[ 嚴佳維 ]——(2007-1-4) / 已閱20141次
學(xué)者江偉、孫幫清曾提出了如下思路以確定當事人是否適格：
（一）首先判斷是否具備訴訟權(quán)利能力。當事人適格必須以有訴訟權(quán)利能力為前提，無訴訟權(quán)利能力者肯定為當事人不適格，但有訴訟權(quán)利能力者不一定適格。
（二）判斷當事人是否具有訴訟實施權(quán)及訴的利益。對于給付之訴，當事人適格是以訴訟實施權(quán)為基礎(chǔ)的。凡屬于原告所主張的實體法律關(guān)系的權(quán)利義務(wù)主體當然具有訴訟實施權(quán)。此外，訴訟擔當人也具有訴訟實施權(quán)。對于確認之訴， 原告對其請求有確認利益，即為原告適格。對于形成之訴，依照法律規(guī)定可以成為當事人的，即為當事人適格。
（三）根據(jù)原告起訴時訴的聲明來判斷。對于當事人是否適格，應(yīng)當以原告起訴時所主張的訴訟標的來判斷，并非以法院調(diào)查結(jié)果為準，即從形式上認定作為訴訟標的的法律關(guān)系應(yīng)當在何特定當事人間解決才具有法律上的意義，與該法律關(guān)系本身是否實際存在是兩回事。
五、案例分析
結(jié)合上面的理論介紹，我來探討下“臨湘案” 和“高淳案”中民政局作為原告究竟是否適格的問題。
在“高淳案”中，贊成民政局可作為原告的一方如高淳縣檢察院，它認為，根據(jù)國務(wù)院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，民政部門承擔對無名流浪乞討人員的救助職責，這種救助，不僅僅是對流浪乞討人員生活無著的保障，也包括流浪乞討人員人身遭受侵害后提供的法律救助，即損害賠償主張的權(quán)利。民政部門以“社會救助部門機關(guān)及流浪人員監(jiān)護人的身份” 提起無名流浪人員人身損害賠償?shù)拿袷略V訟，是符合有關(guān)法律法規(guī)的立法本義的。
而“臨湘案”中，臨湘法院認為，雖然法規(guī)沒有具體規(guī)定救助站在流浪乞討人員的人身遭受侵害后可提供法律援助，但救助站行使法律維權(quán)，符合公平正義的社會價值取向，因此救助站以原告身份提起訴訟不違反法律有關(guān)禁止性規(guī)定。且由于救助站是代流浪人員的近親屬行使訴訟權(quán)，所得的賠償僅是代為保管。
除了司法工作人員的意見相左外，學(xué)者們對于這個問題的意見也紛紜不同。武漢大學(xué)法學(xué)院羅英認為民政局作原告為死亡流浪漢索賠不妥，不能以自己的名義提起訴訟；還有學(xué)者則認為民政部門作為職能部門，提起無名流浪人員人身損害賠償?shù)拿袷略V訟，不僅是其權(quán)利同時也是它的義務(wù)，符合有關(guān)法律和法規(guī)的立法本義。
而我個人認為的臨湘法院的判決還是值得商榷的，問題的主要在于：
一方面，民政局或是其下屬部門救助站是否有為流浪乞討人員在人身遭受侵害的情況下提供法律救助的權(quán)利和義務(wù)？
一般認為，社會救助是指國家和社會通過法定程序?qū)μ幱谏胬Ь车墓袼o予的財物接濟和生活照顧，保障其滿足最低生活水平的制度。根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第4條規(guī)定“縣級以上人民政府民政部門負責流浪乞討人員的救助工作，并對救助站進行指導(dǎo)、監(jiān)督”，民政局依法負有對流浪乞討人員的社會救助義務(wù)。但是，民政局的社會救助似乎僅限于滿足被救助主體最低生活水平即可，索賠訴訟活動顯然不在其列。
認為民政局（救助站）為適格主體無疑是賦予了民政局進行索賠訴訟活動的權(quán)利，正如臨湘市人民法院認為救助站以原告身份提起訴訟不違反法律有關(guān)禁止性規(guī)定。這樣的觀點我認為是站不住腳的，政府權(quán)力的運行規(guī)則并非“法無禁止即可為”，而是“法無授權(quán)不可為”，即作為政府的一個行政部門民政局所行使的權(quán)力都必須是法律法規(guī)明文規(guī)定的，而不能靠法律推理獲得。《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定民政部門僅有提供食物、住宿條件的救助義務(wù)，并沒有其他方面的概括授權(quán)，因此并不能推理出民政局可以原告身份作為訴訟主體要求賠償?shù)臋?quán)利。正因為沒有相應(yīng)的授權(quán)，其獲得賠償后的賠償金管理、使用都缺乏相應(yīng)的管理辦法和監(jiān)管程序，很容易導(dǎo)致權(quán)力濫用或隨意處置侵吞賠償金，同樣我們也很難想象民政部門若整天忙于民事訴訟，其本職社會救助工作將怎么來履行。
另一方面，在“臨湘案”的判決中，聲明救助站是代流浪人員的近親屬行使訴訟權(quán)，所得的賠償僅是代為保管。照此看來，救助站并非該民事法律關(guān)系的直接利害關(guān)系人，它的準確身份應(yīng)該是遇難流浪人員的近親屬的訴訟代理人。我不由地想問，它的代理權(quán)從何而來？法定代理？如上所述，我國現(xiàn)行法律法規(guī)中并未有此種規(guī)定━━“遇難流浪人員的近親屬不明時，民政局或其下屬部門可以代為訴訟”。委托代理？更不可能！流浪人員的近親屬尚不明了，委托談何說起。
綜合以上兩點，我的立場是在現(xiàn)行的法律規(guī)范體系下，民政局不可以作為這類案件的原告。
六、對此類案例適格主體的思考
這兩例案件引起了法律界的廣泛關(guān)注，關(guān)于對不知名流浪漢車禍身亡的法律救濟制度，目前國內(nèi)立法尚屬空白，這也是目前社會救濟體系暴露出的盲點。民政局作為原告為該特殊群體維權(quán)，這一嘗試的出發(fā)點毫無疑問是好的，否則人的生命權(quán)如何能得到尊重與體現(xiàn)，肇事方、保險公司又是否有不當?shù)美�？如果民政部門有權(quán)索賠，獲得的賠償款又如何進行管理？這一系列問題，已超出了案件審理本身，民政局能否勝訴已不重要，如何為這部分弱勢群體維權(quán)，由哪個部門行使，這是我們立法、司法實踐亟需解決的問題。
根據(jù)我國民事訴訟法的規(guī)定，具有當事人能力的訴訟主體指的是公民、法人和其他組織。據(jù)此，我認為在此類案件中，可以通過法律的授權(quán)使政府的職能部門或司法部門成為適格當事人，亦可以依法成立一定的機構(gòu)組織專門為不知名流浪漢維權(quán)。
（1）民政局
從我國目前的情況看，最合適的行政機關(guān)就是政府的民政部門，因為它負責流浪乞討人員的救助，一切無家可歸者的最終歸宿都應(yīng)當是民政部門。嚴格來講，正如高淳縣檢察院認為的那樣，民政部門對流浪人員的救助不僅包括生活救助，而且也可以包括法律救助。通過法律的授權(quán)，并制定相應(yīng)的賠償金管理、使用辦法和監(jiān)管程序，無疑是最大程度地維護了流浪漢這類弱勢群體的利益，維護了社會公共利益。落實到現(xiàn)實立法中，我覺得可以由各地區(qū)采取浙江的做法，在地方法規(guī)中作相應(yīng)的規(guī)定，當然，與其用“道路交通事故社會救助基金管理機構(gòu)” 的名稱，還不如直接按中國目前的國情改用“民政局”為好 。
（2）人民檢察院
流浪乞討人員是社會的一個特殊群體，他們的利益作為不特定主體的一類人的利益屬于公共利益的范疇。而自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就以國家和社會公共利益的代表出現(xiàn)，作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，負有監(jiān)督法律統(tǒng)一正確實施的職責，檢察機關(guān)能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。檢察機關(guān)作為為特殊群體維權(quán)的公益訴訟的原告,不僅有法理上的依據(jù),而且在實踐中也是可行的。在英國和法國，檢察機關(guān)可以代表公眾提起民事訴訟，維護社會公共利益。正如檢察機關(guān)在刑事訴訟上為維護公共利益有追訴權(quán)一樣，在民事訴訟上它也同樣可以有追償權(quán)。
（3）其他組織
如消費者協(xié)會、工會、婦聯(lián)等行業(yè)和公益團體組織，對該團體組織領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生的民事公益違法行為可以提起訴訟一樣，可以依法成立一個專門為流浪漢維權(quán)的公益性社會團體，根據(jù)其自身成立的宗旨、章程，有維護其成員合法權(quán)益的職責，當其成員的權(quán)益遭到違法行為侵犯時，除了有批評、建議等權(quán)利外，應(yīng)賦予其提起訴訟的權(quán)利�！白屇承┥鐣䦂F體作為群體訴訟的適格當事人，一方面有助于保障受害人的實體權(quán)益，另一方面可以減少訴訟環(huán)節(jié)和訴訟浪費而有助于減少程序利益的耗費。”
七、總結(jié)
從情理和法理角度講，應(yīng)當有人出面及時為遇難流浪漢索賠，以便穩(wěn)定民事法律關(guān)系，避免侵權(quán)人因此不當?shù)美斐煞刹还�。盡管民政部門已作為原告提起了訴訟，但從當前的法律規(guī)定來看，民政部門確實沒有此項法定權(quán)力，這就暴露了我國救助法律的一個缺陷和漏洞。而這個法律問題，僅靠法院是無法妥善解決的，即便法院最終支持了民政部門的請求，也并不意味著彌補了法律漏洞，它有待于立法解決，需要進一步改革完善我國的救助制度，創(chuàng)設(shè)為特殊群體維權(quán)提起訴訟的適格主體。這已是由案例反映出的深層法律問題，值得法學(xué)界和司法界更多的思考。
此外，由“臨湘案” 和“高淳案”出現(xiàn)案件類似而判決結(jié)果不同的現(xiàn)象，我想到：這種情況基于種種因素在中國屢件不鮮，有法律自身不健全的問題，也有人為認識不同的原因，這就使我不由地想起有學(xué)者提出在中國發(fā)展判例法的建議，至于判例法在中國如何發(fā)展，是否能夠達到預(yù)期效果……關(guān)于這些問題，留待今后進一步研究。
參考書目：
1、 李浩、劉敏：《新編民事訴訟法學(xué)》，中國人民公安大學(xué)出版社 2003.7 第一版
2、 江偉、孫幫清：《當事人適格的識別》，載中國民商法律網(wǎng)( 2003/10/28)
3、 邱聯(lián)恭：《程序制度機能論》 三民書局 1992
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