[ 歐錦雄 ]——(2006-11-14) / 已閱12679次
憲政建設的民法基礎：機關法人制度
歐錦雄
內(nèi)容提要：我國的憲政體制是在中國共產(chǎn)黨領導下立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相對獨立及一定程度的相互制衡，同時兼有政治協(xié)商的民主政治體制。憲法賦予了各級黨委、人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院重大的國家權(quán)力或民主權(quán)利，因此，這些國家機關和政協(xié)組織是我國憲政建設的主要力量。機關法人制度要求各國家機關具有自己相對獨立的財產(chǎn)，這獨立財產(chǎn)，既是機關法人從事民事活動和其他活動的前提，也是它們相對獨立地行使憲法職權(quán)的物質(zhì)基礎。完善的機關法人制度可以使我國各級黨委、人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院能充分履行憲法所賦予的各項權(quán)力或權(quán)利，從而保證我國的憲政體制的最終實現(xiàn)。我國未來的民法典確需建立完善的機關法人制度，因為機關法人制度是我國憲政建設的民法基礎。
關鍵詞：機關、法人制度、憲政、建設、民法。
（一）
近年來，廣西某市政府在行政事業(yè)性資產(chǎn)的運作方式上采取了驚人的創(chuàng)舉。該市政府將其管轄下的所有局委、事業(yè)單位的辦公大樓、土地使用權(quán)等國有固定資產(chǎn)全部收歸市政府，之后，由市政府將這些行政事業(yè)單位的二十多億元國有固定資產(chǎn)作為市政府的出資交由其成立的WN公司統(tǒng)一擁有產(chǎn)權(quán)、集中管理運營。今后，該市屬各行政事業(yè)單位對這些國有資產(chǎn)將僅有使用權(quán)而無產(chǎn)權(quán)。據(jù)了解，該市黨委、政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院的辦公大樓、土地使用權(quán)等國有資產(chǎn)也被全部交給WN公司并由其擁有統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)；為了迫使這些機關將辦公大樓、土地使權(quán)交出來，市政府規(guī)定，凡不交出者，又暫不給予財政撥款；WN公司的下一目標是成為上市公司，上市籌措資金。在驚聞如此釜底抽薪的國家機關資產(chǎn)運作方式后，我愈加覺得問題的嚴重，這種做法不但了破壞機關法人制度，而且動搖了憲政的根基，妨礙了憲政建設，如果任由這種國家機關資產(chǎn)運作模式在全國泛濫，后果不堪設想。為此，有必要從憲政建設的角度探討機關法人制度。筆者撰寫本文的目的在于：呼喚人們尊重機關法人制度、關注機關法人制度，并希望我們的黨政官員樹立牢固的憲政理念，重視憲政建設。
（二）
憲政是指建立在憲法基礎上的民主政治。它是立憲、修憲以及實現(xiàn)憲法的民主政治活動。現(xiàn)代政治文明是憲政文明，而憲政文明要求：國家應具有完善的憲法制度；憲法具有至尊的地位，立法、司法、行政執(zhí)法等國家機關的活動應嚴格遵守憲法，正確履行各自的、憲法所確定的職責，確保憲法制度的實現(xiàn)，維護人民的憲法權(quán)利；憲法至上的理念深入人心。憲政建設就是為了實現(xiàn)憲政文明所進行的各種活動。
我國的憲政體制是在中國共產(chǎn)黨領導下立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三權(quán)相對獨立及一定程度的相互制衡，同時兼有政治協(xié)商的民主政治體制。憲法賦予了各級黨委、人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院具有重大的國家權(quán)力或民主權(quán)利，因此，這些國家機關和政協(xié)組織是我國憲政建設的主要力量。我國的憲政體制是具有中國特色的、較為科學的政治體制，它能否在現(xiàn)實中實現(xiàn)并較好地發(fā)揮效能，這關系到我國憲政建設的成敗，同時會影響我國社會和經(jīng)濟建設能否持久地、穩(wěn)定地發(fā)展。而我國憲法所確立的憲政體制能否最終實現(xiàn)，這要看我國各級黨委、人大、政府、政協(xié)、法院和檢察院能否充分履行憲法所賦予的各項權(quán)力或權(quán)利。由于我國憲法所規(guī)定的這些權(quán)力或權(quán)利較為原則，憲法中又沒有規(guī)定具體的強制措施來保證實行，因此，這些權(quán)力或權(quán)利的實現(xiàn)還需其他法律所規(guī)定的各種制度作保障。
憲法是刑法、民法、訴訟法等部門法律的母法。刑法、民法等部門法的創(chuàng)制必須以憲法為法律依據(jù)，與憲法抵觸者無效。憲法所確立的憲政體制、經(jīng)濟體制和公民的權(quán)利，需要通過各部門法的制定和實施來保證實現(xiàn)，因為我國憲法并無懲罰違憲行為的制裁方法，各部門法則均規(guī)定有違法的法律責任及強制方法，而各部門法為了使憲法得以實現(xiàn)，從各自角度將憲法規(guī)范內(nèi)容細化，并規(guī)定了保證其實現(xiàn)的措施，各部門法相互協(xié)調(diào)，相互作用，共同構(gòu)建了憲法大憲章得以實現(xiàn)的、具體的法律規(guī)范網(wǎng)絡。
民法是以憲法為根據(jù)而制定的、調(diào)整平等主體財產(chǎn)關系和人身非財產(chǎn)關系的法律規(guī)范。憲法是產(chǎn)生民法的母法，而民法對憲法具有反作用，完善的民法將在一定范圍內(nèi)可以促進憲政體制和公民權(quán)利的實現(xiàn)，反之，疏漏的、失當?shù)拿穹▽⒃谝欢ǚ秶鷥?nèi)妨礙憲政的發(fā)展和公民權(quán)利的實現(xiàn)。前文提到，我國憲法確立的民主政治框架是在中國共產(chǎn)黨領導下的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相對獨立及一定程度的相互制約、同時兼有政治協(xié)商的憲政體制。立法、行政和司法三機關具有各自不同的職權(quán)，政協(xié)則具有民主職能。立法機關享有立法權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)，行政機關具有行政管理權(quán)，司法機關具有司法獨立權(quán)，而政協(xié)具有民主權(quán)。立法、行政和司法三機關在中國共產(chǎn)黨的領導、協(xié)調(diào)下各自獨立履行自己的職責和職權(quán)，并相互制衡，加上充分發(fā)揮政協(xié)的民主職能，從而可以使我國憲政體制及時、高效而廉潔的運作。
各國家機關職責不同，在運作中要有相對獨立性才能保證其公正廉明，實事求是，而各國家機關在運作中要具有相對獨立性，就必須具有相對獨立的物質(zhì)基礎。其辦公經(jīng)費、辦公場所、工作人員的薪金等物質(zhì)財產(chǎn)應具有相對獨立性，不應受制于其他機關或企業(yè)，否則，各國家機關在履行職責時，將難以作到公正廉明。在廣西某市的國家機關資產(chǎn)運作模式下，市黨委、市政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院的辦公場所，工作人員的福利幾乎完成受制于WN公司，而WN公司由市政府直接領導，這實際上是市黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院在物質(zhì)上完全受制于市政府，既然如此，在中國共產(chǎn)黨領導下的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相對獨立、相互制約及政治協(xié)商的格局不可能實際形成，立法機關的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)難以充分行使，司法將無法獨立，黨的領導將無法較好地實現(xiàn)，政協(xié)的民主職能也較難發(fā)揮。若有朝一日，WN公司不幸破產(chǎn)，該市黨政機關將無立足之地，其立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)將難以實行，從而妨害憲政建設。
（三）
法人制度是人類法律發(fā)展中的重要法律成果，它也是我國民法所確立的一項重要制度。在經(jīng)濟領域中，法人制度起到降低投資風險、鼓勵投資、保證交易安全等方面的作用。民法所規(guī)定的法人類型除了包括企業(yè)法人外，還包括機關法人和事業(yè)單位法人。機關法人制度的建立，既可以使各級機關成為一個獨立民事主體而從事必要的民事活動，也并可使整個國家機關體系降低交易的風險，更重要的是，它可以保障各種各級機關能較好地、獨立地履行憲法賦予的職責，使各自的活動做到公正廉明。因為機關法人制度的確立要求各機關須具備法人的基本條件，其中最基本的條件就是具有自己獨立的財產(chǎn)，這獨立財產(chǎn)，既是機關法人從事民事活動和其他活動的前提，也是它們承擔民事責任、行政責任的物質(zhì)基礎，更是它們獨立行使憲法職權(quán)的物質(zhì)基礎。可見，機關法人制度的建立對共產(chǎn)黨領導下的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)相對獨立、相互制約以及充分發(fā)揮政協(xié)組織職能具有重要的作用。可以說，機關法人制度是我國憲政建設的民法基礎。
然而，為了解決各機關工作人員收入不平衡以及財政困境或危機等問題，有的地方政府（主要指廣西某市政府，據(jù)悉有的地方政府正在躍躍欲試）將目標鎖定各類機關的辦公大樓、土地使用權(quán)等國有固定資產(chǎn)，想通過盤活這些資產(chǎn)使國有資產(chǎn)保值、增值及解決公務員收入不平衡的問題，為此，這些地方政府不但將其管轄下所有局委，事業(yè)單位的所有不動產(chǎn)收歸政府，而且將本級黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院等國家機關的辦公大樓、土地使用權(quán)等不動產(chǎn)完全無償剝離，收歸政府，并將所有國有固定資產(chǎn)（包括地方政府辦公樓、土地使用權(quán)）作為政府出資劃歸一公司，并由該公司統(tǒng)一擁有產(chǎn)權(quán)而經(jīng)營管理，各機關為了獲得辦公場所的使用權(quán)還需從財政獲得款項，向該公司支付租金，各機關工作人員的福利費則由該公司支付。該公司則通過將這些不動產(chǎn)進行抵押（規(guī)避《擔保法》第37條）或其他經(jīng)營活動來獲取巨額的城市建設資金或暫時解決其財政困境或危機。這些地方政府混淆了“政府資產(chǎn)”和“國有資產(chǎn)”的概念，將黨委、人大、法院、檢察院作為法人而擁有產(chǎn)權(quán)的辦公大樓、土地使用權(quán)等國有資產(chǎn)，認為均是地方政府的資產(chǎn)。其實，黨政等各國家機關的資產(chǎn)均為國家所有，但是，各自作為獨立法人享有各自資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，當然，這些國有資產(chǎn)的所有權(quán)歸國家，并應由國有資產(chǎn)管理部門監(jiān)督管理。這些地方政府完全無償剝離黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院的法人資產(chǎn)的做法，實際上是對機關法人制度的破壞，是行政權(quán)侵犯法人制度。它不但增加了國有固定資產(chǎn)的風險，而且妨礙了黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院，甚至政府各部門相對獨立地、公正地行使憲法所賦予的職權(quán)，因為這些機關在物質(zhì)條件上將處處受制于該公司或該政府，此外，若統(tǒng)一擁有國家機關資產(chǎn)的公司破產(chǎn)，或地方政府以其名義大量借外債而無法償還，其他機關將可能因無辦公大樓而無法運轉(zhuǎn)�？梢�，這一做法妨礙了憲政建設。由此看來，機關法人制度在憲政建設中是何等的重要！
有的民法專家認為，地方政府可以隨時無償剝奪黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院的辦公大樓、土地使用權(quán)等國有資產(chǎn)，這做法并不違法，因為這些資產(chǎn)原本就屬于地方政府。在他們的眼里，機關法人制度似乎是可有可無的，或是可以隨意踐踏的。連民法專家都如此漠視機關法人制度，看來，憲政建設任重而道遠！
（四）
完善的機關法人制度可以使各級政府、人大、政協(xié)、法院、檢察院等機關在黨委的領導下相對獨立地行使各自的職權(quán)、履行各自的職責，它是憲政建設的民法基礎，是保證我國社會和經(jīng)濟持久、穩(wěn)定發(fā)展的民法制度。目前，我國《民法通則》已規(guī)定有機關法人制度，但是，屬于機關法人制度的獨有條款僅有一款，即第50條第一款，它是這樣規(guī)定：“有獨立經(jīng)費的機關從成立之日起，具有法人資格�！睓C關法人的成立條件應按一般法人條件確定，其獨立資產(chǎn)包括國家撥給的辦公經(jīng)費及國家專項撥款建立的辦公大樓及劃撥的土地使用權(quán)等，這是機關法人制度實有之義。但是，由于現(xiàn)行《民法通則》中屬于機關法人制度的獨有條款僅有一款，而且這一條款相當簡陋，一些地方政府即是乘現(xiàn)有機關法人制度不完善之機公然破壞機關法人制度，而其同級的黨委、人大、政協(xié)、法院、檢察院以及政府管轄下的各單位在交出其辦公大樓、土地使用權(quán)等國有固定資產(chǎn)時，也因機關法人制度的不明確、不完善而感到萬般無奈。機關法人制度尚有諸多問題需要立法完善，比如，機關法人的資格問題、機關法人的種類、層次問題、各機關法人獨立資產(chǎn)的范圍問題、各機關法人對這些獨立資產(chǎn)的權(quán)利和義務問題、上級機關對下級機關的獨立資產(chǎn)有何權(quán)利的問題、各級機關的獨立資產(chǎn)可否經(jīng)營、可否劃撥、轉(zhuǎn)讓、出租的問題，等等。當前，我國正在醞釀制定民法典，從2002年12月23日草擬的《民法典（草案）》來看，它對機關法人制度并未予以足夠重視，僅草擬廖廖兩條。目前，關于機關法人制度的問題，我國民事立法存在許多盲點，在理論上也具有許多空白，這有待于立法者和理論工作者進一步深入研究。我國未來的民法典確需建立完善的機關法人制度！這是確保正常民事活動順利開展的需要，更是憲政建設的需要！
參考文獻：
1、李東紅：《“威寧模式”涉嫌違法？》《廣西政法報》2003年10月30日第3版。
2、歐錦雄：《法人制度的尷尬》，《法制日報》，2003年9月15日第5版。
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4、王利明等：《民法新論》中國政法大學出版社，1988年7月第1版。
5、《中華人民共和國民法通則》1986年4月12日第六屆全國人民代表大會第四次會議通過。
作者簡介：歐錦雄，男，1964年出生，廣西玉林市人，廣西政法管理干部學院教授。
