[ 閆海 ]——(2000-8-1) / 已閱28815次
中央銀行獨立性的法律思考中央銀行獨立性的法律思考
閆海 石桂峰
2000年8月11日，日本銀行金融政策委員會經(jīng)過八個小時激烈爭論，決定將銀行間無擔(dān)保隔夜拆借利率從0.02—0.03%誘導(dǎo)至0.05%。①
鑒于本次利率調(diào)升范圍與幅度不大，經(jīng)濟層面影響相當(dāng)有限，因此決定自身的象征意義更值得思考，這不僅結(jié)束了自1999年2月起已實行18個月零利率政策，為日本十年來地首次加息，而且是1882年日本銀行成立百年來第一次獨立行使貨幣政策決定權(quán)。如果再考慮該項決策背景，即日本政府要員和部分自民黨高層頻頻露骨施壓，要求日本主銀行不要結(jié)束零利率政策，那么日本銀行在與政府較量中頂住壓力，達成其總裁速水優(yōu)宣稱地“決定利率的是我們”的目標，艱難地捍衛(wèi)1998年新日本銀行法賦予的中央銀行獨立地位的行為具有重要歷史意義——8月11日堪稱日本銀行的“獨立日”。筆者也因此思考中央銀行法律地位，即獨立性問題，并試圖對我國中央銀行獨立性的法律制度進行反思。
一、 中央銀行獨立性的國際比較
與中央銀行制度建立、發(fā)展、完善的歷程相一致，關(guān)于中央銀行獨立性的認識也存在從無到有，去異趨同的演進。初期的中央銀行大多數(shù)具為政府提供資金的政府銀行和擁有乃至壟斷貨幣發(fā)行權(quán)的發(fā)行銀行雙重性格，因此人們擔(dān)心，一個被政府控制中央銀行可能無節(jié)制供應(yīng)貨幣以滿足政府的貪夢的需求。歷史證明這不是杞人憂天，第一次世界大戰(zhàn)中，中央銀行為向政府提供戰(zhàn)爭資金而濫發(fā)紙幣，引發(fā)嚴重通貨膨脹，金本位制也因此一度停止運行。于是1920年布魯塞爾國際金融會議作出決議：“中央銀行必須不受政府壓力，應(yīng)依據(jù)審慎的金融路線而行動�！�1922年熱那亞國際金融會議，重申上述宗旨，但是由于金本位下中央銀行職能和影響的局限，獨立性的認識也停留于較低水平。②三十年代經(jīng)濟危機席卷全球，主要資本主義國家相繼實行凱恩斯的國家積極干預(yù)政策，主要手段是財政政府，相應(yīng)地貨幣政策則是從屬財政政策的配套措施，于是中央銀行獨立性也無從讀起，二戰(zhàn)爆發(fā)，各參戰(zhàn)國中央銀行再次成為戰(zhàn)爭政策的工具，其獨立性也就喪失貽盡。直至戰(zhàn)后，各國總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)逐漸感悟到保持本國幣值穩(wěn)定以及長期經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，必須存在一個相對獨立的中央銀行，并形成大致以下四種模式：
（一）
中央銀行直接對國會負責(zé)，具有較強獨立性，德國、美國等最為典型。《德意志聯(lián)邦銀行法》規(guī)定德意志聯(lián)邦銀行是公法意義上的聯(lián)邦直接法人單位（第2條），聯(lián)邦銀行的中央銀行理事會和執(zhí)行理事會，享有最高聯(lián)邦政府職能機構(gòu)地位（第29條），并明確規(guī)定聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦政府的關(guān)系，在對其職責(zé)的執(zhí)行不受侵犯條件下，德意志聯(lián)邦銀行必須支持聯(lián)邦政府總的經(jīng)濟政策，在行使本法律賦予的權(quán)力時，聯(lián)邦銀行可以不按聯(lián)邦政府的指示（第12條）。
美國中央銀行制度頗具特點，由于分權(quán)制衡的法律政治理念和聯(lián)邦制的憲政架構(gòu)，聯(lián)邦政府的1811年、1836年兩次組織設(shè)立中央銀行先后失敗，于是形成現(xiàn)在的通貨監(jiān)理署、聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、聯(lián)邦存款保險公司的聯(lián)邦一級的三大機構(gòu)分享中央銀行職能，其中依據(jù)1913年《聯(lián)邦儲備法》建立的聯(lián)邦儲備系統(tǒng)行使制定貨幣政策和實施金融監(jiān)管的雙重職能最類似于中央銀行。依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定美聯(lián)儲作為與政府并列機構(gòu)直接向國會負責(zé)，除個別情況下總統(tǒng)可對其發(fā)號示令外，任何機構(gòu)或部門均無權(quán)干涉。此外美聯(lián)儲享有資金和財務(wù)獨立權(quán)，并且獨立自主制定和執(zhí)行貨幣政策，進行金融監(jiān)管，具有極大地權(quán)威性，并且因為貨幣政策制定的技術(shù)性和不透明性，美聯(lián)儲實際擁有不受國會約束自由裁量權(quán)，而成為立法、司法、行政之外“第四部門”，其總裁亦被稱之為“第二總統(tǒng)”
（二）
中央銀行名義隸屬財政部，但具有相對獨立性，英國最為典型。素有中央銀行鼻組之稱的英格蘭銀行是由倫敦城一個商人集團于1694年出資設(shè)立，成立伊始為英國國王威廉三世提供貸款、籌集軍費和政府開支，并且為了延長貨幣發(fā)行的營業(yè)特許證而與政府建立密切聯(lián)系，充當(dāng)政府資金提供者。1844年《銀行特權(quán)法》（又稱Peel’s
Act）始賦予其中央銀行部分職能，直至1946年《英格蘭銀行法》將其收歸國有，才完成英格蘭銀行由私營銀行向中央銀行演變，并且在財政部指導(dǎo)下享有統(tǒng)治銀行系統(tǒng)的權(quán)利，《1919銀行法》則正式將銀行監(jiān)管職能權(quán)授予英格蘭銀行。盡管法律上英格蘭銀行隸屬于財政部，但是實踐中，財政部一般尊重英格蘭銀行決定，英格蘭銀行也主動尋求財政部支持，而互相配合，幾乎未發(fā)生“獨立性”危機。1997年5月《英格蘭條例》修改，又在法律上承認英格蘭銀行的事實上地獨立地位，使之向第一種模式轉(zhuǎn)化。
(三）
中央銀行隸屬財政部，獨立性較小，韓國以及1998年以前日本較為典型。韓國的中央銀行職權(quán)受到財政部較大干涉，無法實現(xiàn)對商業(yè)銀行有效監(jiān)管，這也造成韓國金融危機一個重要因素。
日本是高度行政集權(quán)國家，日本政府擁有較大經(jīng)濟管理、調(diào)控職能和權(quán)限，日本銀行成立之日起一直絕對服從政府，聽命于大藏省的指令，大藏大臣對日本銀行享有業(yè)務(wù)指令權(quán)、監(jiān)督命令權(quán)、官員任命權(quán)以及具體業(yè)務(wù)操作監(jiān)督權(quán)，金融政策委員會對存款準備金設(shè)立、變更和廢止城市中利率最高限額調(diào)整要聽從大藏省管理。③但1995年日本住專危機以及大和銀行事件暴露該體制弊端，因此1998年4月日本國會通過《改正日本銀行法》，以法律形式確認中央銀行獨立地位，實現(xiàn)向第一種模式轉(zhuǎn)化，這也是文首日本銀行和政府零利率政策之爭的肇端。
（四） 中央銀行隸屬于政府，與財政部并列，我國中央銀行制度為該類型，見下文的詳細剖析。
二、 我國中央銀行獨立性的法律制度
我國中央銀行——中國人民銀行是1948年2月1日新中國成立前夕，在石家莊合并華北銀行、北海銀行和西北農(nóng)民銀行基礎(chǔ)上成立的，隨著全國解放，各解放區(qū)的原有銀行以及舊中國的“四行二局一庫”先后改組為中國人民銀行分支機構(gòu)。其后在長達30多年大一統(tǒng)銀行體制下，中國人民銀行執(zhí)行中央銀行和商業(yè)銀行雙重職能，無獨立性的規(guī)定，甚至“文化大革命”期間一度被并入財政部。1977年11月國務(wù)院決定恢復(fù)成立中國人民銀行，1983年9月17日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定》，中國人民銀行作為我國中央銀行，原中國人民銀行辦理地工商信貸和城鎮(zhèn)儲蓄結(jié)算業(yè)務(wù)均由新成立的中國工商銀行承辦。1986年國務(wù)院《中華人民共和國人民銀行管理條例》第一次以行政法規(guī)形式賦予人民銀行作為中央銀行的法律地位，即中國人民銀行是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下管理全國金融事務(wù)的國家機關(guān)，規(guī)范還明確了“三個獨立”，即獨立于財政、獨立于經(jīng)濟計劃和主管部門、獨立于當(dāng)?shù)卣�。④隨著市場化改革推進，為配合金融體制改革，更好發(fā)揮金融在國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控和優(yōu)化資源配置的作用，1995年3月18日八屆人大三次會議通過《中國人民銀行法》，第一次以國家基本法的形式明確了中國人民銀行法律地位，即第二條規(guī)定地“中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和實施貨幣政策，對金融業(yè)實施監(jiān)督管理”，并且法律從不同角度對此進行深入闡述。因為中央銀行獨立性是央行職能運作基礎(chǔ)，而中央職能的界定是獨立地位的合理性依據(jù)，筆者主要從中央銀行職能角度對其獨立性進行分類剖析，通常將中央銀行職能分為發(fā)行銀行，國家銀行和銀行的銀行⑤,但筆者認為陳曉學(xué)者關(guān)于中央銀行職能因貼近現(xiàn)代銀行特征，更值采信，即公共服務(wù)、宏觀調(diào)控和金融監(jiān)管⑥：
（一）
公共服務(wù)與中央銀行獨立性。公共服務(wù)是指中央銀行作為公法人和特別銀行，即要為政府提供服務(wù)，又要為金融機構(gòu)和社會提供金融服務(wù)�！度嗣胥y行法》第四條，確定了中國人民銀行應(yīng)履行的11項職責(zé)。其中（六）、（七）、（八）、（九）、（十）都屬于公共服務(wù)范疇，而且其中持有管理、經(jīng)營國家外匯儲備、黃金儲備，管理國庫，負責(zé)金融的統(tǒng)計、調(diào)整、分析和預(yù)測，作為國家中央銀行從事有關(guān)國際金融活動等都屬于為國家政府提供金融服務(wù)；維護支付、清算系統(tǒng)的正常進行則屬于為金融機構(gòu)和社會提供金融服務(wù)。上述業(yè)務(wù)的特殊性，要求一個體系完整，地位超脫的機構(gòu)來提供，中央銀行是當(dāng)然的選擇。但從事公共服務(wù)，也可能導(dǎo)致中央銀行獨立性的侵害，因此法律規(guī)定中央銀行在向政府、金融機構(gòu)和社會實施公共服務(wù)時必須保持資金獨立，即⑴獨立于財政，我國舊的財政金融體制下，資金高度集中于財政部門，結(jié)果是國民經(jīng)濟運行出現(xiàn)問題，表現(xiàn)在財政收支不平衡，而財政與銀行之間資金運動沒有嚴格界限，財政赤字自動通過“透資”來進行禰補，于是1995年《人民銀行法》第二十八條規(guī)定“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”，第二十九條限制人民銀行向地方政府，各級政府部門提供貸款以及信用擔(dān)保；⑵與信貸收支的分離，依據(jù)1983年國務(wù)院決定中國人民銀行不再辦理為工商存款與貸款業(yè)務(wù)，《人民銀行法》第二十五條規(guī)定中國人民銀行只有根據(jù)執(zhí)行貨幣政策需要對商業(yè)銀行貸款，但期限不超過一年，第二十九條規(guī)定不得向非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，國務(wù)院決定除外，不得向任何單位和個人提供擔(dān)保，上述關(guān)于資金獨立的規(guī)范以及獨立財務(wù)預(yù)算體制的設(shè)計構(gòu)成中央銀行獨立性的物質(zhì)基礎(chǔ)。
（二）
宏觀調(diào)控與中央銀行獨立性，宏觀調(diào)控是中央銀行利用其擁有各項金融手段對貨幣和利率進行調(diào)節(jié)和控制，核心內(nèi)容就是貨幣政策的制定和執(zhí)行。計劃經(jīng)濟體制下，國民經(jīng)濟主要依靠實物計劃和調(diào)節(jié)，銀行的貨幣發(fā)行計劃和信貸計劃要服從于實物計劃安排和調(diào)節(jié)，銀行實際上是計委和財政部的會計和出納機構(gòu)，不存在貨幣政策的空間。1978年改革開放以來，社會主義市場經(jīng)濟體制確立，貨幣政策的重要作用日益凸現(xiàn)，中央銀行制定和執(zhí)行貨幣政策的獨立性逐漸得到承認，但在制度設(shè)計上《人民銀行法》的規(guī)定存在矛盾，一方面第六條要求人民銀行向全國人大常委會提交有關(guān)貨幣政策的工作報告，另一方面第七條則規(guī)定中國人民銀行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下依法獨立執(zhí)行貨幣政策，第五條規(guī)定貨幣政策的重要工具貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國務(wù)院規(guī)定的其他重要事項的決定，報國務(wù)院批準后執(zhí)行，這種人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策時受國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，同時對人大、人大常委會直接負責(zé)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，反映制度轉(zhuǎn)軌時期的特點�；诋�(dāng)前行政主導(dǎo)的現(xiàn)實，貨幣政策與財政政策可以統(tǒng)一和諧、相得益彰，但鑒于政治體制改革，行政職能調(diào)整，人大功能拓展可能構(gòu)成府院之間沖突的隱患。
此外，各國大多設(shè)立獨立的委員會等機構(gòu)享有貨幣政策制定的權(quán)限，而我國依據(jù)《人民銀行法》第十一條設(shè)立的貨幣政策委員會，僅是咨詢議事機構(gòu)，擁有有限的貨幣政策建議權(quán)，且人員構(gòu)成按1997國務(wù)院頒布《中國人民銀行貨幣政策委員會條列》規(guī)定由人民銀行行長、副行長二名、計委副主任一名、經(jīng)貿(mào)委副主任一名、財政部副部長一名、外匯管理局局長、證監(jiān)會主席、國有獨資商業(yè)銀行行長二人、金融專家一人組成，其中人民銀行行長、外匯管理局局長、證監(jiān)會主席為當(dāng)然委員，這些決定人民銀行貨幣政策的制定必然反映太多行政系統(tǒng)的要求，而缺乏必要地獨立性。
（三）
金融監(jiān)管與中央銀行獨立性，金融監(jiān)管是指金融主管當(dāng)局依法行使職權(quán)對金融機構(gòu)和金融活動實施規(guī)制和約束，促進其依法穩(wěn)健運行的系列活動。⑦中央銀行因為具有無可比擬的技術(shù)、信息、人才優(yōu)勢，同時擁有金融調(diào)控手段，在一國金融體制中居特殊地位，成為金融監(jiān)管的當(dāng)然主體�！度嗣胥y行法》設(shè)專章確定中國人民銀行依法對金融機構(gòu)及其業(yè)務(wù)實施監(jiān)督管理，維護金融業(yè)合法穩(wěn)健運行，并賦⑴審批、監(jiān)督管理金融機構(gòu)；⑵監(jiān)督管理金融市場；⑶發(fā)布有關(guān)金融監(jiān)督管理和業(yè)務(wù)的命令和規(guī)章等三項監(jiān)管職權(quán)。然而因為貫徹金融分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的原則，中央銀行的金融監(jiān)管權(quán)出現(xiàn)分化，諸如證監(jiān)會負責(zé)對證券機構(gòu)、證券市場以及期貨市場的監(jiān)管；保險會負責(zé)對保險機構(gòu)和保險市場的監(jiān)管。人民銀行僅對除上述領(lǐng)域外的包括銀行、信托等金融業(yè)務(wù)實行監(jiān)督。即使在該范圍中人民銀行也不是絕對權(quán)威，例如國家外匯管理局對銀行外匯經(jīng)營和外債業(yè)務(wù)的管理；審計機關(guān)依據(jù)《審計法》授權(quán)對金融機構(gòu)財務(wù)收支的監(jiān)督；財政部門通過制定、執(zhí)行會計準則、財務(wù)規(guī)章和代行國有資產(chǎn)所有者角色對銀行尤其國有銀行的管理。人民銀行缺乏必要的監(jiān)管權(quán)威，事實上的多頭管理，協(xié)調(diào)不暢，是現(xiàn)在監(jiān)管困境的重要原因之一。
人民銀行金融監(jiān)管的獨立性要求不局限于中央一級，各地分支機構(gòu)也是金融監(jiān)管體系的關(guān)鍵，為避免分支機構(gòu)地方化與本位化的傾向，確保其在一定轄區(qū)范圍內(nèi)獨立履行監(jiān)管職責(zé)，《人民銀行法》規(guī)定分支機構(gòu)設(shè)立的兩項要求⑴明確各地人民銀行分支機構(gòu)為中央銀行的派出機構(gòu)，由人民銀行進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，各分支機構(gòu)沒有獨立主體資格，不享有獨立權(quán)利，一切職能必須經(jīng)總行授權(quán)才能行使；⑵分支機構(gòu)由人民銀行根據(jù)履行職責(zé)需要設(shè)立，改變依行政區(qū)劃設(shè)置的格局，1999年人民銀行撤銷省級分行，建立若干跨省的大區(qū)分支機構(gòu)，則將該立法藍圖付諸于現(xiàn)實。
三、 完善我國中央銀行獨立性若干法律建議
綜上所述，我國中央銀行歷經(jīng)五十余年風(fēng)風(fēng)雨雨，其權(quán)威性和獨立性逐步抬升，但現(xiàn)有法律框架內(nèi)僅具有有限獨立性，這與世界金融現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢有一定差距，而且面對進入WTO后的新經(jīng)濟環(huán)境的挑戰(zhàn)，必須進一步完善中央銀行法律制度，進行法律地位重新定位，強化權(quán)威性和獨立性，對此筆者有下列不成熟地立法建議：⑴人民銀行直接接受人大或人大常委會監(jiān)督，對其負責(zé)，并報告工作；⑵重新界定貨幣政策委員會的職能，負責(zé)根據(jù)國民經(jīng)濟運行情況獨立制定貨幣政策，執(zhí)行人大以及常委會的相關(guān)決議；⑶貨幣政策委員會的人員選任報請人大常委會任命，并限制行政官員比例；⑷在堅持獨立性的基礎(chǔ)上建立與國務(wù)院及綜合經(jīng)濟部門新型溝通機制；⑸在分業(yè)經(jīng)營架構(gòu)內(nèi)，在人民銀行內(nèi)部設(shè)立與證監(jiān)會、保監(jiān)會的協(xié)調(diào)機構(gòu)，確立人民銀行在全面金融監(jiān)管中的主導(dǎo)地位。
① 袁躍東：如何看待日本銀行結(jié)束零利率[EB/OL]. http://www.drcnet.com/xinzhuye/jinrong.html
.2000-8-27b
② 陸澤峰：金融創(chuàng)新與法律變革[M].北京：法律出版社,2000年.pp235-236
③ 郭銳、王立國：最新金融法通則[M].遼寧：大連理工出版社,1997.p7
④ 王史華、胡珩：法人與金融法律制度[M].重慶：重慶出版社,1992.p18
⑤ 張貴樂、艾洪德：貨幣銀行學(xué)教程[M].遼寧：東北財經(jīng)大學(xué)出版社,1995年.pp194--198
⑥ 陳曉：中央銀行的法律制度[M].北京：法律出版社,1997年.p142
⑦ 張忠軍：金融監(jiān)管法論——以銀行法為中心的研究[M].北京：法律出版社,1998.p2
