[ 毛中華 ]——(2007-3-10) / 已閱57324次
（二）完善拆遷許可制度
1、嚴(yán)格設(shè)定發(fā)放拆遷許可的條件。目前發(fā)放拆遷許可的條件較為寬松，導(dǎo)致房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資的居高不下和拆遷活動(dòng)的不斷增多，不利于調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)和保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。因此有必要嚴(yán)格設(shè)定發(fā)放拆遷許可的條件以抑制房地產(chǎn)業(yè)的投資過(guò)熱從而使拆遷許可起到保護(hù)被拆遷人權(quán)益的作用。有論者提出，應(yīng)“將拆遷當(dāng)事人達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議且拆遷人已履行協(xié)議作為拆遷許可證的法定條件�！惫P者認(rèn)為，這一主張一旦在今后的立法中得以確立將對(duì)保護(hù)被拆遷人的權(quán)益起到重大作用。
2、改現(xiàn)有的拆遷許可審查方式為實(shí)質(zhì)性審查并嚴(yán)格審核拆遷申請(qǐng)。許可機(jī)關(guān)對(duì)于拆遷申請(qǐng)不僅要看申請(qǐng)人所提交的書面材料是否齊備，還應(yīng)對(duì)相關(guān)文件、手續(xù)、證明、方案等進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，根據(jù)《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，依照法定權(quán)限、條件、程序指派兩名以上工作人員對(duì)拆遷申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核查，以驗(yàn)證申請(qǐng)材料的真實(shí)性。另外，許可機(jī)關(guān)還應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，保證工作人員能遵紀(jì)守法、恪盡職守，做到對(duì)拆遷許可的嚴(yán)格審核，防止將拆遷許可證發(fā)放給不符合法定條件的拆遷申請(qǐng)人。
3、加強(qiáng)對(duì)拆遷人實(shí)施拆遷許可的監(jiān)管。為了改變長(zhǎng)期以來(lái)行政許可領(lǐng)域中存在的疏于對(duì)被許可人的監(jiān)督和管理的情況，《行政許可法》規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督檢查制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。”因此，為了保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，拆遷許可機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《行政許可法》的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)拆遷人實(shí)施拆遷許可的監(jiān)督和管理，督促拆遷人依法拆遷，規(guī)范拆遷人的行為，對(duì)于拆遷人在拆遷活動(dòng)中侵犯被拆遷人權(quán)益的違法拆遷行為要及時(shí)糾正。
（三）改造拆遷補(bǔ)償安置制度
拆遷補(bǔ)償安置事關(guān)被拆遷人利益的實(shí)現(xiàn)，是城市房屋拆遷制度中的核心問(wèn)題，針對(duì)當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償安置制度的缺陷，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手改造拆遷補(bǔ)償安置制度：
1、由政府先行補(bǔ)償安置。即在拆遷人和被拆遷人經(jīng)過(guò)協(xié)商達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議后，由政府負(fù)責(zé)先行對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償安置。政府根據(jù)拆遷當(dāng)事人達(dá)成的拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議向被拆遷人撥付補(bǔ)償安置費(fèi)用，其后政府再要求拆遷人在領(lǐng)取拆遷許可證的同時(shí)向其支付因補(bǔ)償安置而開(kāi)支的費(fèi)用，否則不予發(fā)放拆遷許可證。
2、確立充分補(bǔ)償?shù)脑瓌t。建議將被拆遷人的國(guó)有土地使用權(quán)的損失也納入拆遷補(bǔ)償范圍之中以充分保護(hù)被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
3、提高拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)較低，不符合市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律，只有通過(guò)提高拆遷補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)才能填補(bǔ)被拆遷人因拆遷而受的利益損失。經(jīng)濟(jì)學(xué)家茅于軾認(rèn)為：“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是在市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上再加10％�！彼闹鲝堉档迷诖_定新的拆遷補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)時(shí)參考。
（四）價(jià)格評(píng)估應(yīng)充分市場(chǎng)化
1、評(píng)估主體的市場(chǎng)化。政府不能介入到價(jià)格評(píng)估之中，應(yīng)尊重房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，明確價(jià)格評(píng)估是平等的市場(chǎng)主體之間的行為，允許房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)自主進(jìn)行評(píng)估。
2、估價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法應(yīng)市場(chǎng)化和科學(xué)化。政府不應(yīng)在行政規(guī)范中制定補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)由房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合考慮各種影響房屋價(jià)格的因素并根據(jù)現(xiàn)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格確定。
3、改變價(jià)格評(píng)估的出資方式。應(yīng)當(dāng)允許被拆遷人也可以選擇房屋價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)并自付價(jià)格評(píng)估費(fèi)用，從而避免因由拆遷人支付評(píng)估費(fèi)用出現(xiàn)的操縱評(píng)估價(jià)格的現(xiàn)象。
現(xiàn)在在價(jià)格評(píng)估領(lǐng)域的情況是被拆遷人無(wú)法通過(guò)提出自己的價(jià)格主張來(lái)維護(hù)自己的利益。有論者建議，“成立一個(gè)由政府拆遷辦、被拆遷居民代表、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商等各方組成的補(bǔ)償價(jià)格協(xié)商小組，由各方在參考市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上制定出一個(gè)各方都能接受的價(jià)格�！边@種方法頗具可行性并能通過(guò)多方協(xié)商而實(shí)現(xiàn)利益均衡，如能實(shí)行應(yīng)當(dāng)可以使被拆遷人的利益得到充分反映。
（五）取消拆遷裁決前置程序，賦予被拆遷人選擇權(quán)
在拆遷人和被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，應(yīng)允許被拆遷人既可以申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法裁決，也可以以拆遷人為被告直接向人民法院提起民事訴訟。由于現(xiàn)行的拆遷裁決制度排除了被拆遷人在與拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)提起民事訴訟的權(quán)利，從而在實(shí)際上否定了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的民事性質(zhì)，使得被拆遷人對(duì)裁決不服只能選擇與裁決機(jī)關(guān)對(duì)薄公堂，將被拆遷人置于與行政機(jī)關(guān)的對(duì)抗中無(wú)疑是加大了被拆遷人維護(hù)自身權(quán)益的難度。有論者認(rèn)為，由于當(dāng)前的拆遷裁決制度“沒(méi)有從根本上切斷政府與拆遷人的利益聯(lián)系，仍難以在制度上保證政府在裁決中處于中立地位�！彼�，應(yīng)當(dāng)“廢除行政裁決制度�！惫P者認(rèn)為，在現(xiàn)行的城市房屋拆遷法律制度安排中繼續(xù)保留行政裁決是必要的和合理的，但須為被拆遷人尋求司法救濟(jì)掃清前置障礙，允許被拆遷人自由選擇權(quán)利救濟(jì)方式，為其設(shè)置行政和司法雙重保護(hù)。理由在于：
1、行政裁決的高效率。以行政裁決的方式能夠較為迅速地解決拆遷人和被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的問(wèn)題，使被拆遷人的權(quán)益得到及時(shí)的保護(hù)。而如果被拆遷人訴諸司法解決，則將遭遇繁雜的程序和高昂的訴訟成本，更令他們不堪忍受的是漫長(zhǎng)的審判周期。對(duì)于被拆遷人而言，“遲到的的正義便不再是正義！”因?yàn)樗麄冏约喊采砹⒚幕A(chǔ)即將被侵犯，所以被拆遷人希望權(quán)利義務(wù)關(guān)系能盡快確定下來(lái)，而不是出現(xiàn)久拖未決的情況。這就要求權(quán)利救濟(jì)方式具有高效率，能夠快速地定紛止?fàn)�，維護(hù)法律關(guān)系的穩(wěn)定性。行政
裁決正好滿足了被拆遷人迫切期待爭(zhēng)議得到解決的需要，因此其存在是必要的。
2、拆遷活動(dòng)與行政管理的關(guān)聯(lián)性。我國(guó)的政治體制決定了在短期內(nèi)行政權(quán)力仍將在國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)生活中占據(jù)主導(dǎo)地位，今后即使城市房屋拆遷法律制度得到調(diào)整，可以預(yù)見(jiàn)政府在城市房屋拆遷中仍將會(huì)起關(guān)鍵性作用，所以廢除行政裁決缺乏可行性。況且，“當(dāng)今
行政機(jī)關(guān)處理裁決平等主體間的民事糾紛這樣一種重要的行政作用方式，已被人們所接受�！�
3、取消裁決前置使行政權(quán)力的作用受限。一旦取消拆遷裁決前置程序，如果被拆遷人擔(dān)心行政裁決對(duì)己不利，他就可以繞開(kāi)行政機(jī)關(guān)直接尋求司法救濟(jì)，從而使行政權(quán)力在干預(yù)拆遷人和被拆遷人這一對(duì)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議的過(guò)程中所發(fā)揮的作用受到極大的限
制。
行政機(jī)關(guān)未能嚴(yán)格遵循依法行政和合理行政的原則導(dǎo)致了拆遷裁決偏離其保護(hù)平等民事主體合法權(quán)益的目的。行政機(jī)關(guān)對(duì)拆遷人的袒護(hù)使裁決結(jié)果往往有利于維護(hù)拆遷人的利益，但這還不能成為行政裁決被廢除的充分理由。畢竟，裁決前置才是拆遷裁決被歪曲的制度原因。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政法制監(jiān)督，改進(jìn)行政裁決工作，規(guī)范行政權(quán)力在裁決中的運(yùn)用，做到依法裁決和公平裁決，以保護(hù)被拆遷人的權(quán)益為整個(gè)行政裁決制度的中心。
（六）取消行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆遷權(quán)
鑒于行政權(quán)力的不當(dāng)行使對(duì)被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的巨大危害，有必要讓行政權(quán)力退出強(qiáng)制拆遷這一將會(huì)對(duì)被拆遷人產(chǎn)生侵益性后果的領(lǐng)域，而僅保留司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆遷權(quán)。畢竟，司法機(jī)關(guān)較行政機(jī)關(guān)而言具有中立性，強(qiáng)制拆遷本就是其分內(nèi)之事，并且司法機(jī)關(guān)進(jìn)行強(qiáng)制拆遷也符合權(quán)力制衡的原則，既有利于保護(hù)被拆遷人權(quán)益又符合法治的要求。
六、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，筆者得出了這樣的結(jié)論：保護(hù)被拆遷人的權(quán)益首先要完善城市房屋拆遷立法，從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關(guān)系，將行政權(quán)力置于有效調(diào)控和監(jiān)督之下②，讓司法機(jī)關(guān)在維護(hù)被拆遷人權(quán)益方面有所作為，同時(shí)在立法中加強(qiáng)對(duì)被拆遷人權(quán)益的保護(hù)；其次，行政機(jī)關(guān)在對(duì)城市房屋拆遷進(jìn)行管理的過(guò)程中要嚴(yán)格依法行政、合理行政，保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為并體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性�？偠灾�，被拆遷人權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵在于對(duì)行政權(quán)力的調(diào)控和平衡特殊利益集團(tuán)與被拆遷人的利益。
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