[ 李長(zhǎng)健 ]——(2007-4-26) / 已閱16860次
社會(huì)性監(jiān)管模式：中國(guó)食品安全監(jiān)管模式研究
李長(zhǎng)健 * 張鋒**
（本文發(fā)表于《廣西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版）》2006年第五期）
作者簡(jiǎn)介：李長(zhǎng)健，男，湖南湘西人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院教授，法學(xué)系主任，經(jīng)濟(jì)法學(xué)碩士生導(dǎo)師，武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士生，湖北省法經(jīng)濟(jì)學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，武漢市經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法和“三農(nóng)”法律問(wèn)題研究。 張 鋒，男，安徽渦陽(yáng)人，華中農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院。
摘 要：社會(huì)契約論的發(fā)展形成二元架構(gòu)到三元架構(gòu)的理論基礎(chǔ)，對(duì)食品安全監(jiān)管這一公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，運(yùn)用交易成本、監(jiān)管成本、執(zhí)行成本、訴訟成本、信息成本、制度均衡成本等經(jīng)濟(jì)參數(shù)，分析了政府主導(dǎo)型監(jiān)管、市場(chǎng)基礎(chǔ)型監(jiān)管和社會(huì)中間層主體監(jiān)管的效益。并在整合現(xiàn)有社會(huì)監(jiān)管資源的基礎(chǔ)上，我們提出了構(gòu)建社會(huì)性監(jiān)管模式的路徑選擇。
關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管 動(dòng)態(tài)社會(huì)契約論 社會(huì)性監(jiān)管模式 模式整合 利益機(jī)制
Sociality supervising mode: Research on the development of Chinese food security supervising mode
Abtract：The development of social contract theory has formed a theoretics foundation of duality-frame into ternary-frame, and introduce competition mechanism into food security supervising, a commonable production ( or say a grant commonable production) . We exert some economic parameter as trade cost, supervising cose, executive cost, lawsuit cost, information cost and systematical equilibrium cost, anlyzed the benefits from government-dominanting supervision, market-base supervision and society mesosphere-principal supervision, and indicated a route selection of building up a sociality supervising mode on the base of conforming social supervisal resource in existence.
Key word: Food security supervision; Society contract theory; Social supervising mode; Mode conformity; Interest mechanism
食品安全是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它關(guān)系到每個(gè)食品消費(fèi)者的切身利益、國(guó)家的安全和社會(huì)的穩(wěn)定。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，政府監(jiān)管是食品安全監(jiān)管的主導(dǎo)力量，隨著社會(huì)情勢(shì)的變遷，社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜化和分割化，政府職能體現(xiàn)出需求膨脹和管制約束的雙重特征，單一的政府監(jiān)管不能單獨(dú)實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管的職能。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域出現(xiàn)分散化的權(quán)力架構(gòu)和多元化的主體結(jié)構(gòu)，市場(chǎng)主體和社會(huì)中間層主體參與到食品安全監(jiān)管中來(lái)，形成政府主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)中間層主體共同監(jiān)管的局面。我們應(yīng)該整合現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管模式、資源、力量，建構(gòu)多元、動(dòng)態(tài)、平衡的社會(huì)性監(jiān)管模式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的有效監(jiān)管。
一、 社會(huì)契約理論發(fā)展——二元社會(huì)結(jié)構(gòu)到三元社會(huì)結(jié)構(gòu)的形成
傳統(tǒng)的社會(huì)契約論構(gòu)建了“政治國(guó)家——市民社會(huì)”的兩元架構(gòu)，隨著社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展變化，兩元架構(gòu)下出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的現(xiàn)象，于是社會(huì)對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)提出了新的需求，動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約論也就應(yīng)運(yùn)而生。動(dòng)態(tài)社會(huì)契約論包括兩層內(nèi)涵：一方面，人們將部分權(quán)力讓渡給某個(gè)主權(quán)者——即政府（國(guó)家）。由于社會(huì)情形的變遷，又將部分權(quán)力讓渡給一些社會(huì)中間層組織；政府為了保障人們的安全、自由、正義、公平、秩序、效率，也將一些人們讓渡的權(quán)力，讓渡給社會(huì)中間層組織。另一方面，社會(huì)中間層——社團(tuán)既是其成員締結(jié)契約的結(jié)果，又是人們與政府締結(jié)契約的結(jié)果，因此在其社會(huì)與契約的雙重關(guān)系中，根據(jù)社會(huì)地位（角色）即身份不同，分別施加不同的影響，即保持人們交易過(guò)程中的“校正公平”。動(dòng)態(tài)的社會(huì)契約論以新自然法思想與社會(huì)連帶主義思想為底蘊(yùn)，彌補(bǔ)了社會(huì)契約論的不足與契約自由的流弊，構(gòu)建了從政府、個(gè)人的二元社會(huì)主體結(jié)構(gòu)到政府、社會(huì)中間層組織、個(gè)人三元社會(huì)主體結(jié)構(gòu)，并且形成了三元互動(dòng)結(jié)構(gòu)下權(quán)利形態(tài)：第一，以人們手中掌握的不斷締約能力——即憲法上規(guī)定的結(jié)社權(quán)，不斷對(duì)政府（國(guó)家）施加壓力，迫使各國(guó)政府不斷改善，滿足社會(huì)公共需求；第二，使公共利益的單一代表制（政府）轉(zhuǎn)化為公共利益的多個(gè)代表制（政府、社團(tuán)、個(gè)人），形成公共利益代表者的有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；第三，社會(huì)中間層主體藉此取得合法權(quán)利，能夠增強(qiáng)其成員收集信息的能力，強(qiáng)化其判斷力。[1]社會(huì)動(dòng)態(tài)理論的確立，從自然法、契約論的角度論證了公共產(chǎn)品供給主體多元化的合法性和合理性，是政府主體監(jiān)管、社會(huì)中間層主體監(jiān)管、市場(chǎng)主體監(jiān)管進(jìn)行合理的產(chǎn)權(quán)配置的理論基礎(chǔ)。食品安全監(jiān)管作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的供給主體可以是政府主體，也可以是社會(huì)中間層主體和市場(chǎng)主體，使它們?cè)谌?dòng)格局進(jìn)行有效的競(jìng)爭(zhēng)，并形成以政府監(jiān)管為主導(dǎo)、以市場(chǎng)監(jiān)管為基礎(chǔ)、以社會(huì)中間層監(jiān)管為主體的社會(huì)性監(jiān)管模式。
二、監(jiān)管模式的變遷——中國(guó)食品安全社會(huì)性監(jiān)管中各主體監(jiān)管的效益分析
由于我國(guó)長(zhǎng)期形成“大政府”和“小社會(huì)”的社會(huì)結(jié)構(gòu)，政府權(quán)力滲透到社會(huì)的各個(gè)角落，公民社會(huì)的力量非常薄弱且缺乏公民結(jié)社的傳統(tǒng)。改革開(kāi)放之后引入市場(chǎng)機(jī)制，但在政府主導(dǎo)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中沒(méi)有形成完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)是不完善的政府和不完善的市場(chǎng)的混合。所以，我國(guó)食品安全監(jiān)管主體的順序是政府監(jiān)管主體、市場(chǎng)監(jiān)管主體和社會(huì)中間層主體，但是食品安全監(jiān)管處于監(jiān)管主體分散化的和監(jiān)管資源的浪費(fèi)化，雖然政府主體、市場(chǎng)主體和社會(huì)中間層主體都參與對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，它們都是社會(huì)性監(jiān)管模式中的主體，但并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的有效整合和監(jiān)管主體的多元協(xié)調(diào)互動(dòng)。
（一）政府監(jiān)管：社會(huì)性監(jiān)管模式中主導(dǎo)型監(jiān)管效益分析
國(guó)家食品安全是人類(lèi)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，它關(guān)系到一個(gè)國(guó)家食品企業(yè)之間的良性競(jìng)爭(zhēng)、行業(yè)的健康發(fā)展，關(guān)系到食品企業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)上的地位和競(jìng)爭(zhēng)力，最重要的是它關(guān)系到每個(gè)食品消費(fèi)者的切身利益、社會(huì)的穩(wěn)定和社會(huì)公共利益。試想一個(gè)國(guó)家連公民的食品安全都不能保障，那么它的職能如何實(shí)現(xiàn)？它又怎能代表公民的利益、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公整體利益可持續(xù)化呢？食品安全這一公共領(lǐng)域，政府作為社會(huì)公共利益的主要代表者，政府公權(quán)力是必須涉入的，運(yùn)用政府公權(quán)力對(duì)食品安全監(jiān)管，在立法、執(zhí)法、法律救濟(jì)、法律監(jiān)督具有天然的成本優(yōu)勢(shì)。食品安全監(jiān)管立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)是一種純粹的公共產(chǎn)品，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，它的資產(chǎn)專(zhuān)有性程度高，提供替代產(chǎn)品的成本代價(jià)高昂，并且很難獲得法律上的權(quán)威性。食品安全監(jiān)管關(guān)系到國(guó)計(jì)民生、政府職能的實(shí)現(xiàn)、社會(huì)的穩(wěn)定，若由市場(chǎng)主體或社會(huì)中間層主體在食品安全監(jiān)管立法、執(zhí)法、司法的供給，它的經(jīng)濟(jì)成本、社會(huì)成本是巨大的，不能發(fā)揮政府權(quán)力在這一領(lǐng)域的規(guī)模成本優(yōu)勢(shì)、政府公信力優(yōu)勢(shì)，并且一旦失控，可能造成社會(huì)巨大的損失。
政府對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管，需要巨大的運(yùn)行成本。第一，政府在某種程度上是經(jīng)濟(jì)人，也是有限理性的，也要追求自己利益的最大化，在制定、運(yùn)行相關(guān)的食品安全監(jiān)管制度時(shí)，也要考慮成本收益，它可能會(huì)為了政府利益而忽視個(gè)體利益、社會(huì)公共利益，甚至直接損害個(gè)體利益、社會(huì)公共利益。由于政府的行政官僚組織龐大，缺乏有效的績(jī)效考核機(jī)制，政府官員可能在理性經(jīng)濟(jì)人的支配下，導(dǎo)致政府權(quán)力異化，出現(xiàn)權(quán)力設(shè)租、尋租現(xiàn)象，使公共產(chǎn)品的供給違背初始目標(biāo)；第二，政府對(duì)食品安全監(jiān)管的單一供給模式，使公眾對(duì)供給的公共產(chǎn)品缺少可選擇性，政府在沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)壓力的情況下，可能致使行政效率的低下，行政管理成本增加；由于政府行政權(quán)力的單方性、強(qiáng)制性、剛性， 導(dǎo)致行政監(jiān)管行為的不易接受性，受監(jiān)管主體可能會(huì)對(duì)監(jiān)管行為不服，導(dǎo)致監(jiān)管行為的執(zhí)行困難，增加行政的執(zhí)行成本，也會(huì)引起不必要的爭(zhēng)端，增加解決糾紛的成本，使我國(guó)原本有限的司法資源更加緊張，社會(huì)的訴訟成本增加；第三，政府若既作為食品安全監(jiān)管的供給者，又同時(shí)履行監(jiān)管者的角色，在沒(méi)有相應(yīng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的壓力下，在監(jiān)管成本的約束下，政府缺乏食品監(jiān)管制度供給的創(chuàng)新動(dòng)力，導(dǎo)致制度供給與制度需求之間失衡。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái)，在制度不均衡的情況下，產(chǎn)權(quán)難以界定清楚，社會(huì)資源會(huì)產(chǎn)生巨大的浪費(fèi)，增加整個(gè)社會(huì)的交易成本；[2]第四，政府食品安全監(jiān)管的技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性有限，而受監(jiān)管主體在技術(shù)上往往擁有信息成本優(yōu)勢(shì)，政府要想對(duì)受監(jiān)管主體有效監(jiān)管，必須在相關(guān)的技術(shù)、專(zhuān)業(yè)、行業(yè)投入巨大的人力、財(cái)力、物力、精力，直接增加了政府食品安全監(jiān)管的運(yùn)行成本。
（二）社會(huì)中間層監(jiān)管：社會(huì)性監(jiān)管模式中主體型監(jiān)管效益分析
社會(huì)中間層組織是指，以供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主要取向，不以盈利為主要目標(biāo)，不具有強(qiáng)制性，實(shí)行自愿和自治式運(yùn)作，獨(dú)立于政府主體和私人主體之外的組織機(jī)構(gòu)。它具有以下特征：第一，準(zhǔn)公共性，它的設(shè)立是為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)以社會(huì)整體利益優(yōu)化，主要供給準(zhǔn)公共產(chǎn)品，不以供給私人產(chǎn)品為主要取向，不以盈利為主要目的，它面向市場(chǎng)但不屈從于市場(chǎng)、超脫于市場(chǎng)但不能超越于市場(chǎng)；第二，非強(qiáng)制性，即完全不能（或主要不能）像政府部門(mén)那樣借助于政府機(jī)器的強(qiáng)制力量來(lái)開(kāi)展活動(dòng)，也就是說(shuō)，它應(yīng)當(dāng)主要靠自愿和自治的方式來(lái)運(yùn)作；第三，獨(dú)立性，即它在法律地位上是不能是政府的附屬物，在人員任免上不能是政府編制，在業(yè)務(wù)活動(dòng)上不能是政府命令或包辦，以保證它的管理規(guī)范、公平、公正，平衡協(xié)調(diào)政府和私人之間的關(guān)系；第四，專(zhuān)業(yè)性，食品的安全信息具有較高的技術(shù)性、專(zhuān)業(yè)性，而且受監(jiān)管者總是具有信息成本優(yōu)勢(shì)，這就需要社會(huì)中間層主體具有專(zhuān)業(yè)性，能在相關(guān)的專(zhuān)業(yè)、行業(yè)、領(lǐng)域提供專(zhuān)業(yè)的服務(wù)，平衡各主體信息不對(duì)稱(chēng)之間的矛盾。[3]
社會(huì)中間層主體所具有的特征，使它在供給（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品時(shí)更具有效率性、公正性、適應(yīng)性、可接受性、專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性，降低具體食品安全監(jiān)管的成本。第一，降低執(zhí)行成本，社會(huì)中間層組織具有獨(dú)立性、民間性、專(zhuān)業(yè)性，它作出的行為相對(duì)專(zhuān)業(yè)、權(quán)威、可接受性，使受監(jiān)管主體樂(lè)意接受具體的管理、處理行為，減少食品安全監(jiān)管的執(zhí)行成本，同時(shí)監(jiān)管的可接受性，降低了食品安全糾紛出現(xiàn)的概率，節(jié)約了司法資源，降低了訴訟成本；第二，降低了交易成本，社會(huì)中間層主體的專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性、增強(qiáng)了受監(jiān)管主體之間的信任、消費(fèi)者對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的信任，大大降低了市場(chǎng)主體信息收集的成本、談判成本、簽訂契約的成本。社會(huì)中間層主體的專(zhuān)業(yè)性，使他們?cè)谥贫ㄒ恍┍O(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)的手段時(shí)更加科學(xué)具體，可以更好的實(shí)現(xiàn)對(duì)受監(jiān)管主體的監(jiān)管，減少受監(jiān)管主體的機(jī)會(huì)主義傾向，減少消費(fèi)者和其他企業(yè)的額外成本；第三，降低監(jiān)管制度均衡成本，制度的每次均衡都是在很多次制度博弈的結(jié)果，社會(huì)中間層組織構(gòu)建了政治政府和市民社會(huì)之間的橋梁，使有效的信息在政治國(guó)家和市民社會(huì)之間順利傳遞，減少制度需求和制度供給平衡的周期與頻率，降低了制度均衡的成本；[4]第四，社會(huì)中間層主體的有效監(jiān)管，減少政府監(jiān)管的成本，減少食品安全事故發(fā)生的概率，直接降低社會(huì)運(yùn)行成本。當(dāng)然，社會(huì)中間層主體的存在也需要運(yùn)行成本，也有自己的利益追求，也可能會(huì)出現(xiàn)一些異化和尋租。目前對(duì)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的推廣，很多中間層主體受利益驅(qū)動(dòng)都提倡推廣，但轉(zhuǎn)基因食品安全性沒(méi)有得到科學(xué)的認(rèn)定，一旦發(fā)生事故，后果損失難以計(jì)算，所以政府也要對(duì)社會(huì)中間層主體進(jìn)行必要的監(jiān)管，增加政府對(duì)中間層主體監(jiān)管的成本。但社會(huì)中間層主體在日常具體的監(jiān)管中，在技術(shù)性強(qiáng)、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的領(lǐng)域有較大的監(jiān)管成本優(yōu)勢(shì)，并且政府相對(duì)容易對(duì)社會(huì)中間層主體進(jìn)行有效監(jiān)管，監(jiān)管的社會(huì)邊際收益大于社會(huì)邊際成本。
（三）市場(chǎng)監(jiān)管：社會(huì)性監(jiān)管模式中基礎(chǔ)監(jiān)管效益分析
市場(chǎng)活動(dòng)主體包括食品企業(yè)的投資者、生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等，他們都是食品安全監(jiān)管的市場(chǎng)主體，但是消費(fèi)者與食品安全利益關(guān)系最大，其他市場(chǎng)主體在一定的程度上本身也是消費(fèi)者，所以在這里我們主要討論消費(fèi)者監(jiān)管的成本收益問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的規(guī)定，消費(fèi)者有以下權(quán)利：（1）追求安全的權(quán)利；（2）知情權(quán)；（3）選擇權(quán)；（4）公平交易權(quán)；（5）依法求償權(quán)；（6）監(jiān)督批評(píng)權(quán)。這些法定權(quán)利為消費(fèi)者對(duì)受監(jiān)管主體的監(jiān)管提供合法、合理的依據(jù)。食品安全關(guān)系到每個(gè)消費(fèi)者的切身利益，他們對(duì)食品安全監(jiān)管的動(dòng)力最強(qiáng)，呼聲最大，他們通過(guò)各種渠道對(duì)相關(guān)主體施加壓力，通過(guò)公民的投票權(quán)、結(jié)社權(quán)推動(dòng)國(guó)家、社會(huì)中間層的監(jiān)管；食品消費(fèi)者代表的利益主體最廣泛，利害關(guān)系最明確，他們可以通過(guò)消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)指數(shù)對(duì)受監(jiān)管主體的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行影響，使受監(jiān)管主體認(rèn)識(shí)到食品安全關(guān)系到自身的經(jīng)濟(jì)利益、利潤(rùn)；同時(shí)食品消費(fèi)者通過(guò)訴訟等法律方式實(shí)現(xiàn)對(duì)受監(jiān)管主體的監(jiān)督，加大受監(jiān)管主體的機(jī)會(huì)主義行為的成本，使他們?cè)诰薮蟮某杀緣毫ο乱?guī)范運(yùn)作；最后，食品消費(fèi)者的直接監(jiān)督行為，在一定程度上制約了受監(jiān)管主體的機(jī)會(huì)行為，也在另一方面節(jié)約了政府、社會(huì)中間層主體的監(jiān)管成本。
對(duì)于食品消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，食品供給者具有明顯的信息成本優(yōu)勢(shì)，他們之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)，食品消費(fèi)者獲得食品安全信息的成本高昂，不可能在購(gòu)買(mǎi)食品時(shí)收集所有相關(guān)的食品安全信息；另外食品安全信息具有專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)，普通的消費(fèi)者也不具有收集、分析、判斷的能力，并且信息收集、分析、處理的成本巨大；還有食品安全隱患需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能發(fā)現(xiàn)，如果這也需要消費(fèi)者自我鑒別，也不具有可操作性，而且成本高昂；普通消費(fèi)者提起食品安全訴訟，因?yàn)樾畔⒌牟粚?duì)稱(chēng)，食品安全的舉證需要較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，所以在舉證方面比較困難，這也增加了消費(fèi)者的訴訟成本；還有食品安全關(guān)系重大，一旦發(fā)生事故，它的社會(huì)危害后果不堪設(shè)想，比如“公地悲劇”的出現(xiàn)，這些證明了消費(fèi)者個(gè)體食品安全監(jiān)管的社會(huì)成本巨大，不具有可操作性，不利于保障消費(fèi)者的基本權(quán)利。
三、監(jiān)管模式的發(fā)展——中國(guó)食品安全社會(huì)性監(jiān)管模式整合的路徑選擇
食品安全社會(huì)性監(jiān)管模式是一種整合政府資源、社會(huì)資源、個(gè)人資源的綜合性監(jiān)管模式，它是以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，以社會(huì)中間層監(jiān)管為主體，以市場(chǎng)監(jiān)管為基礎(chǔ)，合理配置食品安全監(jiān)管的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)制度供給和需求的相對(duì)均衡，以降低社會(huì)監(jiān)管成本，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化、可持續(xù)性化的一種監(jiān)管模式，它具有動(dòng)態(tài)性、多元性和平衡性的特點(diǎn)。
（一）建規(guī)范促監(jiān)管：加強(qiáng)政府主體食品安全監(jiān)管的制度保障
我們要實(shí)現(xiàn)食品安全的長(zhǎng)期有效監(jiān)管，必須建立相應(yīng)的法律制度保障。第一，對(duì)政府食品安全監(jiān)管體制進(jìn)行改革。我國(guó)的食品監(jiān)管部門(mén)主要有農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局、國(guó)家工商總局、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局，實(shí)施“一個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)有一個(gè)監(jiān)管部門(mén)”的原則，采取“分段監(jiān)管為主”，“品種監(jiān)管為輔”的方式，導(dǎo)致監(jiān)管的效率低下、可操作性不強(qiáng)和協(xié)調(diào)性差。我們可以實(shí)施“在宏觀上各行政主體統(tǒng)分結(jié)合，在中觀上以分為主，在微觀上以統(tǒng)為主”的監(jiān)管體制。在宏觀上建立食品藥品監(jiān)管委員會(huì)指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、調(diào)度各具體部門(mén)的工作，在中觀上加強(qiáng)省級(jí)和地區(qū)級(jí)食品監(jiān)管機(jī)關(guān)的分段管理，在微觀上強(qiáng)化縣級(jí)監(jiān)管機(jī)關(guān)的集中執(zhí)法。[6]第二，強(qiáng)化食品企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。建立嚴(yán)格的食品企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，從源頭上制止不安全食品進(jìn)入市場(chǎng)，是食品安全防護(hù)網(wǎng)的首要防線。我國(guó)法律應(yīng)該明確食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)具備的衛(wèi)生條件和檢測(cè)手段，對(duì)食品企業(yè)的立項(xiàng)、安全狀況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，增加對(duì)食品企業(yè)的投資者和管理者強(qiáng)制性的培訓(xùn)和實(shí)質(zhì)性的、不流于形式的考核，強(qiáng)化企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。第三，整合我國(guó)食品安全相關(guān)的法律體系。我國(guó)目前對(duì)食品安全監(jiān)管的主要法律法規(guī)有《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等，這些法律存在交叉、重疊、矛盾、空白，對(duì)同一食品違法行為，法律又不同的規(guī)定，有些規(guī)定甚至是矛盾的。如關(guān)于食品的安全標(biāo)準(zhǔn)，《食品衛(wèi)生法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的規(guī)定相沖突，存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。但對(duì)有些違法行為，卻出現(xiàn)法律的空白，如關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，就沒(méi)有相應(yīng)的法律去規(guī)范，食品安全監(jiān)管者的監(jiān)管行為“無(wú)法可依”，導(dǎo)致不必要的糾紛增加，訴訟成本增加，政府司法資源浪費(fèi)。所以在整合現(xiàn)有的食品安全相關(guān)的法律資源體系的同時(shí)，加快制定《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，力求食品安全的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，與從源頭上對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管。第四，加大受監(jiān)管主體的違法責(zé)任后果。食品企業(yè)是有限理性的，具有經(jīng)濟(jì)人思維，也具有機(jī)會(huì)主義傾向，他們?cè)谶M(jìn)行食品的供給時(shí)，擁有較大的信息成本優(yōu)勢(shì)，如果對(duì)違法后果的預(yù)期成本低于違法收益，他們它會(huì)盡一切努力實(shí)現(xiàn)自我利益最大化，不惜損人利己，公然違背政府法律，甚至損害社會(huì)整體利益。所以必須加大它的違法責(zé)任后果，不能僅僅停留在罰款層次、行政處罰層次，而要給予相關(guān)責(zé)任人刑事處罰，能力處罰——禁止它從事食品生產(chǎn)的資格，對(duì)違法企業(yè)的商譽(yù)給予降級(jí)懲罰，增加食品企業(yè)的違法成本，使它在巨大經(jīng)濟(jì)、法律、社會(huì)成本的壓力下克制機(jī)會(huì)主義行為。
（二）建結(jié)構(gòu)促體系：健全社會(huì)中間層食品安全監(jiān)管的組織結(jié)構(gòu)
食品社會(huì)中間層組織包括食品安全標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)、食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全的信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)，它是一個(gè)體系完整、結(jié)構(gòu)和諧的組織架構(gòu)體，這樣才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)中間層主體的相對(duì)獨(dú)立、分工合作、相互配合，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的監(jiān)管。第一，提高社會(huì)中間層主體的法律地位。目前我國(guó)社會(huì)中間層主體的數(shù)量有限，不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，并且我國(guó)社會(huì)中間層主體的法律地位不高，沒(méi)有完全獨(dú)立的法律地位，在人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)上受行政機(jī)關(guān)很大的限制。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)中間層的監(jiān)管將成為食品安全監(jiān)管的主體，所以要大力發(fā)展社會(huì)中間層主體，賦予其獨(dú)立的法律地位和法律人格，使他們能獨(dú)立得做出行為，政府也要把具體的食品安全管理權(quán)限回歸社會(huì)中間層主體，使他們擁有準(zhǔn)公共權(quán)力，保障它們的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性；同時(shí)也對(duì)社會(huì)中間層組織的成立資格做出明確的規(guī)定，保證它的專(zhuān)業(yè)性。第二，建立體系完整的社會(huì)中間層組織。社會(huì)中間層組織是監(jiān)管食品安全的主體，要實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體的功能，必須建立完整的組織體系，即建立制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)、食品安全的檢測(cè)機(jī)構(gòu)、食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全的信息收集、分析、披露機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)分工合作，相互獨(dú)立，相互配合，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的社會(huì)性監(jiān)管。第三，建立社會(huì)性監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，社會(huì)性監(jiān)管本質(zhì)是整合社會(huì)資源，利用整個(gè)社會(huì)的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)，即調(diào)動(dòng)政府立法、執(zhí)法、司法監(jiān)管、社會(huì)中間層具體業(yè)務(wù)管理、媒體輿論監(jiān)督、個(gè)人的監(jiān)督起訴等，并利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，及時(shí)通報(bào)、發(fā)布食品安全的信息，并且實(shí)現(xiàn)在各監(jiān)管主體之間信息共享，降低公眾收集食品安全信息的成本。第四，建立社會(huì)中間層主體的監(jiān)督機(jī)制。由于我國(guó)的文化傳統(tǒng)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)，第三種力量常常出現(xiàn)“先天不足”和“后天失調(diào)”的現(xiàn)象，可能被一些食品利益集團(tuán)“捕獲”或者淪為政府的“附屬機(jī)構(gòu)”，喪失它應(yīng)有的公正性、公益性和獨(dú)立性，所以我們要建立對(duì)社會(huì)中間層組織的監(jiān)管約束機(jī)制。首先，強(qiáng)化社會(huì)中間層組織的自律機(jī)制。社會(huì)中間層組織往往是食品企業(yè)自己組成的，用它們自己的章程和制度實(shí)現(xiàn)自我約束、自我服務(wù)、自我管理；其次，加強(qiáng)社會(huì)中間層的互律機(jī)制。同行互律是由社會(huì)中間層組織共同遵守的道德標(biāo)準(zhǔn)和行為規(guī)范的方式，行業(yè)組織有權(quán)要求每個(gè)會(huì)員組織必須遵守，并對(duì)違規(guī)者進(jìn)行處罰，嚴(yán)重開(kāi)除其會(huì)員資格。并通過(guò)行業(yè)的認(rèn)證制度來(lái)評(píng)定社會(huì)中間層組織的專(zhuān)業(yè)資格和能力，提高社會(huì)中間層的監(jiān)管能力和水平；最后，實(shí)施外部監(jiān)督機(jī)制。外部監(jiān)督機(jī)制主要包括政府的監(jiān)督、大眾媒體的輿論監(jiān)督、社會(huì)專(zhuān)門(mén)組織的監(jiān)督和公眾的監(jiān)督。對(duì)社會(huì)中間層組織的負(fù)責(zé)人給予相應(yīng)的監(jiān)督約束，使他們?cè)谕獠繅毫ο卤苊鈾C(jī)會(huì)主義行為和道德風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。
（三）建機(jī)制促保障：建立消費(fèi)者食品安全監(jiān)管的長(zhǎng)效利益機(jī)制
食品安全的消費(fèi)者監(jiān)管，關(guān)鍵要建立相應(yīng)的利益機(jī)制，既要有促使消費(fèi)者監(jiān)管的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，也要有實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者監(jiān)管的利益保障機(jī)制。第一，確保消費(fèi)者個(gè)人的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法訴訟權(quán)等。無(wú)論是政府主體的監(jiān)管，還是第三部門(mén)的監(jiān)管，都是由具體的個(gè)人來(lái)操作，而每個(gè)具體的個(gè)人都將扮演消費(fèi)者的角色，最終落實(shí)到每個(gè)消費(fèi)者的知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、依法訴訟權(quán)，也就客觀上推動(dòng)政府主體監(jiān)管和第三部門(mén)主體的監(jiān)管的實(shí)施；另外，消費(fèi)者個(gè)人利益受到侵害，也最有動(dòng)力對(duì)政府和第三部門(mén)施加壓力，比如，向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴或者向人民法院起訴，來(lái)促使他們履行監(jiān)管義務(wù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)食品安全的依法監(jiān)管。第二，建立消費(fèi)者監(jiān)管的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制。消費(fèi)者也是經(jīng)濟(jì)人，是市場(chǎng)中的弱勢(shì)群體，在維護(hù)自己的權(quán)利時(shí)也要考慮成本收益，尤其是對(duì)抗實(shí)力強(qiáng)大的企業(yè)，所以政府要建立利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，用利益來(lái)引導(dǎo)消費(fèi)者的行為，提高消費(fèi)者監(jiān)管的動(dòng)力。[5]政府盡量提供充分的食品安全信息，以克服信息不對(duì)稱(chēng)，促使消費(fèi)者有能力進(jìn)行更有的效的監(jiān)管。減輕消費(fèi)者在食品安全訴訟中的舉證責(zé)任，延長(zhǎng)起訴時(shí)效，提高受監(jiān)管主體對(duì)消費(fèi)者的民事賠償標(biāo)準(zhǔn)，使消費(fèi)者愿意起訴維護(hù)自己的權(quán)利。同時(shí)，政府要加大宣傳，正確引導(dǎo)消費(fèi)者健康消費(fèi)，減少消費(fèi)者的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的概率。第三，建立消費(fèi)者的利益保障機(jī)制。無(wú)論法律上規(guī)定的消費(fèi)者權(quán)利，還是建立相應(yīng)的利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制，其目的都是最終實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的利益、保障消費(fèi)者的利益。所以我們要建立相應(yīng)的利益保障機(jī)制，建立食品行業(yè)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)、企業(yè)賠償和國(guó)家救助等制度，使消費(fèi)者的利益能夠得到制度的保障，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者對(duì)食品安全的持續(xù)性監(jiān)管。
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