[ 應(yīng)松年 ]——(2002-1-9) / 已閱36913次
全國人大常委會法制講座第二十三講
行政程序法律制度
應(yīng)松年
應(yīng)松年首先分四個方面講解了行政程序法律制度的內(nèi)容和作用。
（一）程序和行政程序
行政程序法律制度是有關(guān)行政程序的法律規(guī)范的總稱，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。
所謂程序，就是行為從起始到終結(jié)的長短不等的過程。構(gòu)成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序。行政程序，就是由行政機關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構(gòu)成的行為過程。步驟，就是實現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實施行為的方法和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。例如，按照《治安管理處罰條例》規(guī)定，公安機關(guān)作出處罰的步驟是傳喚、詢問、取證和裁決。傳喚需要用傳喚證，詢問要有筆錄，裁決要有書面決定等等，這些活動就是行為過程中的步驟和行為方式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式聯(lián)結(jié)而成的。完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時限和順序構(gòu)成程序的時間表現(xiàn)形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時限、順序為要素構(gòu)成的行政行為的過程，是空間形式和時間形式的統(tǒng)一。
行政程序的最大特點在于，行政程序是行政機關(guān)作出行政行為的程序。行政法律關(guān)系是由行政機關(guān)和相對一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機關(guān)作出行政行為時應(yīng)遵循的程序，而不是相對一方應(yīng)遵循的程序。
公民、法人或其他組織在向行政機關(guān)提出某項申請時，行政機關(guān)常常為他們設(shè)定程序，如據(jù)報載，要申請辦一批發(fā)市場，需經(jīng)112道程序（蓋112個章）。為避免行政機關(guān)在設(shè)置這類程序時給公民帶來不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對此規(guī)定一些原則，例如便民原則、及時原則、公布申請條件原則等。它們也就成為行政機關(guān)應(yīng)遵守的程序原則。
（二）行政程序法律制度的主要特點
由于行政程序法律制度的發(fā)展，程序法律已經(jīng)沖破司法范疇，擴大到一個更為廣闊的領(lǐng)域。這種擴大，不僅表現(xiàn)在行政領(lǐng)域，還表現(xiàn)在立法領(lǐng)域�，F(xiàn)代程序法律制度分為立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三個部分。行政程序法律制度的主要特點是：
1．行政程序法律制度調(diào)整的對象是行政行為。
2．行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同當事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重大的行政程序，才由法律規(guī)定，其目的是強行要求行政機關(guān)及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的科學性和民主性。因此，從行政程序是否被上升為法律來區(qū)分，可以把它分為法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律制度是由國家制定和認可的，并由國家強制力保證其實施的程序規(guī)則，一旦違反了程序規(guī)則，即屬違法行政行為，要依法承擔一定的法律責任。而沒有上升為法的一般程序，即使違反了，也不承擔法律上的責任。人們經(jīng)常講的行政程序大多是從法律意義上講的，即指法定行政程序。
3．行政訴訟法律制度以“公開”和“聽證”制度為核心。政府的管理活動要讓公民了解，在管理過程中要聽取公民的意見，這是行政程序的關(guān)鍵。
4．行政程序法律制度對效率給予高度的關(guān)注。行政權(quán)力的擴張，是社會生產(chǎn)和生活需要高效率地維護社會秩序的結(jié)果，因而行政程序的發(fā)展不能影響而應(yīng)當有利于行政效率。提高行政效率也是為了保障當事人的權(quán)益。
（三）行政程序法律制度的程序權(quán)利義務(wù)和法律責任
1．程序權(quán)利與義務(wù)，和實體權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。在行政法律關(guān)系中，以行政機關(guān)為一方，以相對一方為另一方，都有實體權(quán)利和義務(wù)，也有程序權(quán)利和義務(wù)。行政行為是由實體權(quán)利義務(wù)和程序權(quán)利義務(wù)所組成的，職權(quán)、職責就是行政機關(guān)的實體權(quán)利義務(wù)。為了行使職權(quán)，履行職責，應(yīng)該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長時限內(nèi)完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機關(guān)的程序義務(wù)。例如，《行政處罰法》規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機關(guān)的程序義務(wù)，也就是公民、法人或其他組織的程序權(quán)利。行政機關(guān)的程序權(quán)利，也就是公民、法人或其他組織的程序義務(wù)，一般表現(xiàn)在公民、法人或其他組織向行政機關(guān)提出某項申請，或行政機關(guān)要求公民、法人或其他組織履行某項義務(wù)時所設(shè)置的程序要求，公民如不履行這些程序義務(wù)，就可能得不到所申請的許可，或?qū)⑹艿侥撤N處罰。
2．程序與實體是緊密聯(lián)系的。實體是內(nèi)容，程序是形式，程序是為實體服務(wù)的。人們將此稱為程序的工具主義。但在很多行政法律關(guān)系中，程序的作用特別重要。
第一，在行政法律關(guān)系中，公民、法人或其他組織作為相對一方，其程序義務(wù)，即行政機關(guān)的程序權(quán)利，實際上早已獨立存在，并嚴格按照規(guī)定追究責任。這種程序義務(wù)大都由單行的法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行政機關(guān)是將之作為行政權(quán)的一部分行使的。例如，規(guī)定公民的某項申請必須經(jīng)哪些機關(guān)批準，那么，就一個機關(guān)也不能少，且必須按順序蓋章。規(guī)定必須多少天或幾月幾日前送上申請書，期限一過，行政機關(guān)就不會再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過，就將給予處罰。對于這種極為嚴格的程序義務(wù)和程序責任，人們早也習以為常。
第二，行政機關(guān)的程序義務(wù)在很多情況下將會影響相對一方的實體權(quán)益，但也有相當一些行政程序，并不涉及相對一方的實體權(quán)益，在這種情況下，并不意味著就沒有權(quán)利義務(wù)問題。首先，行政機關(guān)不履行程序義務(wù)，即程序違法，是行政機關(guān)違反法律的問題，就“違法”這一點而言，是實體違法還是程序違法，并無差別；行政機關(guān)違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴重得多。其次，實際上程序問題也涉及到實體問題。例如，《治安管理處罰條例》規(guī)定，復議決定必須在5日內(nèi)作出，超過期限是程序違法，這種違法涉及到誰的合法權(quán)益？5日作出或8日作出，對相對一方來說，并無多大實際損害�！吨伟补芾硖幜P條例》所以規(guī)定復議決定必須在這短短的5日內(nèi)作出，體現(xiàn)了立法者從速處理治安問題、治安問題決不能拖延的意圖。否則，受到損害的將是社會治安秩序，即全體人民的利益。再比如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對一方的合法權(quán)益。立法者設(shè)置這一程序，首先是為了體現(xiàn)執(zhí)法工作的嚴肅性，也是為了防止假冒，避免社會次序混亂，損害國家利益�？梢哉f，在很多情況下，程序的背后都體現(xiàn)著國家的、社會的某種更高層次的利益。
第三，更為重要的是，程序本身自有其內(nèi)在的價值。例如，在作出對公民權(quán)利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現(xiàn)了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴；禁止以任何形式的暴力獲取證據(jù)，體現(xiàn)了社會主義的人道精神和對公民個人尊嚴的尊重；重大決策前聽取專家和利害關(guān)系人的意見，體現(xiàn)了程序理性；規(guī)定多少時限內(nèi)對公民作出答復，體現(xiàn)了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權(quán)益有關(guān)，也與國家、社會利益相關(guān)連。一切違反法定程序的行為都將是給社會或個人帶來危害的行為。因此，程序權(quán)利義務(wù)就有了獨立的意義和價值。
3．凡是違法行為都必須追究法律責任，這也是社會主義法制的一項重要原則。對一切違反法定程序的行為同樣應(yīng)當追究法律責任。但是，當行政機關(guān)程序違法時如何追究責任，卻是一件相當復雜，因而存在眾多爭議的問題。從實踐來看，行政機關(guān)的程序違法有幾種情況：
一種是：程序違法，實體上也直接損害相對一方的合法權(quán)益，即我們平時所說的程序違法，實體也違法。
另一種是：程序違法，實體上似乎并未侵害相對一方的合法權(quán)益，即我們平時所說的程序違法，實體正確。
當然還有一種情況是，程序合法，實體違法。對于第一和第三種情況，根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定：撤銷，追究實體違法的責任。困難的是第二種情況。根據(jù)上面的分析，既然存在獨立的程序權(quán)利義務(wù)，行政機關(guān)程序違法，也就應(yīng)該獨立承擔法律責任，而不應(yīng)該把程序僅僅看成是實體的工具而完全依附于實體，因此，從理論上說，程序違法應(yīng)該獨立追究法律責任。但是，程序違法的情況還有其復雜之處。就程序本身的重要性，即內(nèi)在價值而言，在程度上還是有區(qū)別的。如前例，行政機關(guān)在作出對相對一方不利影響的決定前，不聽取對方的意見，或法定應(yīng)該聽證而不聽證，就屬于嚴重程序違法，因為這一程序缺陷違背了社會主義的民主與參與精神；再如，用暴力取得證據(jù)，也屬于嚴重程序違法，因為它違反了社會主義社會對人的尊嚴的尊重，等等。對于這些程序違法，不管實體上是否正確，就應(yīng)一律予以撤銷，不得重新作出行政行為。但有些程序違法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，屬于程序上的小的瑕疵，可以重新補正�？傊�，存在獨立的程序權(quán)利義務(wù)，是程序違法應(yīng)該追究責任的基礎(chǔ)。法律在設(shè)定程序違法的法律責任時，則要根據(jù)行政違法行為中程序與實體的違法情況和關(guān)系，以及程序違法本身的嚴重程度等具體情況作出規(guī)定。
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