[ 樊曉周 ]——(2006-11-7) / 已閱27633次
論債轉(zhuǎn)股市實(shí)施中的法律平衡
樊曉周
摘 要 改革開放過程中,國(guó)有企業(yè)社會(huì)負(fù)擔(dān)過重、負(fù)債率過高,國(guó)有銀行不良資產(chǎn)比率增高,嚴(yán)重影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。國(guó)家從1999年開始實(shí)施“債轉(zhuǎn)股”以期解決這一問題。幾年來,債轉(zhuǎn)股的實(shí)施取得了較好的成績(jī),但同時(shí)也出現(xiàn)了很多的法律問題,比如國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行與金融資產(chǎn)管理公司之間權(quán)利義務(wù)不對(duì)稱,金融資產(chǎn)管理公司債轉(zhuǎn)股過程中產(chǎn)生了各種各樣的法律障礙,國(guó)家行政干預(yù)過度等等。作者首先提出金融資產(chǎn)管理公司應(yīng)該有其獨(dú)立的市場(chǎng)法人主體地位。接著,主要從法律上的權(quán)利與義務(wù)平衡機(jī)制的角度來分析債轉(zhuǎn)股過程中的金融資產(chǎn)管理公司與國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行、國(guó)家之間現(xiàn)存的法律關(guān)系,指出:?jiǎn)栴}的根本原因在于國(guó)家、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行與金融資產(chǎn)管理公司之間的法律權(quán)利與義務(wù)失去平衡。據(jù)此,建議進(jìn)一步完善各主體自身的制度建設(shè)的同時(shí),對(duì)各主體之間的法律權(quán)利與義務(wù)關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整,促進(jìn)債轉(zhuǎn)股的順利實(shí)施。并設(shè)想金融資產(chǎn)管理公司退出市場(chǎng)后,建立國(guó)家、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行之間穩(wěn)定、健康、高效的權(quán)利義務(wù)的三角平衡模式,不斷提高中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。
關(guān)鍵詞: 債轉(zhuǎn)股,金融資產(chǎn)管理公司,法律平衡
前 言
我國(guó)的國(guó)企改革已歷經(jīng)20年左右,從1980年進(jìn)行的城市經(jīng)濟(jì)體制改革,以提高企業(yè)活力,放權(quán)讓利為核心的早期試點(diǎn),到農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在企業(yè)的普遍推行;1984年開始的企業(yè)股份制理論和實(shí)踐的積極探索,1999年實(shí)施債轉(zhuǎn)股,都是為了讓國(guó)有企業(yè)真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的獨(dú)立市場(chǎng)主體,在日益激烈的國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)上提高競(jìng)爭(zhēng)力。
隨著國(guó)有企業(yè)體制的轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,一些深層次的矛盾不斷暴露:長(zhǎng)期的企業(yè)所有者虛置、權(quán)責(zé)不明、粗放型經(jīng)營(yíng)等問題。國(guó)有企業(yè)改革20年來,占用了國(guó)家70%的信用貸款、80%的國(guó)內(nèi)最好勞動(dòng)力,目前卻只能提供占GDP的30%的產(chǎn)出。(蔣思平,論債轉(zhuǎn)股的風(fēng)險(xiǎn)與防范,《武漢金融高等?茖W(xué)校學(xué)報(bào)》,2000.04)從資產(chǎn)負(fù)債率上來看,1980年為18.7%,1993年為67.5%,1994年為70%,其中流動(dòng)性資產(chǎn)負(fù)債率高達(dá)95.6%。(李克明 李金華,債轉(zhuǎn)股的法律障礙分析,《安徽大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2001.11)即便是我國(guó)1994年確定的100家現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)企業(yè),資產(chǎn)負(fù)債率也從1980年的30%升到1985年的40%直到1990年的60%,到1994年則高達(dá)75%以上。(劉存緒,國(guó)有企業(yè)債轉(zhuǎn)股的風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)防范,《四川師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2000.09)過高的負(fù)債使國(guó)有企業(yè)的發(fā)展舉步維艱,進(jìn)而影響整個(gè)國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),也給國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)帶來潛在危機(jī),危及整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
國(guó)有企業(yè)的高負(fù)債、低效益使得銀行債權(quán)難以實(shí)現(xiàn),加上銀行本身風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)淡薄,形成高額的不良資產(chǎn),據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),1996年,國(guó)有四大商業(yè)銀行的不良信貸資產(chǎn)比例為20%—25%,若按25%計(jì)算,高達(dá)12000億元。而同年,國(guó)有四大商業(yè)銀行的所有者權(quán)益與呆帳準(zhǔn)備金合計(jì)僅僅3200億元。(徐兆宏,債轉(zhuǎn)股的法律問題,《甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)》,2000.10)和國(guó)際通行銀行呆賬安全標(biāo)準(zhǔn)(6%—7%)相比,已經(jīng)嚴(yán)重超過警戒線。雖然1997年?yáng)|南亞金融危機(jī)時(shí),我國(guó)金融系統(tǒng)幸免,但不能否認(rèn)潛伏著巨大的危機(jī)。與此同時(shí),國(guó)有企業(yè)狀況不斷惡化,信用體制下滑,銀行的風(fēng)險(xiǎn)防范措施不力,不良信貸資產(chǎn)還在不斷累加。這種狀況使國(guó)有商業(yè)銀行的生存和發(fā)展受到嚴(yán)重威脅,同時(shí)對(duì)存款人的利益以及整個(gè)社會(huì)信用體系都形成負(fù)面影響。
2000年,中國(guó)成為WTO種的成員國(guó),向國(guó)際市場(chǎng)進(jìn)一步開放。無論是國(guó)有企業(yè)還是國(guó)有商業(yè)銀行,目前的經(jīng)營(yíng)狀況和管理制度都面臨著前所未有的沖擊。不解決這些問題,我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅難以應(yīng)付挑戰(zhàn),搶占機(jī)遇,而且面臨嚴(yán)重的金融、財(cái)政、經(jīng)濟(jì)等各方面的威脅,綜合國(guó)力的提高、民族的富強(qiáng)只能是紙上談兵了。
本文欲從債轉(zhuǎn)股實(shí)施中,國(guó)家、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有四大商業(yè)銀行、和金融資產(chǎn)管理公司(Asset Management Corporation, 以下簡(jiǎn)稱AMC)四者之間權(quán)利義務(wù)分配是否平衡的法律角度出發(fā),分析債轉(zhuǎn)股過程中各種法律風(fēng)險(xiǎn)、法律障礙等問題出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的原因。并根據(jù)分析結(jié)論,建議更為合理、有效、平衡、穩(wěn)定的收益與風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責(zé)任)的法律平衡機(jī)制。希望對(duì)債轉(zhuǎn)股理論研究和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐有所貢獻(xiàn)。
第一章 債轉(zhuǎn)股的實(shí)施現(xiàn)狀
第一節(jié) 債轉(zhuǎn)股的特定含義、目的及程序
債轉(zhuǎn)股的本意是債權(quán)人將對(duì)債務(wù)人所享有的債權(quán)依法轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)債務(wù)人的股權(quán)投資行為。顯然,這與我國(guó)目前實(shí)施的債轉(zhuǎn)股的意義相去甚遠(yuǎn)。首先,我國(guó)的“債轉(zhuǎn)股”不是債權(quán)到股權(quán)的直接轉(zhuǎn)變,而把債權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三人——AMC,再由AMC把所獲債權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)債務(wù)人的股權(quán)。其次,我國(guó)的債轉(zhuǎn)股有特定的范圍,債務(wù)人只限于部分國(guó)有企業(yè),債權(quán)只限于國(guó)有四大商業(yè)銀行的不良債權(quán)。再次,我國(guó)債轉(zhuǎn)股有特定的歷史使命(即債轉(zhuǎn)股的目的)和階段性(完成不良資產(chǎn)的盤活即結(jié)束)。所以我國(guó)的“債轉(zhuǎn)股”有特定的含義:“為解決國(guó)有企業(yè)債務(wù)過高,國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)過多,通過國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行現(xiàn)代化企業(yè)制度改革,由國(guó)家組建AMC,依法收購(gòu)國(guó)有商業(yè)銀行的部分不良債權(quán),將其轉(zhuǎn)化為企業(yè)股權(quán)的一種改革手段。是狹義上的間接性的政策性債轉(zhuǎn)股!(安 麗, “債轉(zhuǎn)股”的法律思考,《江漢論壇》,2002.10)
從現(xiàn)實(shí)問題分析,債轉(zhuǎn)股主要為了解決兩個(gè)問題,一是減輕國(guó)有企業(yè)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)并促進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,提高國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力;二是剝離并通過多種手段盤活國(guó)有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn),提高銀行的金融質(zhì)量和信譽(yù),防范金融風(fēng)險(xiǎn)。(張國(guó)紅,債轉(zhuǎn)股的風(fēng)險(xiǎn)于對(duì)策,《政法學(xué)刊》,2002.09)并借此解決政府財(cái)政吃緊的狀況,從整體上促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。
債轉(zhuǎn)股的實(shí)施過程大致如下:第一,由國(guó)家出資建立AMC,并確定其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制;第二,由國(guó)家經(jīng)貿(mào)委等推薦債轉(zhuǎn)股企業(yè)名單并由AMC審核確認(rèn);第三,銀行將轉(zhuǎn)股企業(yè)的指定債權(quán)轉(zhuǎn)讓為AMC,第四,AMC將所持債權(quán)轉(zhuǎn)化為企業(yè)股權(quán)對(duì)非股份制企業(yè)進(jìn)行股份化改制;(蔣大興,論債轉(zhuǎn)股的法律困惑及其立法政策,《法學(xué)》2000.07)第五,AMC通過股權(quán)分紅或者通過各種途徑實(shí)現(xiàn)股權(quán)變現(xiàn),實(shí)現(xiàn)不良資產(chǎn)的盤活。通過這樣的程序,在完成國(guó)家確定的債轉(zhuǎn)股目的后退出市場(chǎng)。
第二節(jié) 已經(jīng)取得的成果
根據(jù)債轉(zhuǎn)股的目的、程序和已有政策法律規(guī)定,1994年4月20日,經(jīng)國(guó)務(wù)院和中國(guó)人民銀行批準(zhǔn),第一家金融資產(chǎn)管理公司——信達(dá)金融資產(chǎn)管理公司成立。隨后,東方、長(zhǎng)城、華融金融資產(chǎn)管理公司也相繼成立,分別負(fù)責(zé)處理中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)工商銀行的不良信貸資產(chǎn)。同年9月2日,信達(dá)首次與北京水泥廠達(dá)成債轉(zhuǎn)股協(xié)議。該方案實(shí)施后,北京水泥廠當(dāng)年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)2000萬元,企業(yè)負(fù)債率從80.1%下降到32.4%,進(jìn)行了規(guī)范化股份公司重組,走上良性發(fā)展道路。(劉慧勇、趙克義、李艷鋒,《債轉(zhuǎn)股理論政策與運(yùn)作》,中國(guó)物價(jià)出版社,200.3版,第61頁(yè))2000年11月1日國(guó)務(wù)院頒布了《金融資產(chǎn)管理公司條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。截止2001年6月,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委向各資產(chǎn)管理公司共推薦債轉(zhuǎn)股企業(yè)601家,已經(jīng)與AMC簽訂“債轉(zhuǎn)股”正式協(xié)議的有504家,其中盈利的企業(yè)有439家,占總數(shù)的87.1%,盈利較大的企業(yè)92家。平均資產(chǎn)負(fù)債率由原來的68.68%下降為45.62%。(邵書懷,對(duì)“債轉(zhuǎn)股”問題的冷思考,《江蘇商論》2001.01)在這一過程中,相關(guān)部門配合頒發(fā)了數(shù)量眾多的法規(guī)和政策文件,促進(jìn)債轉(zhuǎn)股的順利實(shí)施。
第三節(jié) 目前存在的主要障礙
但是,在這一過程中,由于債轉(zhuǎn)股法律設(shè)計(jì)的不成熟,企業(yè)和銀行制度的滯后,各主體之間權(quán)利義務(wù)的不明確狀態(tài),以及政府過多的行政干預(yù)等問題,使得債轉(zhuǎn)股實(shí)施過程中出現(xiàn)很多的法律風(fēng)險(xiǎn)和法律障礙。例如,債權(quán)的硬約束變成股權(quán)的軟約束,而同時(shí)AMC的股東權(quán)利卻不能實(shí)現(xiàn);容易導(dǎo)致企業(yè)的敗德行為;AMC的義務(wù)過多而權(quán)利沒有保障,約束機(jī)制不健全,容易導(dǎo)致AMC的逃避責(zé)任簡(jiǎn)單處理等不負(fù)責(zé)任行為;銀行受益多而代價(jià)小,容易產(chǎn)生依賴和推委責(zé)任的心理。同時(shí),債權(quán)投資的合法性問題、資產(chǎn)管理公司的投資額最高限度問題、最高抵押額合同的轉(zhuǎn)讓、國(guó)有股和法人股的流通問題等各種法律問題沒有很好地解決,社會(huì)保障體系以及相應(yīng)法律缺失、證券市場(chǎng)不成熟等等。這些問題的存在嚴(yán)重的影響債轉(zhuǎn)股的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。(彭真明、何建華,債轉(zhuǎn)股法律障礙分析,《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版),2002.03)
第二章 AMC的法律地位分析
第一節(jié) 設(shè)立AMC的必要性
改革開放以后,我國(guó)逐步向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行應(yīng)該逐步被推向市場(chǎng)。成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。 而國(guó)家則退出對(duì)企業(yè)、銀行的直接控制,利用政策、財(cái)政、金融等手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。并基于提供良好的市場(chǎng)環(huán)境和服務(wù)設(shè)施,對(duì)主體收取稅收。國(guó)家在經(jīng)濟(jì)上和國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行彼此獨(dú)立又相互依存。在這種轉(zhuǎn)型過程中,國(guó)有企業(yè)、國(guó)有銀行、和國(guó)家之間最理想的模式應(yīng)該是穩(wěn)定的三角平衡,實(shí)現(xiàn)三贏。。
但是在事實(shí)上,國(guó)有企業(yè)并不能自主決策、自主經(jīng)營(yíng)而受到各個(gè)部門不同程度的干涉,同時(shí)承擔(dān)著相當(dāng)繁重的社會(huì)責(zé)任;經(jīng)營(yíng)責(zé)任不明確,損失最后還是轉(zhuǎn)嫁給國(guó)家財(cái)政,所以,國(guó)有企業(yè)根本沒有成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立市場(chǎng)主體。國(guó)有商業(yè)銀行部分業(yè)務(wù)并不是根據(jù)放貸企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)能力、資產(chǎn)狀況和信譽(yù)狀況結(jié)合銀行自身的利益由銀行自主決定,同樣受到各級(jí)政府部門的這樣那樣的指示、命令。同時(shí)管理體制、風(fēng)險(xiǎn)防范體制、以及各級(jí)人員的權(quán)責(zé)都不明確,造成大量不良資產(chǎn)而無人負(fù)責(zé)。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有銀行之間,也沒有做到相互獨(dú)立,各自以自己的利益最大化原則進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。企業(yè)和銀行之間的借貸關(guān)系上權(quán)責(zé)不明確,相互推諉,最后損失全部留給國(guó)家解決。
這種權(quán)利與責(zé)任的不明確界定使得國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行和國(guó)家之間權(quán)利和義務(wù)失衡,原有的三角平衡模式形同虛設(shè):企業(yè)負(fù)擔(dān)過重、負(fù)債率極高;銀行不良資產(chǎn)巨大,潛伏金融風(fēng)險(xiǎn);國(guó)家財(cái)政吃緊,力不能支。三方面都不堪重負(fù),在本系統(tǒng)內(nèi)部的三條關(guān)系通道堵塞的情況下,很難化解這個(gè)問題。
所以,債轉(zhuǎn)股中,AMC作為一個(gè)中間分擔(dān)者出現(xiàn),為國(guó)家、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行,開辟另外一條臨時(shí)通道,分擔(dān)三者之間的負(fù)擔(dān),化解矛盾,形象一種新的臨時(shí)平衡。但其最終目的在于解決國(guó)家、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行現(xiàn)存問題,并促成一種新的權(quán)利義務(wù)明確、平衡、穩(wěn)定、高效的三角結(jié)構(gòu)模型。
第二節(jié) AMC法律地位分析
AMC是債轉(zhuǎn)股的載體,也是債轉(zhuǎn)股得以成功的關(guān)鍵所在,AMC與國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行、國(guó)家三者之間在債轉(zhuǎn)股過程中建立何種關(guān)系,取決于AMC在市場(chǎng)中的法律地位。理論界對(duì)于AMC的法律地位的認(rèn)識(shí)大致有三種:一種是行政主體,二是政策性金融機(jī)構(gòu),三是獨(dú)立的市場(chǎng)法人(亦稱非銀行金融機(jī)構(gòu))。(彭真明 文杰,析金融資產(chǎn)管理公司的法律定性,《經(jīng)濟(jì)法學(xué)、勞動(dòng)法學(xué)》2002.02)我們比較贊成第三種觀點(diǎn),原因在于兩個(gè)方面:
一是歷史原因,國(guó)有企業(yè)居高不下的負(fù)債率和國(guó)有商業(yè)銀行大量不良資產(chǎn)的形成本身就和我國(guó)長(zhǎng)期以來政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、權(quán)責(zé)混亂導(dǎo)致的國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行缺乏獨(dú)立的市場(chǎng)主體地位的情況密切相關(guān)。AMC如果不能脫離行政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)或者政策性機(jī)構(gòu)的性質(zhì),那么政企分開、權(quán)責(zé)分明的現(xiàn)代企業(yè)制度的建立,就會(huì)受到阻礙,起不到債轉(zhuǎn)股促進(jìn)國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行改革的真正效果。
二是現(xiàn)實(shí)需要,AMC作為債轉(zhuǎn)股的關(guān)鍵,是在國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行與國(guó)家之間原有的三角平衡關(guān)系癱瘓的情況下出現(xiàn)的另一條通道接點(diǎn),只有獨(dú)立于三者之外,才可能比較客觀、公正地重新平衡三者之間的關(guān)系,使不良債權(quán)盤活,金融風(fēng)險(xiǎn)化解,國(guó)有企業(yè)和國(guó)有商業(yè)銀行制度不斷完善。否則,陷入任何一方,不僅不能解決原有的問題,而且有可能導(dǎo)致AMC目的的落空和更多資源的浪費(fèi),形成更大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
從制度上來看,人民銀行、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)《關(guān)于組建中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)關(guān)系公司的意見》中第一條規(guī)定:信達(dá)公司是具有獨(dú)立法人資格的國(guó)有獨(dú)資企業(yè),主要任務(wù)是:收購(gòu)、管理、處置建設(shè)銀行剝離的不良資產(chǎn),以最大限度保全資產(chǎn)、減少損失為主要經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。(人民銀行、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì),《關(guān)于組建中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)關(guān)系公司的意見》1999.04.02)
另外,關(guān)于AMC的政策性使命問題,并不影響它本身的性質(zhì),因?yàn)槿魏问袌?chǎng)法人都是為了實(shí)現(xiàn)股東的利益和目的而存在的,國(guó)家作為AMC的唯一投資主體,當(dāng)然也是為了實(shí)現(xiàn)自己一定的市場(chǎng)目的(比如處理不良資產(chǎn)的目的),只要所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開,符合市場(chǎng)規(guī)則就無可非議。
綜上,AMC應(yīng)該作為一個(gè)獨(dú)立是市場(chǎng)法人主體出現(xiàn),在與國(guó)有企業(yè)、國(guó)有行業(yè)銀行的關(guān)系上,無疑應(yīng)該完全遵守市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)原則,才可能有比健康高效的運(yùn)轉(zhuǎn)。
第三章 債轉(zhuǎn)股實(shí)施中各主體之間的法律失衡分析
一項(xiàng)政策或者法律本身反映的是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系,同時(shí)又制約著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果政策或者法律上的權(quán)利(權(quán)力)義務(wù)(責(zé)任)關(guān)系分配失衡,或者權(quán)責(zé)不明確,不能合理平衡規(guī)范經(jīng)濟(jì)上的收益與風(fēng)險(xiǎn)。那么該政策或者法律背后的經(jīng)濟(jì)關(guān)系混亂必然導(dǎo)致設(shè)計(jì)目的的落空,或者至少不能達(dá)到預(yù)期目的。
目前,國(guó)有企業(yè)在實(shí)施債轉(zhuǎn)股過程中出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)和障礙使得債轉(zhuǎn)股處處受阻,根本上是由于國(guó)家、國(guó)有企業(yè)、國(guó)有商業(yè)銀行、和AMC之間的權(quán)利義務(wù)機(jī)制上失去平衡。
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