[ 趙作明 ]——(2007-2-25) / 已閱21353次
關(guān)于依法根治腐敗問(wèn)題的幾點(diǎn)思考
（趙作明 郵箱：zzmshandong@sohu.com）
2005年10月27日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議并批準(zhǔn)了第58屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)10月31日審議通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，同時(shí)聲明：中國(guó)不受《公約》第66條第2款的約束。自此，中國(guó)已經(jīng)正式成為《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的締約國(guó)。隨著批準(zhǔn)國(guó)達(dá)到法定數(shù)（公約規(guī)定：本公約應(yīng)當(dāng)自第三十份批準(zhǔn)書、接受書、核準(zhǔn)書或者加入書交存之日后第九十天起生效。），于2005年12月14日，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》正式生效，使之成為一支國(guó)際性的反腐利劍。世界輿論給予了很高的評(píng)價(jià)和期待。
2007年，新年伊始，伴著幾天假日，有關(guān)反腐敗問(wèn)題一直縈繞著我，一種強(qiáng)烈的責(zé)任感使自己不得不作相關(guān)的思考，現(xiàn)將其整理下來(lái)，與大家共同探討。
一、反腐敗，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)推進(jìn)權(quán)力資源配置改革
歷史和現(xiàn)實(shí)都告訴我們，過(guò)度集中的權(quán)力勢(shì)必導(dǎo)致腐敗，過(guò)度集中而又缺乏監(jiān)督的權(quán)力更是導(dǎo)致嚴(yán)重的腐敗。我們改革開放已經(jīng)進(jìn)行了將近30年的時(shí)間，盡管取得了舉世矚目的成績(jī)，但是，在一些領(lǐng)域我們似乎仍然可以看到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。比如，鐵路系統(tǒng)、郵政系統(tǒng)以及其他國(guó)企面臨的重大問(wèn)題等等，無(wú)不與舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及其思維密切相關(guān)。黨政分開，政企分開，讓權(quán)力按照其軌道運(yùn)行并接受最大范圍最大限度的監(jiān)督，讓經(jīng)濟(jì)按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)資源配置的最大化，這一要求至今尚未完全實(shí)現(xiàn)。對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)國(guó)企的市場(chǎng)化運(yùn)作，前年《公司法》的修改，初步解決了一個(gè)市場(chǎng)地位平等問(wèn)題，國(guó)企“特權(quán)”不再成為問(wèn)題，但是如何確保國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，特別是進(jìn)入市場(chǎng)后防止國(guó)有資產(chǎn)的流失，還有很多工作需要我們?nèi)プ�。還有前段時(shí)間爭(zhēng)論很大的不少地方將招商引資能力作為官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的重要指標(biāo)這一現(xiàn)象，在根本上還是沒有為權(quán)力正確定位，沒有很好處理權(quán)力與市場(chǎng)之間的關(guān)系。
上述林林總總的現(xiàn)象，歸根在三點(diǎn)：一是權(quán)力仍然過(guò)分集中，分權(quán)不夠；二是權(quán)力運(yùn)作缺乏透明性；二是相互制約，相互之間的監(jiān)督不夠，外界監(jiān)督可及的深度和能力不夠。
所有國(guó)家權(quán)力歸根到底是人民的權(quán)力，在這個(gè)基本問(wèn)題上，幾乎沒有一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家能夠否定。我們社會(huì)主義國(guó)家更是尊重和珍視國(guó)家權(quán)力的人民性，所有制度的設(shè)計(jì)無(wú)不朝著人民當(dāng)家作主，人民權(quán)力為人民方向設(shè)計(jì)。但是，基于權(quán)力行使的組織化和個(gè)人化，以及組織和個(gè)人本身在監(jiān)督缺位的情況下存在的內(nèi)在缺陷??集團(tuán)利益化、個(gè)人私欲化，再考慮到民族傳統(tǒng)和文化的演進(jìn)以及社會(huì)影響的全球化等因素，這一切的疊加就構(gòu)成了權(quán)力在社會(huì)運(yùn)作中的復(fù)雜性、非理想性。正確地對(duì)待權(quán)力本身，以人性惡、權(quán)力惡的思維方式來(lái)對(duì)待權(quán)力，厘清相關(guān)權(quán)力之間運(yùn)作的關(guān)系，這才是現(xiàn)代社會(huì)對(duì)我們的要求。那種不恰當(dāng)定義權(quán)力和人性而迷信、盲從的觀點(diǎn)，不但不會(huì)有助于解決腐敗，相反會(huì)成為滋生腐敗的溫床，甚至是為某些組織和個(gè)人自身謀求非法利益的一個(gè)“面具”。
當(dāng)前，推進(jìn)權(quán)力資源配置，要重點(diǎn)解決好以下幾種關(guān)系：一是黨權(quán)和行政權(quán)力之間的權(quán)力分配要繼續(xù)深入，黨的意志應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政權(quán)力依法表現(xiàn)出來(lái)，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政治和組織上的領(lǐng)導(dǎo)，而不宜直接插手相關(guān)的事務(wù)，特別是事關(guān)國(guó)記民生的重大事務(wù)或能直接產(chǎn)生法律利害關(guān)系的事項(xiàng)。畢竟，依法治國(guó)、依法行政的方略是建筑在公民、法人和其他組織的能夠依法對(duì)違法行使權(quán)力的主體可訴可賠的救濟(jì)機(jī)制之上的。而黨的任何一級(jí)機(jī)構(gòu)都不能對(duì)外依法承擔(dān)上述責(zé)任。二是要解決好黨內(nèi)的監(jiān)督問(wèn)題。特別是對(duì)一把手、二把手甚至三把手以及黨內(nèi)重點(diǎn)崗位的監(jiān)督問(wèn)題。對(duì)此，在黨內(nèi)探索建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督三部分相對(duì)分離的模式或者建立上級(jí)派駐以及提高各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位，擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)限，這些模式應(yīng)該說(shuō)對(duì)于防止黨內(nèi)重要權(quán)力行使者濫用權(quán)力都有很好的推動(dòng)作用。三是要繼續(xù)推進(jìn)行政權(quán)力的改革，進(jìn)一步擴(kuò)大行政權(quán)力運(yùn)作的透明度，加大規(guī)范行政許可改革的力度，最大限度地減少各項(xiàng)審批，并確保保留的審批項(xiàng)目程序上的合法性、正當(dāng)性和公開性。四是要繼續(xù)加大人大對(duì)權(quán)力的監(jiān)督力度，在《監(jiān)督法》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善各級(jí)人大代表及其常務(wù)委員會(huì)的職能和作用，進(jìn)一步解決人大代表在閉會(huì)期間的地位問(wèn)題特別是監(jiān)督權(quán)行使問(wèn)題。五是要繼續(xù)培育和規(guī)范民間團(tuán)體在現(xiàn)代民主法治社會(huì)中的積極作用，承認(rèn)并尊重各種依法自治團(tuán)體在社會(huì)文明中的重要地位，引導(dǎo)、解決其利益的小團(tuán)體傾向。只有利益相對(duì)認(rèn)同和自身發(fā)展的相互影響，才能確保社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在活力和動(dòng)力。六是要進(jìn)一步擴(kuò)大和規(guī)范新聞媒體的職能和作用。在確保黨對(duì)新聞工作整體和宏觀領(lǐng)導(dǎo)的前提下，以立法的方式進(jìn)一步賦予、鞏固新聞媒體的監(jiān)督權(quán)。把對(duì)新聞媒體的控制權(quán)交給人民和法律，并努力培育新聞法治的良好氛圍。七是要認(rèn)真研究地方自治的利好，確保中央事權(quán)的權(quán)威和地方自治活力的雙贏甚至多贏。這其中包括地方重要崗位官員任免機(jī)制的完善。
二、要借助法律和法治，依靠人民，從制度上實(shí)現(xiàn)反腐
從這幾年反腐的力度看，我們確實(shí)下了不少?zèng)Q心，力度不可謂不大，但是腐敗現(xiàn)象卻日益呈現(xiàn)擴(kuò)大和攀升的趨勢(shì)，盡管這與我們社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期、關(guān)鍵期密不可分，與世界反腐任務(wù)的加重密不可分。但是，關(guān)鍵的是我們要學(xué)會(huì)反思，要從制度找問(wèn)題，從法律和法治上找對(duì)策，并要緊緊依靠人民。在解決上面系列問(wèn)題的基礎(chǔ)上，作為法治的著眼點(diǎn)，還應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行努力：
（一）要通過(guò)立法規(guī)范公務(wù)員財(cái)產(chǎn)收入和重大事項(xiàng)申報(bào)制度，并將重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象放在領(lǐng)導(dǎo)崗位和關(guān)鍵崗位。目前，國(guó)家關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)收入和重大事項(xiàng)報(bào)告的規(guī)定，不是效力太低，就是覆蓋面太窄，而且，由于許多規(guī)定是黨內(nèi)規(guī)章制度，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，并容易給外界造成黨治高于法治的錯(cuò)覺。因此，應(yīng)當(dāng)以法律的形式規(guī)范財(cái)產(chǎn)申報(bào)和其他重大事項(xiàng)申報(bào)問(wèn)題，并將申報(bào)主體不再限于黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，而是全體公務(wù)員，特別是領(lǐng)導(dǎo)崗位和關(guān)鍵崗位的公務(wù)員。建議該法名稱為《中華人民共和國(guó)公務(wù)員廉潔法》。建立所有公務(wù)員的個(gè)人及其家庭成員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、重大事項(xiàng)申報(bào)制度，公務(wù)員所申報(bào)的財(cái)產(chǎn)和重大事項(xiàng)，經(jīng)依法核查符合法律規(guī)定后，作為個(gè)人廉潔信息歸檔管理，并經(jīng)日后定期、不定期的比對(duì)和進(jìn)一步的核查，如發(fā)現(xiàn)在個(gè)人申報(bào)之外又有其他收入的或漏報(bào)關(guān)聯(lián)事項(xiàng)，依法處理。對(duì)于申報(bào)之外的財(cái)產(chǎn)，一律按照貪污或受賄處理。取消《刑法》中巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明罪，清除不利于遏制腐敗現(xiàn)象的該種“口袋罪”，如果確需保留相關(guān)罪名，則可以將對(duì)象指向企業(yè)事業(yè)單位人員和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)人員，不再囊括公務(wù)人員。在該法案中，應(yīng)當(dāng)建立或依托專職的廉政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，對(duì)公務(wù)員的廉政信息及時(shí)監(jiān)控。建議，將現(xiàn)在的行政監(jiān)察、紀(jì)檢和檢察院的部分職能和人員剝離出來(lái)，統(tǒng)一一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)公務(wù)員日常廉政信息檢測(cè)、監(jiān)控。
（二）要加快陽(yáng)關(guān)信息法的立法工作，以法律的形式確保國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的公開化，確保人民群眾的知情權(quán)。目前，國(guó)家正在醞釀《政務(wù)信息條例》。我看，這個(gè)起點(diǎn)太低了，缺乏氣量和前瞻性。如果是條例，也只能是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，效力不高是一個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵是不能涵蓋人大、檢察院和法院等權(quán)力部門的信息公開。而后者，從某種程度講，對(duì)人民生活的影響更加深重。立法問(wèn)題，是關(guān)系到人民群眾當(dāng)家作主的大事，是人民意志的根本體現(xiàn)。但是，就目前報(bào)刊雜志和全國(guó)人大新聞網(wǎng)給我們的信息看，相關(guān)立法信息一個(gè)是內(nèi)容太少，一個(gè)是滯后。很多立法，都是一些部門在運(yùn)作，國(guó)務(wù)院或全國(guó)人大立項(xiàng)后也僅是一個(gè)公告性質(zhì)的東西，直到上會(huì)表決時(shí)，大家才知道法案是個(gè)什么樣子，其中都經(jīng)歷了幾稿？每稿都有哪些不同？利益交織點(diǎn)及相關(guān)利益的代表是什么？都無(wú)從所知。盡管這兩年立法信息公開好了許多，但是仍不盡人意，更何況公開什么、如何公開缺乏法律保障。再有“兩高”的權(quán)力運(yùn)作信息公開問(wèn)題，我們目前見到能夠受到制約的是每年一度在全國(guó)人大會(huì)上的工作報(bào)告，但是誰(shuí)能堅(jiān)定不移地相信在那么短的時(shí)間、那么多人的情況下，代表們能夠全面審視檢查兩院一年來(lái)的工作？再者，話說(shuō)丑點(diǎn)，即使報(bào)告中有些水分，如果沒有日常信息公開方面的積累，恐怕到后來(lái)只能由報(bào)告者自己解釋了。
因此，盡快制定《中華人民共和國(guó)權(quán)力運(yùn)作信息陽(yáng)光法》，是防止權(quán)力暗箱操作，遏制腐敗，取信于民的重大法治要求。而且，在該法案中，應(yīng)當(dāng)對(duì)于事關(guān)人民群眾生計(jì)、事關(guān)人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的信息列為優(yōu)先、重點(diǎn)披露范圍；權(quán)力運(yùn)作信息公開是一般、基本的原則，不公開是極少數(shù)的例外，而且這種例外應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格審查并確定一個(gè)合理的公開期限（解密期）；在公開涉及到公民、法人和其他組織的信息內(nèi)容時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)個(gè)體的隱私，并認(rèn)真劃清公共利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系；所有法案中規(guī)定公開的信息，應(yīng)當(dāng)給人民群眾提供便利、低成本的查詢渠道，所有的“點(diǎn)”應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理設(shè)置，并確保在查詢不能的情況得到及時(shí)的法律救濟(jì)。
（三）要加快國(guó)民誠(chéng)信法律體系建設(shè)。這不但是對(duì)公民和組織個(gè)體的，也是針對(duì)公務(wù)員廉政的。對(duì)于誠(chéng)信缺失究竟會(huì)給國(guó)家?guī)?lái)怎樣的損失或?yàn)?zāi)難，盡管目前還缺乏科學(xué)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但是任何有理性的人都知道那個(gè)數(shù)據(jù)肯定是驚人的�；貞浺幌挛覀兠總�(gè)人由于被別人欺騙時(shí)的憤怒，再看看各大媒體大量報(bào)道的執(zhí)行難、商業(yè)欺詐等問(wèn)題，人們就會(huì)明白，并感到一陣寒冷和無(wú)助。事情真的這么難解決嗎？我看不是。關(guān)鍵是國(guó)家在這一塊研究不夠，立法不及時(shí)。
為解決國(guó)民不誠(chéng)信給國(guó)民經(jīng)濟(jì)、國(guó)家信譽(yù)帶來(lái)的損失以及對(duì)社會(huì)秩序造成的混亂，應(yīng)當(dāng)加快《中華人民共和國(guó)公民和組織誠(chéng)信法》，并以給每個(gè)公民設(shè)定統(tǒng)一的信用賬號(hào)為基礎(chǔ)（可以居民身份證為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)），基于該公民發(fā)生的一切各種民商事活動(dòng)甚至犯罪信息均應(yīng)當(dāng)?shù)靡詼?zhǔn)確而完整地記載或查找，特別是不良的誠(chéng)信記錄。對(duì)于不良的誠(chéng)信記錄，應(yīng)當(dāng)公開并方便任何人查找。同時(shí)，在不良行為修正后，可以依法隱藏該不良信息。對(duì)于公民以個(gè)人身份加入的組織，應(yīng)當(dāng)確保公民和該組織之間信息的暢通，該組織應(yīng)當(dāng)確保該公民在案的不良信息在本組織內(nèi)對(duì)任何一個(gè)與該組織打交道的外來(lái)個(gè)體公示。作為另外一個(gè)很關(guān)鍵的輔助，每個(gè)公民的信用賬號(hào)必須確保被有關(guān)組織記載和跟蹤，特別是負(fù)有不良信息的人。同時(shí)，并依法保護(hù)公民隱私。
這部立法，在實(shí)施中的效果可能很大程度上借助于大量的科技投入，但是，沒有人懷疑相關(guān)產(chǎn)出的巨大效能以及對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)、維護(hù)國(guó)家聲譽(yù)的重大作用。對(duì)于反腐敗而言，如果我們個(gè)體的信用得到保障了，腐敗的空間就會(huì)相應(yīng)地縮小。關(guān)鍵是我們必須讓不誠(chéng)信者付出比他制造或推動(dòng)腐敗更大的成本。
（四）要盡快制定《中華人民共和國(guó)新聞監(jiān)督法》。進(jìn)一步保障新聞監(jiān)督權(quán)和人民群眾知情權(quán)等憲法上的權(quán)利，以適應(yīng)依法治國(guó)的要求。有人將新聞監(jiān)督權(quán)稱為“第四種權(quán)力”以褒揚(yáng)它在監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作、保護(hù)人民群眾利益中的重要地位和作用。在社會(huì)主義國(guó)家，黨的領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)力運(yùn)作和新聞監(jiān)督，在本質(zhì)是統(tǒng)一的，都是來(lái)自于人民、服務(wù)于人民。但是，正如全面所說(shuō)權(quán)力的特性，特別是在參雜人的意志后出現(xiàn)的問(wèn)題，使得任何一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家都不敢放松對(duì)權(quán)力的監(jiān)管。而新聞媒體的監(jiān)督作用，已經(jīng)被歷史證明為一種十分有效的力量。它在法治進(jìn)程中發(fā)揮的巨大作用是有目共睹的。
制定新聞監(jiān)督法，目的是理順新聞監(jiān)督的權(quán)限、范圍和程序，搭建人民監(jiān)督與新聞監(jiān)督的橋梁，同時(shí)，明確新聞媒體的責(zé)任和國(guó)家干預(yù)的情形和范圍，將促進(jìn)和影響“和諧”的事件、事情等要素依據(jù)事實(shí)和法律納入到新聞中，并將它們?cè)镜馗嬖V人民群眾，引導(dǎo)大家該如何做。在政府和新聞媒介的共同努力下，盡快構(gòu)建一個(gè)和諧的公民自治社會(huì)、法治社會(huì)。
（五）要盡快制定《中華人民共和國(guó)反商業(yè)賄賂法》。對(duì)于商業(yè)賄賂的嚴(yán)重危害性，中央已經(jīng)很清楚，不少人民群眾更是深受其害。從2006年的反商業(yè)賄賂專項(xiàng)整治活動(dòng)查處的案例中我們可以看到，很多商業(yè)賄賂活動(dòng)與腐敗存在千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，權(quán)力在商業(yè)領(lǐng)域的“尋租現(xiàn)象”到處可見。鑒于腐敗關(guān)聯(lián)人員之間的互動(dòng)性，只有依法嚴(yán)厲打擊商業(yè)賄賂活動(dòng)，才能更好地懲治腐敗。由于商業(yè)賄賂問(wèn)題的普遍性和嚴(yán)重性，在反商業(yè)賄賂方面必須下重拳，必須全面深入研究商業(yè)賄賂的特點(diǎn)和規(guī)律，并以立法的形式根治。
（六）要在落實(shí)《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》上下功夫，及時(shí)修訂國(guó)內(nèi)的相關(guān)法律，并在國(guó)際反腐敗協(xié)作機(jī)制上積極開展工作。《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中有不少新理念，新措施，國(guó)內(nèi)有些法律還不能完全與之協(xié)調(diào)，根據(jù)國(guó)際公（條）約優(yōu)于國(guó)內(nèi)法的慣例，我們要盡快修訂或制定相關(guān)聯(lián)的法律法規(guī)。與此同時(shí)，要根據(jù)我國(guó)腐敗分子外逃國(guó)家的去向，相關(guān)職能部門抓緊工作，及時(shí)查找我們法律或協(xié)作上的“空白點(diǎn)”，以嚴(yán)密的引渡遣返條約來(lái)斷絕外逃之路和外逃之心。賴昌星在加拿大與中國(guó)之間法律上的“拉鋸戰(zhàn)”就充分說(shuō)明了我們加大相關(guān)工作的緊迫性和重要性。
（七）要以系統(tǒng)論的觀點(diǎn)全面重視反腐敗問(wèn)題。反腐敗不僅是法律問(wèn)題、政治問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題，還涉及到民族心理和文化傳統(tǒng)。因此，我們應(yīng)該從多方考慮、多處著手，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律等多個(gè)層面多個(gè)角度努力，構(gòu)建一套有效的，既符合我國(guó)特點(diǎn)又能與國(guó)際反腐工作接軌的工作機(jī)制。如前面所講的公務(wù)人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問(wèn)題，它就不僅僅是一個(gè)收入公示問(wèn)題，還要考慮到如何確保公務(wù)人員工資薪酬的提高，符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，符合人的內(nèi)在需求。廉政制度建設(shè)本身要求嚴(yán)格的監(jiān)管和公務(wù)人員的薪酬一體化，而不是相反。但是，如何提高公務(wù)人員的薪酬并確保不同等級(jí)之間合理的差距，就是一個(gè)包括國(guó)民經(jīng)濟(jì)本身、技術(shù)、國(guó)民心理承受力和客觀要求等諸多因素在內(nèi)的復(fù)雜體。限于篇幅，不再一一展開。
綜上，經(jīng)過(guò)整理為此文，其中的不足甚至錯(cuò)誤恐怕不難指正，但是，鑒于腐敗問(wèn)題對(duì)權(quán)力正確行使的腐蝕性、對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的巨大障礙以及反腐敗工作的系統(tǒng)性、全民性乃至全球性，為匹夫者，當(dāng)行其責(zé)，故大膽提出上述反腐設(shè)想，供參考。
