[ 王學(xué)孟 ]——(2007-1-6) / 已閱16396次
試論“官告民”制度的建立
---------維護(hù)公民權(quán)利的制度
王學(xué)孟
我們每個(gè)人都需要人權(quán)、都離不開(kāi)人權(quán)，但我們需要的人權(quán)卻時(shí)刻面臨國(guó)家權(quán)利的威脅，因此，我們只能求助于另一種制約性力量來(lái)消除這種威脅。本文僅在行政法領(lǐng)域做一點(diǎn)設(shè)想，既建立官告民的制度來(lái)約束這種威脅。以下對(duì)這一制度做初步探討：
一、官告民制度的設(shè)計(jì)宗旨。
一切權(quán)力都公開(kāi)或隱蔽地含有毒藥。
—H•A，別爾嘉耶夫
如果你想保護(hù)人權(quán)，你就必須限制那種凌駕于他人之上的權(quán)力，并且確保這種權(quán)力受到持續(xù)的監(jiān)督。
——托馬斯•弗萊納
在此引用上面兩句話是為了引出本論題的宗旨，既最大限度地監(jiān)督行政執(zhí)法人員執(zhí)行公務(wù)，保護(hù)公民個(gè)人的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
無(wú)論是行政法理論的控權(quán)論、管理論還是平衡理論，都把行政主體看作是抽象的執(zhí)法者，很少考慮到行政執(zhí)法過(guò)程中代表國(guó)家執(zhí)法的個(gè)人，或把執(zhí)法人員都推定為善良人或是一種工具，認(rèn)為他們會(huì)嚴(yán)格依法辦案。理論上的完美沒(méi)有忽視了作為行政執(zhí)法者的個(gè)人在行政執(zhí)法過(guò)程中的不理性行為，行政執(zhí)法者的違法行為（不是濫用權(quán)力，因?yàn)樗呀?jīng)超越了其被賦予的權(quán)力）沒(méi)有打破完美的理論，但侵害了其他公民的合法利益。因此，我們不得不規(guī)范或是約束行政執(zhí)法者�？纯聪旅娴睦�，我們會(huì)更加認(rèn)識(shí)到約束行政執(zhí)法者的必要性。
例一：據(jù)《南方周末》1998年8月7日?qǐng)?bào)道，浙江省蒼南縣公安局一名警察的新戚（一無(wú)業(yè)人員）有一天到白沙中學(xué)強(qiáng)占正在上體育課的操場(chǎng)，被教師劉少屯制止�？稍摼靺s為了替他的親戚出這口氣，以顯示自己不是好欺負(fù)的。于是就在1994年1月18日將劉少屯抓走，用煙頭燙其額部，用警棍插入口中電擊，以“流氓頭子”罪名勞教3年。劉從1995年起告狀3年，到1997年6月勞動(dòng)教養(yǎng)期限屆滿時(shí)法院才審理，到1998年3月才做出撤銷(xiāo)勞動(dòng)教養(yǎng)決定的判決。不知這種勞動(dòng)教養(yǎng)決定是根據(jù)什么樣的證據(jù)、按照什么樣的程序做出的？這樣的例子一個(gè)也許不足說(shuō)明問(wèn)題，但我們有沒(méi)有必要再舉上幾個(gè)例子。
二 ．官告民的制度模式。
1、官告民制度針對(duì)的行政行為范圍。司法審查的建立需要付出很大的成本，包括物質(zhì)的，也包括無(wú)形的東西，比如說(shuō)是效率。我們可以在不打破原有制度設(shè)計(jì)的前提下?tīng)I(yíng)造一個(gè)“特區(qū)”，既官告民制度主要針對(duì)行政處罰和行政強(qiáng)制兩種具體行政行為，其他具體行政行為依照原來(lái)的程序處理。并且這里的行政處罰和行政強(qiáng)制針對(duì)的是公民個(gè)人，這樣設(shè)計(jì)的理由以后再探討。
2、法院里另設(shè)法庭專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)官告民的行政案件，這一法庭有別于原來(lái)的行政法庭，它是為官告民而設(shè)立，可以起名為司法審查法庭。
行政主體在作出一項(xiàng)行政行為之后制作一副本移交司法審查法庭。
3、撤銷(xiāo)行政復(fù)議，行政相對(duì)人在不服行政主體的具體行政行為時(shí)有權(quán)拒絕執(zhí)行。
4、行政主體向法院提起訴訟，要求法院對(duì)行政相對(duì)人的行為進(jìn)行合法性審查，并對(duì)行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合理性進(jìn)行審查。
5、法院進(jìn)行審判。如果行政相對(duì)人的行為合法，則具體行政行為就立即撤消。如果違法，那么法院對(duì)行政機(jī)關(guān)所做出的具體行政行為的合理性進(jìn)行審查。
6、對(duì)沒(méi)有提起訴訟的行政行為，法院有義務(wù)進(jìn)行審查，對(duì)有問(wèn)題的有權(quán)提出司法建議。
7、官告民訴訟的啟動(dòng)。在行政主體執(zhí)法過(guò)程中經(jīng)公民提出官告民的請(qǐng)求，行政執(zhí)法必須中止執(zhí)行，除非緊急情況，官告民的司法審查立即啟動(dòng)。在執(zhí)法過(guò)程中，如果執(zhí)法人員不立即中止執(zhí)法并啟動(dòng)訴訟，那么執(zhí)法人員就必須負(fù)法律責(zé)任。
8、官告民的例外。應(yīng)急行政行為可以在執(zhí)行之后，行政相對(duì)人再依法提起行政訴訟。
9、為了關(guān)照行政執(zhí)法的效率，司法審查必須具有效率。
10、訴訟費(fèi)用由國(guó)家負(fù)擔(dān)。
三．官告民制度的優(yōu)越性。
（一）、完成公務(wù)員作為一個(gè)自然人的理性回歸。
公務(wù)員作為自然人，他并不是十全十美的個(gè)人，他們有自己的欲求，這是一種本能，我們不去褒貶它，但是要建立一種制度來(lái)約束公務(wù)員以次來(lái)防范他利用國(guó)家的權(quán)力來(lái)達(dá)到個(gè)人的目的。
現(xiàn)行理論模式、制度模式過(guò)分依賴(lài)和依重國(guó)家權(quán)力，即把行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行為設(shè)想成理性的，沒(méi)有出現(xiàn)武斷專(zhuān)橫濫用權(quán)力的可能。單向性的強(qiáng)調(diào)行政特權(quán)和行政效率，突出了行政領(lǐng)域“官本位”特征，行政權(quán)力的運(yùn)用容易陷入失控的狀態(tài)，這與行政民主、法治原則并不相符。將公民的個(gè)人權(quán)益完全淹沒(méi)于社會(huì)公共利益中，使行政相對(duì)方的獨(dú)立自主性無(wú)以立足，自主發(fā)展更沒(méi)有可能。
（二）、樹(shù)立司法的權(quán)威，優(yōu)化訴訟制度。
官告民的制度很容易地把行政控制在司法領(lǐng)域，使人們能夠更加積極地依賴(lài)法院去解決問(wèn)題，而不是依賴(lài)上級(jí)政府或是某個(gè)比較清廉的官員、或是某個(gè)更愛(ài)參天百姓的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)。在這種制度下公民積極地行使手中的權(quán)利，執(zhí)法人員更加謹(jǐn)慎地行使手中的權(quán)力，無(wú)論是公民個(gè)人還是政府機(jī)構(gòu)及其公務(wù)員都相信法律的權(quán)威。
（三）、充分體現(xiàn)法律面前人人平等的思想
我國(guó)行政訴訟法確立了“民告官”的制度，也稱(chēng)司法審查制度，即公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，有權(quán)向人民法院提起訴訟。言下之意公民、法人、或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或其工作人員違法的，可以提起訴訟。但事實(shí)的另一面卻是行政機(jī)關(guān)或其工作人員認(rèn)為作為行政相對(duì)人的公民、法人、其他組織違法或依申請(qǐng)才采取具體的行政措施，但是政府及其公務(wù)員沒(méi)有義務(wù)提起訴訟。這就沒(méi)有體現(xiàn)法律面前人人平等的思想，把訴訟的成本都拋給了行政相對(duì)人。
官告民的制度充分解決了上述存在的邏輯和理論上的混亂。如果政府認(rèn)為公民違法了，它有義務(wù)向法院提起訴訟，而不是自己再違法一次之后讓公民提起訴訟。
四．官告民制度對(duì)現(xiàn)行理論和制度的挑戰(zhàn)
（一）、對(duì)行政行為公定力的挑戰(zhàn)。行政行為的公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論事實(shí)上是否合法，在未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)確立違法或撤銷(xiāo)之前，對(duì)任何人都具有被推定為合法有效而必須予以尊重和服從的一種法律效力。官告民制度不承認(rèn)行政行為的公定力，它只承認(rèn)行政行為的形式合法性，即承認(rèn)行政主體合法，行政程序合法。事實(shí)上的合法與否，需要經(jīng)過(guò)法院判決來(lái)實(shí)現(xiàn)。
（二）、對(duì)執(zhí)行力的挑戰(zhàn)，行政行為的執(zhí)行力是指已經(jīng)成立并生效的行政行為要求行政主體和行政相對(duì)人對(duì)其內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的法律效力。官告民制度只承認(rèn)行政行為的形式合法性，不承認(rèn)事實(shí)合法性，所以行政行為的執(zhí)行是待定的，只有經(jīng)法院判決認(rèn)為其合法有效才能執(zhí)行了。
（三）、對(duì)行政復(fù)議的挑戰(zhàn)，行政復(fù)議，是指公民，法人或其他組織認(rèn)為行政主體的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，依法向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)查申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾?qǐng)的具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行審查，并作出復(fù)議決定的法律制度。官告民制度要求行政主體在行政相對(duì)人對(duì)行政行為有疑義時(shí)直接向法院提起訴訟，不需經(jīng)過(guò)行政復(fù)議。
（四）、對(duì)行政訴訟法的挑戰(zhàn)，行政訴訟法規(guī)定行政訴訟的被告一方是行政主體，而原告一方是行政相對(duì)人，而官告民制度則與此正好相反，兩者相比，除了原被告地位變更和訴訟費(fèi)用分擔(dān)之外，其他制度可以保留。
五．官告民制度的必要性。
（一）、行政與司法的關(guān)系來(lái)看，官告民的制度有其必要性。
行政權(quán)是在自己的領(lǐng)域通過(guò)一定的行政行為來(lái)實(shí)施立法者推行了的某種法律價(jià)值，從而使立法者通過(guò)制定法律所要實(shí)現(xiàn)的社會(huì)形態(tài)在行政權(quán)管轄范圍內(nèi)從觀念層面轉(zhuǎn)成為現(xiàn)實(shí)層面；司法權(quán)則通過(guò)糾紛的處理來(lái)維護(hù)立法者者所要推行的法律價(jià)值，這里我們看到，行政權(quán)是從自己的利益視角主動(dòng)地介入社會(huì)生活來(lái)實(shí)施法律價(jià)值的，它自己并不是有能夠使法律價(jià)值得到完整實(shí)現(xiàn)的天然合理性和自我證明性需要與之相對(duì)應(yīng)的外界權(quán)力對(duì)行政行為進(jìn)行審查，以確認(rèn)立法者所推行的法使價(jià)值在行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中是否得到了實(shí)現(xiàn)，這就需要這一外界權(quán)力在進(jìn)行了這種審查活動(dòng)中具有終結(jié)性的權(quán)威地位，否則，這一權(quán)力對(duì)政權(quán)的審查結(jié)論就會(huì)永遠(yuǎn)處于行政權(quán)隨時(shí)可以生疑的境地，能使價(jià)值的維護(hù)權(quán)從何談起呢？這也是司法權(quán)在維護(hù)法律價(jià)值經(jīng)享有 性權(quán)威地位的原因所在。
（二）、現(xiàn)行的司法審查制度有必要改進(jìn)�，F(xiàn)行司法審查在某種程度上顛倒了法律關(guān)系的邏輯，把提起行政訴訟的義務(wù)加到了行政相對(duì)人的頭上，為提起司法審查，行政相對(duì)人要浪費(fèi)許多財(cái)力、人力、并且在許多情況下，即使行政相對(duì)人贏得了官司，其權(quán)利其實(shí)以經(jīng)無(wú)法得到救濟(jì)，特別是精神方面，人格方面，其中最重要的原因是國(guó)家賠償不包括精神損害。
六、官告民制度的可行性。
在我國(guó)封建社會(huì)時(shí)期一直以來(lái)都是行政與司法合一，行政等同于司法，一級(jí)官僚機(jī)關(guān)作出的行政行為不受本級(jí)司法機(jī)關(guān)的審查，此時(shí)，行政行為無(wú)疑具有公定力、執(zhí)行力。在這種體制下，要想行政行為得到進(jìn)一步審查，得求助于上一級(jí)官僚機(jī)構(gòu)，因?yàn)樯舷录?jí)機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，所以這種審查其實(shí)相當(dāng)于現(xiàn)代的行政復(fù)議，在古代社會(huì)官告民的體制沒(méi)有生存的土壤，即使是民告官也缺乏發(fā)展的土壤。
現(xiàn)代國(guó)家推行司法獨(dú)立，為官告民制度的建立打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，各國(guó)行政法都規(guī)定了行政訴訟制度，從而允許行政行為接受司法審查。行政執(zhí)法接受司法審查的理念被人們接受，并在司法活動(dòng)中得到實(shí)現(xiàn)。在美國(guó)，人們普遍認(rèn)為：司法審查是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)遵守行政機(jī)關(guān)遵守法律的有力工具，沒(méi)有司法審查，行政法治等了一句空話，個(gè)人的自由和權(quán)利就缺乏保障。
現(xiàn)在保護(hù)人權(quán)的運(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，不僅是一國(guó)內(nèi)部的事情，而且成了全世界的事情，一個(gè)國(guó)家如果在人權(quán)保護(hù)方面出現(xiàn)問(wèn)題，那么它在外交上會(huì)處于不利的地位，甚至?xí)玫街撇�。官告民的制度雖然不能從根本上解決問(wèn)題，但它迎合了全世界掀起的保護(hù)人權(quán)的浪潮。
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