[ 劉浩 ]——(2007-1-11) / 已閱41613次
正是由于以上幾個(gè)方面問題的嚴(yán)重存在，才造成了流域水資源保護(hù)管理體制的混亂，以致于在淮河流域出現(xiàn)嚴(yán)重的水污染時(shí)，現(xiàn)行制度無法發(fā)揮作用的現(xiàn)象。為理順淮河流域該的水資源保護(hù)管理體制，不得已在《淮河流域水污染防治條例》中設(shè)立淮河流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，授予該小組以行政權(quán)，行使淮河流域水資源保護(hù)的行政管理職能。拋開已有的機(jī)構(gòu)，另設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)并委以重任，無論如何都不能說是正常現(xiàn)象；更何況，淮河流域是在污染已萬分嚴(yán)重的情況下進(jìn)行的事后立法.如果每一流域都要等到象淮河流域一樣了再來設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)，那么，《環(huán)境保護(hù)法》也好.《水法》也好.《水污染防治法》也好,都不過是一紙空文.預(yù)防為主也好.可持續(xù)發(fā)展也罷,只不過是空中樓閣,毫無意義.因此,必須認(rèn)真吸取淮河流域水污染的教訓(xùn),通過立法和修訂現(xiàn)行法律，理順各有關(guān)法律之間的關(guān)系，以保證各項(xiàng)制度能在流域水資源保護(hù)中發(fā)揮作用，保證流域水資源保護(hù)的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)
二．從水在市場上、法律上的特性來說明對(duì)它應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一管理
1. 水資源保護(hù)過程中的市場無功能和流域資源保護(hù)的特殊性在客觀上要求實(shí)行統(tǒng)一管理
水資源又是一種公共資源，它不同于一般私人物品，不具有消費(fèi)上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消費(fèi)，我也可以消費(fèi)。 水資源是一種流域資源，它具有整體流動(dòng)的自然屬性，以流域?yàn)閱卧�，水量水質(zhì)、地上水地下水相互依存，組成一體，；它同時(shí)具有多種社會(huì)功能，可用于灌溉、發(fā)電、供水、養(yǎng)殖、航運(yùn)和旅游等多方面，有著開發(fā)的多部門性和對(duì)城鄉(xiāng)供水、衛(wèi)生保健、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城市發(fā)展、水力發(fā)電、內(nèi)陸漁業(yè)、水上運(yùn)輸、休閑娛樂等人類活動(dòng)的多方面利益。另外，還存在著洪水泛濫成災(zāi)的危害以至于開發(fā)利用的同時(shí)必須始終貫穿于防洪和洪水控制的考慮。
2. 水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及存在的問題客觀上要求加強(qiáng)對(duì)水資源保護(hù)的統(tǒng)一管理
從理論上論述水資源保護(hù)的必要性僅僅是問題的一個(gè)重要方面，但絕不止于此；事實(shí)上，水資源開發(fā)利用中已經(jīng)存在著許多方面的問題。
（1）.水質(zhì)性缺水問題嚴(yán)重
（2）工程性缺水問題嚴(yán)重。
（3）對(duì)水資源開發(fā)利用缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，出現(xiàn)了國外污染轉(zhuǎn)移、資源破壞、自然景觀破壞等種種不良現(xiàn)象。
（4）水土流失問題嚴(yán)重。
3.水資源的公共資源和流域資源屬性要求對(duì)其進(jìn)行統(tǒng)一管理。
水資源保護(hù)的市場無功能性、對(duì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源性以及其開發(fā)利用形勢的嚴(yán)峻性均在客觀上要求設(shè)置公共權(quán)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)個(gè)體盲目地開發(fā)利用長江流域水資源的行為加以干預(yù)，通過采取"集體行動(dòng)"，解決資源保護(hù)的"付費(fèi)"問題2，切實(shí)保證長江流域水資源的永續(xù)利用。過去，我國對(duì)長江流域水資源的保護(hù)也采取了行動(dòng)，建立了管理機(jī)構(gòu)，但效果卻不明顯，各種問題不僅沒有得到很好的解決，反而出現(xiàn)了惡化的趨勢。究其原因，是我們目前設(shè)置的公共權(quán)力不符合長江流域水資源保護(hù)的特性或要求所造成的后果。
長江流域水資源保護(hù)管理體制是依照一定的決策原理和環(huán)境觀念形成的。對(duì)此，必須要有正確而清醒的認(rèn)識(shí)。
水資源首先是一種公共資源，它具有公共資源的一般屬性，如供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財(cái)富和公共產(chǎn)品，對(duì)水資源的使用，必須集體行動(dòng)。個(gè)體對(duì)公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競爭 。根據(jù)決策理論，在公共管理中，管理主體越多越分散，管理責(zé)任就會(huì)愈是趨于松弛，對(duì)資源的保護(hù)就愈為無力，資源的狀況則愈壞。反之，權(quán)力越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向單一中心，責(zé)任就越明確，越統(tǒng)一，責(zé)任就越大；權(quán)力越是集中并趨向單一中心，責(zé)任就越明確，權(quán)力主體之間的破壞性競爭和摩擦就越小。因此，在構(gòu)建整個(gè)水資源保護(hù)體制時(shí)，必須實(shí)行統(tǒng)一指揮，加強(qiáng)調(diào)控，推行主要管理功能部門化，確立單一權(quán)力結(jié)構(gòu)和單一行政領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng) 。同時(shí)，水資源作為公共資源可以聯(lián)合使用和各種可能使用方式的互相依存的重要性質(zhì)及其因此而產(chǎn)生的復(fù)雜難題，在水資源管理中需要有廣泛的協(xié)調(diào)和處理機(jī)構(gòu)間沖突的機(jī)制，需要有必要的權(quán)力交叉與分割。伸言之，在同一背景和理由下，水資源保護(hù)管理既需要集權(quán)，也需要分權(quán)與平衡。因此，在水資源管理體制中，一般都存在著權(quán)力分散的特點(diǎn)，形成了權(quán)限重疊、權(quán)力分散的多元化體制。事實(shí)上，在水資源保護(hù)管理體制的構(gòu)建中，一直存在著集權(quán)與分權(quán)的難題。一方面，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)須在部門協(xié)調(diào)的原則下實(shí)現(xiàn)，集權(quán)不是大一統(tǒng)的權(quán)力壟斷；另一方面，功能上的權(quán)力分散又將形成權(quán)力行使和管理責(zé)任的混淆，導(dǎo)致管理的無責(zé)任性與混亂性。如何合理解決這一矛盾，的確需要進(jìn)行探索。這一問題也是世界性難題，許多國家經(jīng)過多年實(shí)踐，大都選擇了趨向集中和傾向單一決策、指導(dǎo)、控制、與執(zhí)行中心的方向；水資源保護(hù)管理的權(quán)力越來越向一個(gè)政府部門聚集，越來越向中央政府聚集。中國水資源保護(hù)管理實(shí)際上也正在走上這條道路，只是由于在集權(quán)與分權(quán)的問題上還未形成有效的協(xié)調(diào)與處理機(jī)制，才造成了一些問題。
三、水環(huán)境安全的法律保護(hù)的主要內(nèi)容
水不僅是一種自然資源，也是一種環(huán)境要素。水資源的價(jià)值既體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)利益上又涉及環(huán)境利益。隨著社會(huì)的迅猛發(fā)展，水資源的多元價(jià)值日益為人們所認(rèn)識(shí)。水資源在具有無可重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)還具有巨大的生態(tài)環(huán)境價(jià)值，并且水資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境功能相互依存、影響。只有在不破壞水生態(tài)系統(tǒng)的平衡的前提下進(jìn)行開發(fā)，才能保證水資源的持續(xù)利用。因此，首先應(yīng)明確基本的基本安全利益應(yīng)當(dāng)滿足的原則，建立基本安全利益的保障機(jī)制，規(guī)范人們與環(huán)境有關(guān)的行為，保護(hù)整個(gè)生命支撐系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的完整性和持續(xù)性，不損害支持地球生命的自然系統(tǒng)，不能超越水資源與環(huán)境的承載能力，將人類行為對(duì)水環(huán)境的影響控制在一定的損失和不產(chǎn)生不可逆性有害影響的界限內(nèi)，保持水環(huán)境安全。為加強(qiáng)水環(huán)境安全的法律保障，應(yīng)建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)價(jià)、預(yù)報(bào)、預(yù)防、控制、消除的法律制度。其主要內(nèi)容包括：
1．水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷制度
水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷是評(píng)價(jià)、判斷水生態(tài)系統(tǒng)健康狀況。當(dāng)一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)時(shí)穩(wěn)定、持續(xù)和活躍的，能夠維持其組織結(jié)構(gòu)，受到干擾后能夠在一段時(shí)間內(nèi)自動(dòng)恢復(fù)過來的話，則這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)是健康和不受脅迫綜合癥影響的 。水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷包括水生態(tài)系統(tǒng)活力、組織結(jié)構(gòu)和恢復(fù)力等的評(píng)價(jià)。通過水生態(tài)系統(tǒng)健康診斷，正確認(rèn)識(shí)水環(huán)境對(duì)人類生存和發(fā)展的承載能力，以保護(hù)整個(gè)生命支撐系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)的完整性和持續(xù)性。
2．水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與安全分析制度
風(fēng)險(xiǎn)是指不幸事件發(fā)生的可能性及其發(fā)生后將要造成的損害。水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)水環(huán)境受到一個(gè)或多個(gè)脅迫因素影響后，對(duì)不利的后果出現(xiàn)的可能性進(jìn)行評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)應(yīng)區(qū)分最大允許水平和可忽略水平。
環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與安全分析制度的防范范圍主要是可能產(chǎn)生嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅的行為，包括：(1)單個(gè)源可能造成的突發(fā)性嚴(yán)重水環(huán)境污染事故；(2)單個(gè)源或多個(gè)源長期排放可能造成的嚴(yán)重水環(huán)境污染事件或環(huán)境緊急狀態(tài)(即水污染嚴(yán)重時(shí)期)；(3)科學(xué)技術(shù)和大型社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能產(chǎn)生的嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅的水環(huán)境污染和破壞；(4)可能產(chǎn)生嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅的原料、產(chǎn)品（如放射性物質(zhì)、基因產(chǎn)品）的使用可能產(chǎn)生嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)損害的威脅等。
3．水環(huán)境安全預(yù)警制度
水環(huán)境安全預(yù)警從分析水環(huán)境系統(tǒng)要素和功能(過程)出發(fā)，探求維護(hù)系統(tǒng)安全的關(guān)鍵性要素和過程，通過對(duì)安全診斷指標(biāo)的對(duì)比分析，劃分安全等級(jí)，制定不同安全等級(jí)的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)。水環(huán)境安全預(yù)警強(qiáng)調(diào)人的積級(jí)主導(dǎo)作用，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。
水環(huán)境安全預(yù)警制度包括監(jiān)測突發(fā)事件和環(huán)境急劇變化所影響的地區(qū)的水環(huán)境狀況，并進(jìn)行準(zhǔn)確、快捷的評(píng)估，在規(guī)定的期限內(nèi)向有關(guān)部門報(bào)告，一旦超過預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)，便由系統(tǒng)發(fā)出預(yù)警警報(bào)，啟動(dòng)工作預(yù)案。
4．水環(huán)境生態(tài)安全設(shè)計(jì)制度
生態(tài)安全設(shè)計(jì)是指在預(yù)警結(jié)果安全等級(jí)較低的研究區(qū)域內(nèi)，應(yīng)用生態(tài)建設(shè)的原理和方法，通過對(duì)原有系統(tǒng)要素的優(yōu)化組合或引入新的要素，調(diào)整或構(gòu)建新的安全格局；從而使關(guān)鍵性生態(tài)過程不受阻礙，系統(tǒng)所受脅迫控制在安全等級(jí)允許的范圍內(nèi)。
5．水環(huán)境安全維護(hù)和管理制度
水環(huán)境安全維護(hù)和管理是根據(jù)水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、生態(tài)安全設(shè)計(jì)的結(jié)果，依照相關(guān)法律規(guī)定，選用有效的控制方法和技術(shù)，進(jìn)行消減風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)用和效益分析，確定可接受的風(fēng)險(xiǎn)度和可接受的損害水平，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等因素，決定適當(dāng)?shù)墓芾矸桨负痛胧⑦M(jìn)行實(shí)施，以降低或消除事件風(fēng)險(xiǎn)度，保護(hù)人群健康和生態(tài)系統(tǒng)的安全。包括水環(huán)境健康狀態(tài)管理、水資源管理、水環(huán)境質(zhì)量管理、水災(zāi)害管理以及水環(huán)境安全綜合管理，要求從自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)層面對(duì)現(xiàn)有安全保障系統(tǒng)進(jìn)行全面整合。安全管理應(yīng)以減少風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，按照預(yù)防和回避風(fēng)險(xiǎn)的目的，設(shè)置安全標(biāo)準(zhǔn)，建立社會(huì)公眾對(duì)于公共安全監(jiān)控和評(píng)估的體制。安全管理應(yīng)設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的優(yōu)先順序，制定應(yīng)急響應(yīng)和恢復(fù)措施。
四．最后的思考
1. 完善我國水資源保護(hù)立法的思考
近年來，隨著水資源污染案件的增多，為了保護(hù)水資源和和確保水資源責(zé)任賠償能夠?qū)崿F(xiàn)，人們希望通過有效的方式來解決這個(gè)問題
2 立法建議
在關(guān)于水資源保護(hù)立法的研究中，我們首先看到水資源的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，它具有顯著的雙重屬性：水資源既是一種環(huán)境資源，具有公共資源的一般屬性，即供應(yīng)的聯(lián)合性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性；又是一種經(jīng)濟(jì)資源，具有以流域?yàn)楸倔w的特殊性，即生態(tài)系統(tǒng)的完整性、管轄的跨行政區(qū)域性和開發(fā)利用方式的多元性 。其次，我們也看到了水資源在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中的地位以及由此而顯現(xiàn)出的水流域?qū)χ袊沙掷m(xù)發(fā)展的不可替代性。但是，目前水資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀令人堪憂，已經(jīng)出現(xiàn)的質(zhì)量性缺水、區(qū)域性污染呈上升趨勢等問題和目前才初露端倪將來可能出現(xiàn)的因不合理開發(fā)利用水資源而嚴(yán)重影響整個(gè)流域乃至全國可持續(xù)發(fā)展的問題使我們認(rèn)識(shí)到及早進(jìn)行水資源保護(hù)專門立法的必要性。記憶猶新的淮河流域嚴(yán)重污染狀況和先污染后治理的慘痛教訓(xùn)，時(shí)刻在告誡我們，水資源保護(hù)必須切實(shí)貫徹"預(yù)防為主"原則，如果等到中國的水資源變成了一個(gè)又一個(gè)淮河流域，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)將不堪設(shè)想。法律作為規(guī)范人們行為的基本準(zhǔn)則，以其特有的概括性、普遍適用性、規(guī)范性和國家強(qiáng)制性為人們?cè)O(shè)定行為模式，通過引導(dǎo)、激勵(lì)、限制、禁止等各種形式告知全體公民可以做、應(yīng)該做、不能做的條件、范圍和程序；它可以將未來可預(yù)見的各種情況納入規(guī)范的軌道，也可以避免各種沖突與矛盾。從法律的功能與作用來看，它必然是保護(hù)水資源的最有力的武器 。另外，水資源的公共資源屬性，也決定了市場機(jī)制或價(jià)值規(guī)律的無功能，必須要設(shè)置公共權(quán)力，而在現(xiàn)代社會(huì)條件下，能夠代表全體社會(huì)成員的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)當(dāng)然是也只能是國家。而在權(quán)力法定的現(xiàn)代法治觀念下，設(shè)置公共權(quán)力機(jī)關(guān)并賦予其一定的職責(zé)權(quán)限，規(guī)定其活動(dòng)原則和活動(dòng)范圍，也是法律的基本職能。因此，無論從哪一方面看，制定水資源保護(hù)的專門法律都是必要的建立在必要性、可能性基礎(chǔ)之上的流域水資源保護(hù)立法當(dāng)然還必須具備科學(xué)性、邏輯性、嚴(yán)謹(jǐn)性、可操作性、和內(nèi)外部的協(xié)調(diào)性，根據(jù)課題組的研究成果和流域水資源保護(hù)的實(shí)踐，可以對(duì)《流域水資源保護(hù)辦法》作出如下基本設(shè)想：
第一.《水資源保護(hù)辦法》的基本結(jié)構(gòu)。
《水資源保護(hù)辦法》可由六大部分構(gòu)成：
（1） 總則。規(guī)定水資源保護(hù)的立法依據(jù)、基本概念、基本對(duì)策或原則、適用范圍等。
（2）監(jiān)督管理。規(guī)定水資源保護(hù)的管理體制、管理機(jī)構(gòu)及其權(quán)限、機(jī)構(gòu)間勾通協(xié)調(diào)原則和程序以及適用于整個(gè)流域的水資源保護(hù)管理制度。
（3）流域水資源開發(fā)利用的保護(hù)。具體規(guī)定水資源開發(fā)利用的各種行為及其開發(fā)利用者在水資源保護(hù)方面的權(quán)利義務(wù)，規(guī)定各項(xiàng)保護(hù)制度。
（4）流域水污染防治。具體規(guī)定各種向流域排放水污染物的行為，規(guī)定排放水污染物的管理程序和具體制度。
（5）法律責(zé)任。具體規(guī)定各種違反《水資源保護(hù)辦法》的行為及其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任
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