權(quán)。實(shí)踐中，立法監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)有問(wèn)題的地方性法規(guī)、規(guī)章一般不直接加以改變或撤消，而是向制定機(jī)關(guān)提出，由其主動(dòng)糾正，這雖有利于工作溝通，但造成了地方立法監(jiān)督過(guò)多的體外循環(huán)，改變和撤消制度被棄之不用，造成了人們對(duì)該制度的淡漠。如何使這一法定制度與工作溝通，體外循環(huán)與體內(nèi)循環(huán)的有機(jī)結(jié)合，是完善地方立法監(jiān)督制度的當(dāng)務(wù)之急。[4]
第七，完善和發(fā)展司法選擇適用制度。
司法選擇適用制度，體現(xiàn)了司法對(duì)立法的監(jiān)控。就地方立法監(jiān)督而言，表現(xiàn)于行政訴訟案件中地方法院對(duì)省政府，省級(jí)市政府規(guī)章的選擇適用上。地方法院發(fā)現(xiàn)省政府或省級(jí)市政府的行政規(guī)章存在不合法或相互矛盾的地方，可經(jīng)由最高人民法院向國(guó)務(wù)院送請(qǐng)解釋或裁決，對(duì)這些有問(wèn)題的規(guī)章，地方法院有權(quán)拒絕適用。實(shí)踐中，大地方行政訴訟案件每年大約有幾千件左右，數(shù)量少且很少涉及到對(duì)行政規(guī)章的審查問(wèn)題。為完善和發(fā)展這一制度，各級(jí)法院有必要大膽實(shí)踐，省人大、省政府應(yīng)大力支持。
第八，加強(qiáng)地方立法的公眾參與。
步入快車(chē)道的中國(guó)地方立法逐漸由過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)立法轉(zhuǎn)變?yōu)槌傲⒎�，立法向�(qū)I(yè)化、正規(guī)化方向發(fā)展，日益帶有“法學(xué)家法”、“官僚法”的特點(diǎn)。[5] 在這種情況下，公眾如何參與立法，立法如何反映大眾利益，已成為一個(gè)重要問(wèn)題�，F(xiàn)今地方立法大豐收而執(zhí)法情況卻相當(dāng)嚴(yán)峻，重要原因不在于腐敗，執(zhí)法不公，武斷專(zhuān)橫，無(wú)視人權(quán)。“如果立法出自公民，符合公民的道德意識(shí)，那么法律的實(shí)施就不會(huì)成為大問(wèn)題�！薄叭绻徽J(rèn)真對(duì)待憲法規(guī)定的民主制度與公民的基本權(quán)利，立法的社會(huì)認(rèn)受度不可能太高，再?gòu)?qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和措施也不能保證法律能被有效實(shí)施；同樣，立法法企圖確立形式理性化的立法權(quán)結(jié)構(gòu)的努力注定要失敗。” [6]
地方性法規(guī)、規(guī)章這種地方性的“公共產(chǎn)品”應(yīng)具有廣泛的民主性和公意代表性，否則可能蛻變?yōu)榉⻊?wù)于少數(shù)利益集團(tuán)的“私人產(chǎn)品”。地方立法為了充分吸納和體現(xiàn)民意應(yīng)加強(qiáng)地方民眾的立法參與。公眾參與立法的形式有全民討論，立法聽(tīng)證會(huì)制度。全民討論主要是將即將通過(guò)的地方性法規(guī)、規(guī)章在報(bào)紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體上公布，向全省人民征求意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)民眾對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的知曉權(quán)，但這種作法成本大，非利害關(guān)系人不太關(guān)心，因而有必要在全民討論之外建立地方立法回避制度與聽(tīng)證會(huì)制度。地方性法規(guī)、規(guī)章只要涉及到某部門(mén)利益，該部門(mén)原則上應(yīng)回避，不能參與、更不能主持該法規(guī)、規(guī)章的起草工作，但可以同其他利益集團(tuán)一起參加由地方立法機(jī)關(guān)主持的關(guān)于該法規(guī)、規(guī)章的立法聽(tīng)證會(huì)，在聽(tīng)證會(huì)上各利益集團(tuán)代表先后陳述自己意見(jiàn)，然后展開(kāi)辯論，立法機(jī)關(guān)最后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行修改，重要的地方性法規(guī)、規(guī)章可舉行第二、第三次聽(tīng)證會(huì)，然后修改拿到立法機(jī)關(guān)討論通過(guò)。這一制度有利于通過(guò)正當(dāng)程序的力量最大限度地抑制立法者自身的姿意，并最大限度地吸納和表達(dá)民意。
據(jù)《立法法》第90條的規(guī)定，公眾對(duì)與憲法、法律相抵觸的地方性法規(guī)、規(guī)章、自治條例、單行條例享有向全國(guó)人大常委會(huì)書(shū)面提出審查建議的權(quán)利，這是《立法法》賦予民眾的一項(xiàng)事后立法監(jiān)督權(quán)。
地方立法是法治建設(shè)中一項(xiàng)非常艱巨也非常偉大同時(shí)也是極其難以做好的工作。正如哈耶克所說(shuō)：“立法，即以審慎刻意的方式制定法律，已被論者確當(dāng)?shù)孛枋鰹槿祟?lèi)所有發(fā)明中充滿了最嚴(yán)重后果的發(fā)明之一，其影響甚至比火的發(fā)現(xiàn)和火藥的發(fā)明還要深遠(yuǎn)……立法這種發(fā)明賦予了人類(lèi)以一種威力無(wú)比的工具——它是人類(lèi)為了實(shí)現(xiàn)某種善所需要的工具，但是人類(lèi)卻還沒(méi)有學(xué)會(huì)控制它，并確使它不產(chǎn)生大惡�！盵7] 地方立法避惡求善最根本的只有高舉地方立法監(jiān)督之劍。
地方立法本身是地方利益集團(tuán)的表達(dá)、協(xié)調(diào)和分配機(jī)制，步入快車(chē)道的地方立法必須加強(qiáng)地方立法監(jiān)督，確保地方立法的合法性與合理性，從而建構(gòu)一個(gè)良好的地方法治環(huán)境和投資環(huán)境，為此，我們建議各地方應(yīng)制定《地方立法監(jiān)督條例》。
參考文獻(xiàn)：
[1]王建平，《西部大開(kāi)發(fā)中的區(qū)域法制環(huán)境及其優(yōu)化》，《四川法學(xué)研究》2000年第2期。
[2] 徐向華，《論中央與地方的立法權(quán)力關(guān)系》，《中國(guó)法學(xué)》1997年第4期。
[3]蔡定劍著，《國(guó)家監(jiān)督制度》，中國(guó)法制出版社1991年版，第54頁(yè)。
[4] 陳斯喜，《我國(guó)立法控制機(jī)制的現(xiàn)狀與完善》，《行政法學(xué)研究》1996年第3期。
[5]朱景文，《關(guān)于立法的公眾參與的幾個(gè)問(wèn)題》，《浙江社會(huì)科學(xué)》2000年第1期。
[6] 陳端洪，《立法的民主合法性與立法至上》，《中外法學(xué)》1998年第6期。
[7] [英]弗里德利希·馮·哈耶克著，鄧正來(lái) 張守東 李靜冰譯，《法律、立法與自由》（第一卷），中國(guó)大百科全書(shū)出版社，2000年版，第113頁(yè)。
（作者單位：西南民族大學(xué)法學(xué)院）
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