[ 王俊 ]——(2006-9-18) / 已閱13840次
關(guān)于建立預(yù)防腐敗備案機制的設(shè)想
王俊
眾所周知，中國經(jīng)濟近些年來突飛猛進地發(fā)展，經(jīng)濟活動的增加和資金流動頻繁催生了腐敗的滋生和蔓延，而民眾對現(xiàn)存腐敗現(xiàn)象的了解多是不全面甚至是過于悲觀的，這在一定程度上嚴重地阻礙了我國經(jīng)濟建設(shè)的順利進行，影響了生產(chǎn)力的健康發(fā)展。如何更加有效地打擊腐敗，促進我國經(jīng)濟建設(shè)的順利發(fā)展，引導(dǎo)民眾建設(shè)新興的物質(zhì)文明和精神文明，是擺在我們面前的一個重大課題。從世界各國反腐敗的成功經(jīng)驗來看，注重預(yù)防是國際社會治理腐敗的基本理念，也是我們在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下更好地防治腐敗的必由之路。只有更加有效地預(yù)防腐敗，才能從根本上解決腐敗問題的發(fā)生，這既是我國反腐倡廉工作的重點，也是難點。提高反腐倡廉工作水平，重要的就是要提高有效預(yù)防腐敗的能力。筆者認為，提高預(yù)防腐敗的能力，首先要做的就是正確、理性地對當(dāng)前我國存在的腐敗現(xiàn)象做出一個客觀、全面的評價，從腐敗的產(chǎn)生源頭、表現(xiàn)形式、造成的影響、以及在當(dāng)前經(jīng)濟建設(shè)各行各業(yè)滲透的深度、廣度作出一個定性、定量的分析，這樣不僅有助于給反腐敗斗爭提供真實、有力的現(xiàn)實依據(jù)，而且更有助于給民眾提供正確的輿論導(dǎo)向，從而有力地保證我國經(jīng)濟建設(shè)的有序發(fā)展。
一、搞清目前腐敗的存在形式
如何正確地對目前存在的腐敗現(xiàn)象做出正確而客觀的評價，從而保證我們能夠真正地從爆發(fā)腐敗的源頭上防治腐敗，從容易滋生腐敗的現(xiàn)行制度上防治腐敗，促進我們反腐敗工作的順利開展，首先要了解的就是容易滋生腐敗的相關(guān)機制。
在當(dāng)前的社會中，腐敗的存在形式是多種多樣的，同樣也充斥在社會生活的各行各業(yè)，由制度引起的腐敗更是五花八門。僅據(jù)香港特別行政區(qū)廉政公署公布的調(diào)查結(jié)果來看，目前容易發(fā)生腐敗問題的范圍主要有以下幾例：
容易滋生腐敗的領(lǐng)域 導(dǎo)致腐敗的原因 相關(guān)對策
選 擇 性 執(zhí) 行 任 務(wù) 沒 有 落 實 執(zhí) 行 的 法 例 及 不 清 晰 的 政 策 檢 討 法 例 并 制 訂 實 際 可 行 的 政 策
濫 用 職 權(quán) 監(jiān) 管 不 足 及 指 示 不 清 執(zhí) 行 監(jiān) 督 人 員 問 責(zé) 制 度 及 訂 下 清 晰 的 指 示 及 權(quán) 責(zé)
行 政 延 誤 繁 復(fù) 及 不 必 要 的 程 序 簡 化 程 序 ， 訂 立 服 務(wù) 標(biāo) 準(zhǔn) 及 監(jiān) 察 進 度
機 密 資 料 外 泄 缺 乏 足 夠 管 制 措 施 制 定 適 當(dāng) 的 機 密 資 料 保 安 措 施
公 眾 對 其 權(quán) 利 及 義 務(wù) 認 識 不 足 政 策 及 工 作 程 序 缺 乏 宣 傳 提 高 政 策 工 作 程 序 的 透 明 度
通過以上的分類我們不難看出，導(dǎo)致腐敗的原因無非就以下幾個方面：一是法律及行政政策規(guī)定不清，給腐敗者提供了規(guī)避的機會；二是監(jiān)管機制不健全或監(jiān)管不利，缺乏有力的制衡和打擊力度；三是繁雜的行政程序及不必要的中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，給了腐敗者滋生繁衍的有機土壤,也就是說行政手續(xù)的線延伸得越長，越容易產(chǎn)生腐�。凰氖怯捎趯τ嘘P(guān)政策的宣傳缺乏力度，再加上工作缺乏透明度，使民眾對政府的行政行為產(chǎn)生“有暗箱操作”的懷疑，導(dǎo)致民眾對政府信任度的降低。在剛才列出的項目中，涉及到了我們?nèi)粘Ｋ佑|到的方方面面，因此，國家有必要在一定的經(jīng)濟建設(shè)時期內(nèi)對涉及行政、事業(yè)等行業(yè)的崗位分門別類地進行摸排，根據(jù)該崗位的性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍、對象人群并結(jié)合以往出現(xiàn)的腐敗行為個案及腐敗發(fā)生頻率，對各行政、事業(yè)等行業(yè)的崗位進行腐敗指數(shù)（相對發(fā)生腐敗行為的幾率）進行評估。然后，國家根據(jù)評估的結(jié)果，在立法及行政手段上加以調(diào)控或制衡（如在基礎(chǔ)建設(shè)時期，交通建設(shè)類的崗位腐敗指數(shù)較高，尤屬交通廳長。有四川、河南等幾省市數(shù)任交通廳長腐敗案為例）。對于經(jīng)過全面調(diào)查后，綜合評價認為容易滋生腐敗即腐敗指數(shù)較高的崗位，可以進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整；對于無必要的行政價值的崗位及環(huán)節(jié)，可以進行取消；對于權(quán)力過于集中的職位，國家可通過行政干預(yù)或立法來加以制衡。
二、對腐敗現(xiàn)象存在的深度、廣度做出正確的評估
腐敗犯罪是無形的，對腐敗犯罪的打擊和查處的難度也是最大的，而每件腐敗案件的涉案金額和所造成的經(jīng)濟損失以及社會影響也往往是巨大的。因此，這就要求國家在一定時期內(nèi)對存在的腐敗現(xiàn)象有一個相對清晰的認識，對其存在的深度、廣度、以及對經(jīng)濟建設(shè)、法制建設(shè)、民眾心理所造成的負面影響做出一個客觀、全面的評估，并將評估結(jié)果定期向社會公布。使民眾對當(dāng)前存在的腐敗現(xiàn)象有一個清晰、全面的認識，從而增強反腐敗的信心，安心地從事經(jīng)濟建設(shè)，同時，國家根據(jù)評估結(jié)果建立有針對性的長效預(yù)防機制。這樣，國家就可相對地對腐敗行為有一個總體的掌控，可以在一定范圍內(nèi)預(yù)防和控制腐敗現(xiàn)象的蔓延，而不再象以前花費了高昂的辦案成本卻仍總是處于一個尷尬的被動局面。
三、對因腐敗所造成的經(jīng)濟及其他方面的損失作出綜合評估
腐敗的“標(biāo)的”是經(jīng)濟利益，腐敗者因腐敗行為獲得了非法的經(jīng)濟利益，與之相對應(yīng)的，國家就因腐敗者的腐敗行為造成了經(jīng)濟利益方面的損失。相比之下，國家失去的卻不只經(jīng)濟利益本身，因腐敗行為所帶來的負面效應(yīng)，在一定范圍內(nèi)會對國家的經(jīng)濟建設(shè)、法制建設(shè)、國防建設(shè)以及國民的精神文明建設(shè)上造成不同程度的沖擊。又因腐敗者或多或少在職時擔(dān)任一定的公職，這在一定程度上會大大地降低公眾對政府的信任指數(shù)，從而影響政府的行政行為，阻礙經(jīng)濟建設(shè)的順利發(fā)展。因此，國家有必要對因腐敗所造成的國家利益方面的損失做出一個客觀、全面的評估，以作為國家制定宏觀政治、經(jīng)濟政策的參考指數(shù)，同時也作為制定防腐政策的一個重要參考指標(biāo)。
四、理性深層次地分析腐敗產(chǎn)生的原因，建立普遍性的防腐備案機制
中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會通過的中紀委報告，在分析黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭面臨的新情況、新問題時指出：“由于誘發(fā)腐敗的一些深層次問題尚未完全解決，制約反腐敗斗爭深入開展的一些因素還存在，今后一個時期腐敗現(xiàn)象仍有可能易發(fā)多發(fā)，反腐敗任務(wù)還艱巨繁重�！边@兩個“一些”耐人尋味、引人深思。由此，我們不防換個角度來考慮，既然導(dǎo)致腐敗的原因是多方面的，那么我們不防引入“無賴原則”，按照“無賴原則”設(shè)計、制訂并逐步完善防腐制度。
在我們制度建設(shè)的指導(dǎo)思想上往往設(shè)定一個前提：即領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)越高，就想當(dāng)然地認為其覺悟越高、素質(zhì)也越高，在普通民眾的潛意識中更是變相地把領(lǐng)導(dǎo)干部“圣人化”了。在這個前提下設(shè)計、制訂的制度，從經(jīng)濟上不考慮領(lǐng)導(dǎo)干部的利益，而從政治上則把領(lǐng)導(dǎo)干部游離于監(jiān)控對象之外，于是難免產(chǎn)生“工作并腐敗著”的領(lǐng)導(dǎo)干部。正如胡長清所說的“當(dāng)官當(dāng)?shù)揭欢墑e，就如同羊進了牛欄，牛欄的縫隙很難防住羊的進出”。
“無賴原則”是英國學(xué)者大衛(wèi)•休謨提出的法制建設(shè)原則，其中心思想是：在設(shè)計、制訂法律和規(guī)章制度時，應(yīng)假設(shè)人人都是無賴，除了私利沒有其他目的。列寧也曾經(jīng)說過：“把希望寄托于人的優(yōu)秀精神品質(zhì)上，這在政治上是不嚴肅的�！惫P者主張的“無賴原則”，并非對領(lǐng)導(dǎo)干部不信任，而是制度本身的特點決定的。因此我們從制度上應(yīng)遵循“無賴原則”，在以上三個方面工作的基礎(chǔ)上，建立普遍性的防腐備案機制，對腐敗指數(shù)較高的職位和人員建立特別腐敗備案體系，并加大監(jiān)督力度，完善預(yù)防腐敗機制的相關(guān)內(nèi)容。
對腐敗的監(jiān)督制約機制是個系統(tǒng)工程，反腐斗爭也不是松一時緊一時，或有了案件加緊反、沒有案件整日閑，而應(yīng)逐步建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部“不能腐敗”的防范機制、“不敢腐敗”的懲治機制、“不需腐敗”的保障機制和“不愿腐敗”的自律機制，形成教育、制度、監(jiān)督并重的預(yù)防和懲治腐敗體系，真正做到標(biāo)本兼治、綜合治理。
五、結(jié)合國情，不斷更新防腐舉措，建立切合實際的防腐長效機制
毋庸質(zhì)疑，腐敗現(xiàn)象在現(xiàn)在的國際社會中都是存在的，同時也是影響各國經(jīng)濟發(fā)展的“頭號”毒瘤。針對腐敗現(xiàn)象，各國根據(jù)本國不同的情況制定出了切合本國實際的反腐措施。所謂“魔高一尺，道高一丈”，面對不斷變化的腐敗形式，我們應(yīng)如何不斷更新反腐舉措，來完善我們的反腐長效機制，這是擺在我們面前的一項重要任務(wù)。
我國在2003年12月簽署《聯(lián)合國反腐敗公約》后，經(jīng)過不到兩年的積極準(zhǔn)備，于2005年10月28日提交全國人大常委會審議通過�！堵�(lián)合國反腐敗公約》通過后，對我國在國際間展開合作并遣返有關(guān)腐敗犯罪人員產(chǎn)生積極的影響，而且可以預(yù)期，公約將會促進國內(nèi)相關(guān)反腐敗的預(yù)防、監(jiān)督機制進一步健全。然而，據(jù)筆者的了解，在《聯(lián)合國反腐敗公約》中，有明確的條款規(guī)定：凡與國家公職人員手中權(quán)力有關(guān)并由此帶來個人法定利益以外的，均屬腐敗。也就是說，不管這種官員個人利益是有形還是隱形、是即期還是預(yù)期，只要這種個人利益的取得與公權(quán)有關(guān)，且是非法定的，都是公約所規(guī)定的腐敗行為。而相比之下，在我國對官員腐敗行為的界定，雖然在法律上有受賄等罪名，但卻遠沒有上述公約所具備的完備，那么有明確的概念內(nèi)涵與外延。例如，假如按照公約中對腐敗的界定，我國現(xiàn)有官場的“三公”費用，還尚只停留于行政機關(guān)的自我規(guī)定階段，且伸縮性還相當(dāng)大。而這，不僅給反腐敗中的罪與非罪認定造成困難，而且即使對有些雖然沒有構(gòu)成犯罪，但仍屬腐敗的官員行為，也應(yīng)該設(shè)立對應(yīng)的制度加以預(yù)防和監(jiān)督。所有這些都是新形勢下反腐敗工作所要解決的問題。因此，面對不斷變化的新形式、新情況，國家立法也必須不斷更新，與時俱進。
