[ 劉建昆 ]——(2007-3-3) / 已閱11625次
“開發(fā)區(qū)管委”的本質(zhì)是臨時(shí)機(jī)構(gòu)
“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”究竟是什么組織？我國(guó)尚沒有專門法律或者行政法規(guī)對(duì)各類“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”給予權(quán)威的法律地位定位。實(shí)踐中，有的省份制定了地方立法，把各類開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)作為本級(jí)人民政府的“派出機(jī)構(gòu)”來對(duì)待。例如《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》第八條：“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱開發(fā)區(qū)管委會(huì)）是開發(fā)區(qū)所在市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理�！币灿械牡胤搅⒎ǜ纱嗷乇芰诉@一問題，籠統(tǒng)地使用“設(shè)立”“代表”等詞語，描述開發(fā)區(qū)管委與所屬人民政府的關(guān)系。
把“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”定位為“人民政府派出機(jī)構(gòu)”找不到我國(guó)憲法和有關(guān)組織法上的依據(jù)，也缺乏理論支撐。我認(rèn)為，所謂的開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)，性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于本級(jí)人民政府為了在特定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)城市化而設(shè)立的臨時(shí)機(jī)構(gòu)；理論上講，除非經(jīng)行政法律、法規(guī)的授權(quán)，不應(yīng)賦予其行政法上的主體資格。
首先，開發(fā)區(qū)管委作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，符合現(xiàn)有憲法和組織法關(guān)于政府的架構(gòu)。從我國(guó)現(xiàn)有的地方人民政府組織來看，我國(guó)關(guān)于基層政府的架構(gòu)是采取的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，也就是說，無論是區(qū)和縣市也好，街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)也好，其中的差別不在于名稱，其實(shí)質(zhì)乃是根源于城鄉(xiāng)差別;而開發(fā)區(qū)，則是二者的中間狀態(tài)。
其次，將開發(fā)區(qū)管委定位為臨時(shí)機(jī)構(gòu)，符合設(shè)立的目的。開發(fā)區(qū)設(shè)立的目的，是將原有的未開發(fā)地區(qū)，開發(fā)成為工業(yè)化的城市建成區(qū)，簡(jiǎn)言之就是“城市化”。因此，開發(fā)區(qū)是作為城市建成區(qū)的前身存在的，具有過渡性和臨時(shí)性；因此，其管理者，應(yīng)當(dāng)屬于臨時(shí)機(jī)構(gòu)。
再次，開發(fā)區(qū)必定是要退出歷史舞臺(tái)的。開發(fā)區(qū)不可能無限的開發(fā)下去，無論需要多長(zhǎng)時(shí)間，開發(fā)區(qū)完全建成城市的一天，就是開發(fā)區(qū)管委撤銷之時(shí)。
根據(jù)網(wǎng)上有關(guān)資料，1984年9月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的第一個(gè)開發(fā)區(qū)大連經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，規(guī)劃面積329平方公里，已建成區(qū)面積50平方公里 ，歷經(jīng)二十年，建成區(qū)尚不到全部規(guī)劃的六分之一，可以估算，完全開發(fā)完成需要尚須百年之久。但是，即使再存在百年，所謂開發(fā)區(qū)管委會(huì)，也只能作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)存在；如果沒有相應(yīng)法律法規(guī)的支持，其行政法律上的主體地位就要繼續(xù)模糊下去；現(xiàn)有一些做法（例如把城市建成區(qū)的街道辦事處劃歸開發(fā)區(qū)），仍舊是有違規(guī)違法之嫌。
由是可知，科學(xué)的立法，刻不容緩。
