[ 粟多海 ]——(2006-10-20) / 已閱23825次
論行政訴訟原告資格
粟多海
[內(nèi)容提要]：原告資格的涵義，原告資格與受案范圍的辨證關(guān)系如何？作為行政訴訟法學(xué)理論的基本問(wèn)題是必須首先要弄清楚的。原告作為啟動(dòng)整個(gè)行政訴訟活動(dòng)的“馬達(dá)”，如何審查、確認(rèn)原告資格呢？為了保障原告資格制度的健康運(yùn)作，又應(yīng)設(shè)立怎樣的保障制度？本文就此作出了理論上的闡述。
[關(guān)鍵詞]： 原告資格 立案審查 司法保障
行政訴訟法的頒布實(shí)施，為規(guī)范法院和行政訴訟參與人的訴訟活動(dòng)，調(diào)整法院與訴訟參與人之間的法律關(guān)系，給予了一個(gè)基本的活動(dòng)規(guī)則。為老百姓的私權(quán)利對(duì)行政公權(quán)力說(shuō)“不”的活動(dòng)提供了司法救濟(jì)的法律根據(jù)。行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向法院提起訴訟。”據(jù)此，任何人如果被具體行政行為所侵害，都可以為保護(hù)其合法權(quán)益而向法院提起行政訴訟，要求人民法院對(duì)該具體行政行為進(jìn)行合法性審查。因此，原告是整個(gè)行政訴訟活動(dòng)的起動(dòng)者，原告的行為是行政訴訟法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的最基本的法律事實(shí)。正是由于原告的起訴，啟動(dòng)了法院的審判程序；正是原告的控告，才引發(fā)了被告的抗辨。整個(gè)行政訴訟活動(dòng)過(guò)程，只有原告的控訴行為是出于主動(dòng)所為的。如何對(duì)行政訴訟活動(dòng)的有效的、正確的規(guī)則運(yùn)用，不能不先從對(duì)原告資格的理解上著手，筆者認(rèn)為這是墊起整個(gè)行政訴訟活動(dòng)這幢高樓大廈的基石和起腳點(diǎn)。
一、受案范圍與原告資格及其關(guān)系
（一）受案范圍
從行政訴訟構(gòu)成理論及法律的階級(jí)性來(lái)看，受案范圍必然成為原告資格的瓶頸，現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)。所以，在談?wù)撛尜Y格時(shí)必然先要對(duì)受案范圍作一個(gè)深刻的認(rèn)識(shí)。何謂受案范圍，要作出一個(gè)概念性的說(shuō)明，目前尚無(wú)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。但究其實(shí)質(zhì)來(lái)講，即是對(duì)司法復(fù)審范圍的一種限制，它是通過(guò)法律手段來(lái)設(shè)定司法權(quán)事務(wù)的權(quán)力范圍。我國(guó)行政訴訟法第11條列舉了共8項(xiàng)法院受理的行政訴訟案件范圍。很顯然，該條法文至少存在以下幾方面的疑惑之處：第一，前7項(xiàng)列舉的幾種可訴具體行政行為，認(rèn)人感到可訴之行政行為屈指可數(shù)，太有限了，似有吊不起打官司的“胃口”之嫌，于是又規(guī)定第8項(xiàng)，加上“其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)案件”。對(duì)這一規(guī)定該如何理解？實(shí)踐中各式觀點(diǎn)自然就百花齊放了，實(shí)在讓人難以把握。這無(wú)疑是必須予以立即完善的。第二，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為如果違法，侵犯了相對(duì)人的合法權(quán)益，相對(duì)人為何不能提起訴訟？雖然行政復(fù)議法對(duì)此已走出了前進(jìn)的一步，規(guī)定在對(duì)具體行政行為進(jìn)行復(fù)議申請(qǐng)的同時(shí)，可提出對(duì)具體行政行為所依據(jù)的一些規(guī)定進(jìn)行審查申請(qǐng)，但終究不能進(jìn)入司法程序，公民的私權(quán)利保障系數(shù)也就大打折扣了。這些方面的不足，顯然是難以對(duì)“有權(quán)利必有救濟(jì)” 的法學(xué)原則作出合理解釋的，從而人為的狹窄了行政訴訟當(dāng)事人成為正當(dāng)原告的范圍。
隨著依法治國(guó)的不斷深入，可以預(yù)見(jiàn)的是，有限制的概括式的確立原告資格的方式是我國(guó)行政訴訟受案范圍的發(fā)展方向，即首先對(duì)受案范圍作一概括性規(guī)定，然后對(duì)某些不能或不適合司法復(fù)審的行政行為予以排除，這樣由于對(duì)司法審查所作的限制很小，受案范圍將會(huì)成為一個(gè)被淡化的概念，其對(duì)原告資格的瓶頸效應(yīng)不復(fù)存在，從而實(shí)現(xiàn)正當(dāng)原告資格的取得的切實(shí)有效的法制化保障。
（二）原告資格
原告資格，也叫起訴資格，指某人在司法性爭(zhēng)端中所享有的將該爭(zhēng)端訴諸司法程序的充分的權(quán)利。其中心思想就是確定司法性爭(zhēng)端對(duì)起訴人的影響是否充分，也就是通常所說(shuō)該爭(zhēng)端與起訴人是否有充分的利害關(guān)系。與受案范圍本質(zhì)相同，原告資格也是對(duì)司法審查范圍的限制。只有符合正當(dāng)原告資格的條件，才能進(jìn)入訴訟程序而進(jìn)行訴訟活動(dòng)，也就是決定訴訟程序發(fā)生的“門(mén)內(nèi)門(mén)外”的問(wèn)題了。但與受案范圍不同之處在于原告資格是通過(guò)法官對(duì)起訴人申請(qǐng)事項(xiàng)的審查來(lái)實(shí)現(xiàn)的，以致原告資格往往在很大的成份上內(nèi)化為法官的自由裁量權(quán)。而受案范圍基本上已盡在法文中被固化，法官的隨意性就很有限了。所以，在確定司法審查范圍方面，原告資格比受案范圍又要靈活得多。
（三）受案范圍與原告資格之關(guān)系
原告資格與受案范圍之關(guān)系，筆者查閱了一些資料，尚未見(jiàn)到清晰、明確的論述，但就二者差異性來(lái)講，原告資格是當(dāng)事人據(jù)以取得起訴權(quán)的前置條件，而受案范圍決定了人民法院是否可以受理該案。由此看來(lái)，似乎二者并無(wú)關(guān)聯(lián)性，其實(shí)不然，倘若二者是相互孤立存在的話(huà)，就可能出現(xiàn)這樣一種情形，即盡管法律賦予當(dāng)事人的原告資格，也即當(dāng)事人有了起訴權(quán)，而當(dāng)事人行使起訴權(quán)的結(jié)果卻因“本案不屬于法律規(guī)定的受案范圍，故不予受理”，這豈不成了對(duì)賦予當(dāng)事人原告資格權(quán)力的虛設(shè)，豈不是法律本身促使當(dāng)事人對(duì)司法失去信心。從某種意義上來(lái)講，豈不又成了法律對(duì)當(dāng)事人的愚弄。
由此看來(lái)，原告資格與受案范圍完全有必要放在一起進(jìn)行談?wù)撘环�。行政訴訟法第11條及第12條對(duì)受案范圍作出了具體的界定，第2條概括式地對(duì)原告資格進(jìn)行了集中表述。然而第2條中存在一個(gè)疑問(wèn)，是否所有的由具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的主體都設(shè)定有原告資格？這從第2條本身是找不到答案的，只能從第11條、第12條中得到印證。在實(shí)際司法實(shí)踐中，原告資格的認(rèn)定往往（甚至是必然）伴隨著對(duì)受案范圍的理解。例如，在行政訴訟法頒布實(shí)施后，對(duì)公安機(jī)關(guān)收容審查行為是否可提起行政訴訟存在異議，亦即受公安機(jī)關(guān)收容審查的主體是否具有原告資格不明確，直到一年后最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）出臺(tái)后，才得以明確收容審查屬于行政訴訟的受案范圍，從而確認(rèn)了因收容審查行為導(dǎo)致合法權(quán)益受到侵害的主體的原告資格。而根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政終局裁決的具體行政行為是不可能存在有原告資格的，因?yàn)樗粚儆谌嗣穹ㄔ盒姓V訟受案范圍之列�？梢�(jiàn)，在現(xiàn)行實(shí)際的司法操作中，受案范圍明顯的瓶頸著原告資格。
從理論上講，行政爭(zhēng)議只有被 列入了行政訴訟的受案范圍，才具有“行政司法爭(zhēng)端”的性質(zhì)。因?yàn)樵谑馨阜秶獾男姓?zhēng)議，人民法院無(wú)權(quán)審查，永遠(yuǎn)只能成為一般行政爭(zhēng)議，而不能跳出行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的“籠門(mén)”。這樣，就確定了只有在行政訴訟受案范圍之內(nèi)的行政爭(zhēng)議才有可能產(chǎn)生原告資格的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，原告資格是相對(duì)于可訴行政爭(zhēng)議，不可訴行政爭(zhēng)議是不可能存在原告資格的。這就決定了受案范圍處于原告資格的前提性地位。而直接由法律規(guī)定的受案范圍，使法院只能照章辦事，法官的隨意性相對(duì)于原告資格就相形見(jiàn)絀了。而原告資格則精巧多了，其對(duì)司法審查范圍的作用力太多的直接源自法院自己的習(xí)慣標(biāo)準(zhǔn)和判斷。所以往往內(nèi)化為法官的自由裁量權(quán)見(jiàn)者甚多。有這么一個(gè)案例，鶴城區(qū)某個(gè)體戶(hù)甲將一批木地板委托洪江市乙廠(chǎng)加工，因甲尚欠乙廠(chǎng)2萬(wàn)多元加工費(fèi)未付，乙將已加工好的木地板留置。此時(shí)甲因無(wú)證經(jīng)營(yíng)木材被鶴城區(qū)林業(yè)公安分局立案，公安分局將留置于乙廠(chǎng)的甲的木地板全部扣押而來(lái)。待對(duì)甲的無(wú)證經(jīng)營(yíng)行為處理完畢后將木地板全部直接退給甲某，而甲某不久又意外死亡，由此造成了甲欠乙2萬(wàn)多元的加工費(fèi)難以追回（實(shí)際上已是無(wú)法追回），乙于是向鶴城區(qū)法院提起行政訴訟。在審理過(guò)程中，就原告是否具備原告資格發(fā)生爭(zhēng)議，出現(xiàn)兩種不同的意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為乙不具備原告資格，理由為：一是被扣留的木地板，原告沒(méi)有所有權(quán)，不是具體 行政行為相對(duì)人。二是乙方的損失只是2萬(wàn)多元加工費(fèi)，這不是具體行政行為所造成的，而是與甲的民事法律關(guān)系，應(yīng)通過(guò)民事訴訟途徑解決。第二種意見(jiàn)認(rèn)為乙具備原告資格，理由是公安分局的具體行政行為侵犯了原告的留置權(quán)。法院采納了第二種意見(jiàn)。很顯然，就本案而言，公安分局的具體行政行為（扣押甲的木地板）侵害了原告的留置權(quán)，從而造成乙廠(chǎng)2萬(wàn)多元加工費(fèi)實(shí)際已無(wú)法追回的困境。也就是說(shuō)具體行政行為與原告損害之間存在有利害關(guān)系。但是否只要存在利害關(guān)系就有原告資格呢？答案顯然是不一定的。因?yàn)檫M(jìn)入行政訴訟程序還有一個(gè)法院受案范圍問(wèn)題，也就是說(shuō)具體行政行為侵犯了原告留置權(quán)造成損害是否屬于受案范圍之列。我們知道留置權(quán)實(shí)際上是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)的延伸。那么結(jié)合行政訴訟法第11條8項(xiàng)及最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》若干問(wèn)題的解釋第12條規(guī)定，本案乙方是具備原告資格的。由此可見(jiàn)，對(duì)原告資格的司法審查總是伴隨著對(duì)受案范圍的審查，二者是具有較密切的關(guān)聯(lián)性的。而現(xiàn)行法律在界定原告資格方面卻很是缺乏定數(shù)，所以最高人民法院相繼頒發(fā)這樣那樣的行政訴訟的司法解釋?zhuān)淠康闹灰彩菍?duì)行政訴訟原告資格確認(rèn)方面的彌補(bǔ)不足，體現(xiàn)了我國(guó)的行政訴訟原告資格理論還很稚弱，正在日漸向成熟化發(fā)展。
二、原告資格的立案審查
人民法院審判方式改革后，實(shí)行立審分離制度，行政案件的立案和審理分別由人民法院不同的審判庭分別組成合議庭進(jìn)行審查、審理。就行政訴訟的目的而論，人民法院對(duì)原告資格的立案審查宜粗而不宜細(xì)，只要當(dāng)事人的起訴沒(méi)有明顯的不符合法定立案條件情形的，就應(yīng)當(dāng)予以立案受理。
根據(jù)行政訴訟法第2條關(guān)于原告的概括式表述，以及第41條第1項(xiàng)的關(guān)于提起訴訟的條件的規(guī)定，只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，就有資格以原告身份提起行政訴訟。至于提起訴訟的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益是否真實(shí)受到具體行政行為的侵害，不屬于立案審查的范圍，原告的這種“認(rèn)為”在立案審查階段實(shí)際上尚處于一種“虛擬狀態(tài)”，立案庭沒(méi)有必要審查其真實(shí)性。只有在起訴人認(rèn)為的所訴行政行為不屬于具體行政行為，或者起訴人所訴行政行為與其自身的權(quán)益無(wú)任何關(guān)聯(lián)性時(shí)，人民法院的立案審查部門(mén)才能以不符合原告資格為由作出不予受理的決定。
原告資格問(wèn)題在現(xiàn)行行政訴訟中體現(xiàn)出了明顯的靈活、復(fù)雜性，不通過(guò)案件的仔細(xì)審理，僅在審查立案階段很難把相關(guān)問(wèn)題都弄清楚。由于我國(guó)目前行政訴訟案件不是太多，老百姓的法治意識(shí)還相對(duì)比較薄弱，不愿告、怕告行政機(jī)關(guān)的情況仍然相當(dāng)廣泛存在，因此，加強(qiáng)對(duì)相對(duì)人程序上的訴權(quán)保護(hù)，充分體現(xiàn)行政訴訟法主要目的就是保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益就顯得十分必要了。由此，人民法院更應(yīng)當(dāng)正確理解法律規(guī)定的本意，在立案階段，堅(jiān)持寬松審查原告資格原則，正確理解和把握對(duì)原告資格的認(rèn)定。
三、原告資格的確認(rèn)
（一）原告的構(gòu)成條件
人民法院立案庭受理案件后，訴訟進(jìn)入案件審理階段，那么，行政審判庭在審理案件過(guò)程中的首要任務(wù)就是通過(guò)對(duì)案件的相關(guān)情況的審查、審理，來(lái)確認(rèn)原告是否具備訴訟主體資格。只有原告具備了訴訟主體資格，案件才有繼續(xù)審理、裁判的意義，否則，下一步就是無(wú)用之功了。根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照本法向人民法院提起訴訟”，以及第24條規(guī)定：“依照本法提起訴訟的公民、法人或者其他組織是原告”，可以下這么一個(gè)定義，所謂行政訴訟的原告，是指認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，以自己的名義向人民法院提起訴訟，請(qǐng)求人民法院保護(hù)其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織。作為行政訴訟的原告，必須具備一定的條件，這些條件即構(gòu)成了原告資格。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，原告必須具備以下這些條件：
1、原告必須是公民、法人或者其他組織。行政訴訟所要解決的是行政機(jī)關(guān)與公民、法人或者其他組織之間在行政管理過(guò)程中發(fā)生的行政爭(zhēng)議。在行政管理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)依法享有行政權(quán)力，也擁有實(shí)現(xiàn)其權(quán)力的強(qiáng)制手段。而公民、法人或其他組織則處于行政管理相對(duì)人地位，他們即使認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，也無(wú)權(quán)否決該行為的效力而只有被迫服從，二者其實(shí)處于不平等的地位之中。在這種情況下，行政訴訟提供了行政管理相對(duì)方的司法救濟(jì)途徑。因此，行政訴訟的原告只能是公民、法人或者其他組織，而行政機(jī)關(guān)則永遠(yuǎn)處于行政訴訟的被告位置。
2、原告必須是認(rèn)為具體行政行為侵犯了自己合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。即原告必須是和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。這里要抓住的關(guān)鍵要害之處，就是與具體行政行為有直接的利害關(guān)系。法律上的利害關(guān)系即指權(quán)利義務(wù)關(guān)系，只要具體行政行為影響到其權(quán)利義務(wù)，該公民、法人或者其他組織就有資格提起訴訟。其次，作為行政訴訟的原告并不要求必須是“相對(duì)人”，即具體行政行為針對(duì)或直接指向的對(duì)象不管是否是相對(duì)人，公民、法人或者其他組織只要認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了自己的合法權(quán)益，就有資格提起訴訟。有名的上海市普陀區(qū)泰山二村43戶(hù)居民狀告上海市普陀區(qū)國(guó)土局的案件就相當(dāng)?shù)牡湫�。案由是�?guó)土局批準(zhǔn)泰山二村居民委員會(huì)建造自行車(chē)棚的決定，在為居委會(huì)設(shè)定權(quán)利和義務(wù)的同時(shí)，也影響了周?chē)?3戶(hù)居民在車(chē)棚建成后通風(fēng)、采光、通行等相鄰權(quán)，上海市普陀區(qū)法院最終受理了該案，確認(rèn)了原告的資格。應(yīng)該說(shuō)，上海市普陀區(qū)法院在該案中對(duì)原告資格的認(rèn)定是合乎行政訴訟法的，通風(fēng)、采光、通行等相鄰權(quán)，系43戶(hù)居民自己房屋使用權(quán)的延伸，是對(duì)他人土地使用權(quán)的一種限制，在本質(zhì)上相鄰權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇，所以公民的相鄰權(quán)由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵犯，是屬于行政訴訟法第11條規(guī)定的受案范圍之內(nèi)的，而且也符合該法第2條關(guān)于提起訴訟的規(guī)定，所以法院認(rèn)定43戶(hù)居民具有原告資格是正確的。
（二）幾種特殊情況下的原告
1、關(guān)于受害人能否取得原告資格。所謂受害人，是指合法權(quán)益受到不法行為侵害的人，包括公民、法人或者其他組織。這里所說(shuō)的受害人，特指合法權(quán)益受到其他主體即致害人實(shí)施的違反行政管理法律、法規(guī)的行為侵害的人。當(dāng)侵害行為發(fā)生時(shí)，行政機(jī)關(guān)可能有兩種對(duì)待方式，一是行政機(jī)關(guān)對(duì)致害人不予處罰，由此引起受害人的不滿(mǎn)；一是行政機(jī)關(guān)處罰了致害人，受害人對(duì)處理結(jié)果仍不服。這兩種情況都涉及到受害人是否有原告資格。根據(jù)法律規(guī)定，這兩種情況下，受害人均可以行政機(jī)關(guān)為被告提起行政訴訟�！缎姓V訟法》第11條第5項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織在其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，有權(quán)申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)予以保護(hù)，如果行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，這一方面是對(duì)公民、法人或者其他組織的受保護(hù)權(quán)的侵害，另一方面也是對(duì)致害人的不法行為的縱容，構(gòu)成失職。在這種情況下，受害人有權(quán)向法院提起行政訴訟�！吨伟补芾�?xiàng)l例》規(guī)定，當(dāng)事人包括被裁決受處罰的人或被害人不服公安機(jī)關(guān)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府裁決的，在接到通知5日內(nèi)，可以向上一級(jí)公安機(jī)關(guān)提出復(fù)議申訴，上一級(jí)公安機(jī)關(guān)在5日內(nèi)作出裁決，不服上一級(jí)公安機(jī)關(guān)裁決的，可以在接到通知后5日內(nèi)向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹦姓V訟。這些規(guī)定都明確肯定了受害人的原告資格。
2、民事糾紛經(jīng)行政機(jī)關(guān)處理后當(dāng)事人不服，可否取得行政訴訟原告資格。這主要看行政機(jī)關(guān)是以行政主體身份還是以中間人身份所作出的行為。如果行政機(jī)關(guān)是以中間人身份對(duì)平等主體之間的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解、仲裁，當(dāng)事人不服的，則不能取得行政訴訟原告資格。如果行政機(jī)關(guān)以行政主體身份對(duì)當(dāng)事人之間的權(quán)屬糾紛作出行政裁決，當(dāng)事人不服的，可以原告資格向人民法院提起行政訴訟。
當(dāng)然，原告資格的特殊形式隨著社會(huì)的進(jìn)步也會(huì)不斷發(fā)展變化，特殊與一般也在不斷的更替之中。重要的是要領(lǐng)會(huì)到行政訴訟實(shí)行嚴(yán)格的訴訟保護(hù)主義，誰(shuí)的權(quán)益受到侵害就由誰(shuí)起訴，如果不是為了保護(hù)自己的權(quán)益而是為了他人的權(quán)益，就不能作原告而起訴。而人民法院實(shí)行不告不理的原則，只要受害人不起訴，其他任何組織和個(gè)人都無(wú)權(quán)代之，所以原告資格是不能被取代的。
四、原告資格的司法運(yùn)作保障及其完善
好幾年前，著名法學(xué)家周漢華就指出了，進(jìn)行原告資格審查，“蘊(yùn)含著行政訴訟制度內(nèi)在的、最基本的要求：必須賦予法院在具體的案件中實(shí)現(xiàn)法律所確認(rèn)的基本原則的權(quán)力，必須使法院工作人員從恢宏龐大的法典控制之下的默默無(wú)聞的操作員轉(zhuǎn)變?yōu)樵诠秸x觀念之下進(jìn)行創(chuàng)造性工作的受人尊敬的偉大法官”�？梢�(jiàn)，原告資格的司法運(yùn)作保障必須從以下幾方面給予完善。
（一）司法要保持相對(duì)獨(dú)立
自從依法治國(guó)成為憲法的基本原則要求以來(lái)，司法獨(dú)立經(jīng)常出現(xiàn)在各種場(chǎng)合媒體之中，已是老生常談了。然而在實(shí)際的行政訴訟制度運(yùn)行過(guò)程中又是怎樣呢？法院普遍存在的“受理難”的問(wèn)題，又怎能切實(shí)保障當(dāng)事人的原告資格？其實(shí)，行政案件的受理是有法可依的，又怎會(huì)出現(xiàn)“受理難”的問(wèn)題，這與法院司法操作的實(shí)際現(xiàn)狀是不無(wú)關(guān)系的。有些法院怕得罪有關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和被訴行政機(jī)關(guān)，怕受案后難以審理，或者承受不了某方面的要脅或壓力，以致對(duì)該受理的不敢受理，甚至反轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)百般刁難當(dāng)事人，歪曲法律，說(shuō)不符合起訴條件。目前，許多行政案件都由主管院長(zhǎng)簽字立案，簽字前忘不了向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“請(qǐng)示”一番，領(lǐng)導(dǎo)的一席話(huà)、一紙批復(fù)，自然就成了能否決定當(dāng)事人原告資格的“圣旨”了。可見(jiàn)，在司法獨(dú)立得不到保障的情況下，要想實(shí)現(xiàn)原告制度的健康運(yùn)作，那是一件不可思議的事情。司法獨(dú)立，至少應(yīng)有以下兩方面的保障：一是法院要獨(dú)立。因?yàn)楝F(xiàn)行法院的人事權(quán)實(shí)際上在黨委，財(cái)政在政府，可見(jiàn)目前我國(guó)對(duì)法院的管理與對(duì)行政機(jī)關(guān)的管理方式毫無(wú)二致。整個(gè)法院的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)缺乏可以預(yù)料的保障。既然法院與行政機(jī)關(guān)都是住在一棟房里，受一個(gè)老子所管的“弟兄”，他又怎敢胳膊往外拐呢？二是法官要獨(dú)立。由于審判匯報(bào)制度、審判委員會(huì)的存在，使“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象比比皆是，審判委員會(huì)只判不審，法官只審不判，審、判嚴(yán)重脫節(jié)，法官則成了虛設(shè)，法律的公正性怎能保證，原告資格也就更談不上司法保障的議程了。由此看來(lái)，司法獨(dú)立確實(shí)成為了保障原告資格制度司法運(yùn)作的重要條件了。
（二）法官的選任
法官如何巧妙而有效地去維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，并不是一件輕而易舉的事情，也就是說(shuō)，在今天看來(lái)，選拔一批素質(zhì)精良、有獨(dú)立見(jiàn)解、抗干擾能力強(qiáng)的第一流的法官?gòu)氖聜ゴ蟮男姓V訟事業(yè)已是當(dāng)務(wù)之急了，這就要求我們建立以下制度：1、嚴(yán)格的法官選拔制度。一個(gè)社會(huì)的所有法律工作中，審判人員的選任最為關(guān)鍵，因?yàn)樵谒械乃痉ú僮鬟^(guò)程中，審判是最與當(dāng)事人利益相關(guān)的。目前，我國(guó)的全國(guó)司法統(tǒng)考制度的建立，已為此邁出了可喜的前進(jìn)步伐。2、法官的保障制度，一旦成為法官，國(guó)家應(yīng)對(duì)其生活、工作的各方面給予法律上、實(shí)際上的切實(shí)保障，免去一切后顧之憂(yōu)。3、法官的升遷獎(jiǎng)勵(lì)制度。法官的升遷獎(jiǎng)勵(lì)必須與行政機(jī)構(gòu)脫勾，采取垂直管理，以杜絕法官因?yàn)樯w獎(jiǎng)勵(lì)的需要而出現(xiàn)的各種不良風(fēng)氣如溜須拍馬之類(lèi)。4、法官的職業(yè)培訓(xùn)。法官工作實(shí)踐性很強(qiáng)，因此，不但要求法官具備較扎實(shí)的理論功底，對(duì)以法官為職業(yè)的人進(jìn)行定期的職業(yè)訓(xùn)練是極為必要的。
(三）修改有關(guān)受案范圍的規(guī)定
受案范圍與原告資格兩者可以起到相互印證的作用，前文已經(jīng)作了論述。這里要提出的是，是否任何侵害相對(duì)人“合法權(quán)益”的“具體行政行為”，包括公民的政治權(quán)利受到侵害，是否也屬于受案范圍之內(nèi)呢？這顯然與法律規(guī)定相沖突。可見(jiàn)原告資格必須以受案范圍為依托和保障，這就要求立法者適時(shí)修改有關(guān)受案范圍的規(guī)定，才能跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，推進(jìn)法制化建設(shè)的進(jìn)程。
因此，要完善原告資格制度，就必須放寬受案范圍，原告資格制度成熟之日，將是沒(méi)有受案范圍限定之時(shí)，我們期待這一天的早日到來(lái)。
[參考文獻(xiàn)]：
1、胡肖華主編《行政訴訟法學(xué)》
2、胡肖華《行政訴訟基本理論問(wèn)題研究》
3、郭修江《析行政訴訟立案的法定條件》
