[ 張艷 ]——(2007-5-23) / 已閱60594次
引咎辭職，就是由自己因?yàn)樘幱谧陨淼膬?nèi)疚心理而主動(dòng)承擔(dān)過失或錯(cuò)誤的責(zé)任而辭職的行為。“引咎辭職者并非一定是直接責(zé)任人” ，“對(duì)那些直接責(zé)任人來說，他們要面對(duì)的就不是簡(jiǎn)單的“引咎辭職” ，而是要承擔(dān)相關(guān)的法律責(zé)任”1《公務(wù)員法》八十二條第三款規(guī)定：領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。第四款：領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。相信在公務(wù)員法出臺(tái)前大家對(duì)于引咎辭職這個(gè)名詞已經(jīng)不陌生了。在這兩年，頻繁出現(xiàn)的重大責(zé)任事故的處理中我們經(jīng)�？梢月牭侥衬池�(fù)責(zé)人、重要責(zé)任人引咎辭職了。在公務(wù)員法中專門把此作為一種制度規(guī)定下來，一方面是因?yàn)橹斑@種做法取得了一定的成功，值得推廣實(shí)施；再者，引咎辭職如果僅僅靠自覺，還是不夠的，而處于行政命令的壓力，也不是法制社會(huì)的長(zhǎng)久之計(jì)。因此，在此公務(wù)員法制定之際，把引咎辭職制度放于法律規(guī)范范疇內(nèi)，意義非常重大。但是“‘引咎辭職’并不意味著出了重大事故后領(lǐng)導(dǎo)辭職就可以了事，它只是領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人行為，并不能因此而避免黨政紀(jì)處分或行政、刑事處罰” 。2而有法可依使引咎辭職制度得到根本的保障，使處于領(lǐng)導(dǎo)地位的公務(wù)員們更加明白自己身上的責(zé)任，減少因“官”失職失誤而給國(guó)家和人民造成重大損失。
(六) 改變了原有的工資結(jié)構(gòu)。
《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，國(guó)家公務(wù)員的工資主要由職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資和工齡工資四部分構(gòu)成�！豆珓�(wù)員法》則規(guī)定，公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金四部分。雖然還是四個(gè)部分，但工資結(jié)構(gòu)改變較大，也使工資制度制定和管理實(shí)施更加明確和可行，適用性更強(qiáng)。除此之外，《公務(wù)員法》還規(guī)定了“國(guó)家建立公務(wù)員工資的正常增長(zhǎng)機(jī)制” 、“國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度”等相關(guān)制度，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員工資應(yīng)按時(shí)足額發(fā)放，公務(wù)員按照國(guó)家規(guī)定享受福利待遇，任何機(jī)關(guān)不得扣減或者拖欠公務(wù)員的工資。1這樣的規(guī)定，使保證公務(wù)員的收入待遇穩(wěn)定，同時(shí)科學(xué)的工資結(jié)構(gòu)也便于對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的管理，對(duì)于公務(wù)員收入的調(diào)節(jié)也變的簡(jiǎn)單明了，使公務(wù)員待遇更加陽光化，對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定和勤政廉政建設(shè)意義重大。
(七) 對(duì)公務(wù)員在執(zhí)行上級(jí)決定或命令時(shí)的權(quán)利和義務(wù)作出了新的規(guī)定
公務(wù)員服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定或命令，是公務(wù)員應(yīng)當(dāng)遵守的義務(wù)。《公務(wù)員法》第十二條第五款規(guī)定：忠于職守，勤勉盡責(zé)，服從和執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定和命令。但為防止因執(zhí)行上級(jí)違法或者錯(cuò)誤的決定或者命令，而對(duì)公共利益或者公民的合法權(quán)益造成重大的不可挽回的損失《公務(wù)員法》第五十四條同時(shí)規(guī)定：公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見。上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。但是，公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
除此之外，《公務(wù)員法》還吸收了干部人事制度改革當(dāng)中的包括競(jìng)爭(zhēng)上崗、公開選拔、交流掛職鍛煉、任職的試用期的一些經(jīng)驗(yàn)，并且規(guī)定了公務(wù)員的九項(xiàng)基本義務(wù)和十六項(xiàng)紀(jì)律、六種處分形式等。
《公務(wù)員法》的出臺(tái)填補(bǔ)了我國(guó)法律體系的一個(gè)空白；是我國(guó)干部人事管理法制化的里程碑；為健全公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍提供了基本法律依據(jù)；有利于推動(dòng)干部人事制度改革的深入發(fā)展，實(shí)現(xiàn)干部人事管理的科學(xué)化和法制化；有利于促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程。
這些方面的改進(jìn)對(duì)于今后的公務(wù)員制度是一個(gè)全新的發(fā)展，對(duì)公務(wù)員管理機(jī)制也是一個(gè)新的擴(kuò)充，使之更為科學(xué)、有序、明朗、全面，立法之路永不停歇，任何法律和制度都不會(huì)是完美的，只有不斷的完善和發(fā)展才能更好的適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。
三、《公務(wù)員法》實(shí)施面臨的挑戰(zhàn)
在《公務(wù)員法》起草制定到出臺(tái)的這兩年時(shí)間里，公務(wù)員法一直是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。在正式出臺(tái)之前，關(guān)于公務(wù)員法的一系列爭(zhēng)論就已經(jīng)是開展的如火如荼，一直到2005年4月27日中華人民共和國(guó)第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過之后各方的關(guān)注和評(píng)論還是不斷。單看社會(huì)公眾對(duì)于公務(wù)員法有關(guān)問題的爭(zhēng)論的激烈程度就可一窺公眾對(duì)該法實(shí)施的期待有多高。應(yīng)該說《公務(wù)員法》取代《暫行條例》，不僅法律的位階上移了且在干部人事管理上依法治國(guó)方略得到了進(jìn)一步貫徹。公務(wù)員法共分18章107條，規(guī)定了公務(wù)員的激勵(lì)制度、職位分類制度、監(jiān)督制度、權(quán)利保障制度、引咎辭職制度、責(zé)任制度、交流制度、回避制度等。這些制度的實(shí)施無疑將推動(dòng)我國(guó)干部人事管理制度的現(xiàn)代化，有助于建設(shè)廉潔、高效、善于治國(guó)理政的公務(wù)員隊(duì)伍。但是，法律的制定并不等于法律的實(shí)施，更加不能就認(rèn)為人們的行為方式必定會(huì)遵守法律�！豆珓�(wù)員法》在實(shí)施中還將可能產(chǎn)生很多的問題，需要克服許多困難。從我國(guó)現(xiàn)在的社會(huì)人文環(huán)境和法治環(huán)境來看以下兩個(gè)方面將會(huì)是最先受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)的，也是我們必須要立即重視起來的。
（一）公務(wù)員既有思想的轉(zhuǎn)變。
“只有逐步剔除傳統(tǒng)人事行政中一些不正確的認(rèn)識(shí)和觀念,才能促進(jìn)公務(wù)員制度的完善和不斷發(fā)展�！�
因?yàn)椤稌盒袟l例》畢竟使用了十多年，人們已經(jīng)習(xí)慣了這個(gè)《條例》，習(xí)慣了這個(gè)規(guī)范。但是新的法律頒布實(shí)施的時(shí)間很緊，并沒有很多的時(shí)間給大家適應(yīng)和調(diào)整，而且新法比起之前的《暫行條例》雖然變化不大但是畢竟還是有著不少的差異的，如果公務(wù)員思想中原來的模式和想法不改變，對(duì)于新公務(wù)員法的實(shí)施必定會(huì)有所阻礙。因此，在公務(wù)員法出臺(tái)后組織宣傳學(xué)習(xí)公務(wù)員法的意義非常重大。我們可以看到，現(xiàn)在各級(jí)黨委和政府都在大力組織公務(wù)員法的學(xué)習(xí)和宣傳，講座、知識(shí)競(jìng)賽等形式都被利用起來，這是非常必要和正確的。但是同時(shí)要注意到不要讓學(xué)習(xí)流于形式而忽略了真正的理解和運(yùn)用。不要只是刮大風(fēng)，風(fēng)過不留痕，那是沒有用的，要下起雨，淋濕大家，讓每一個(gè)公務(wù)員都切實(shí)感受到、真正了解公務(wù)員法的有關(guān)規(guī)定，特別要加強(qiáng)的是法治的觀念，這個(gè)也是這部法律要體現(xiàn)的重點(diǎn)所在。其中重點(diǎn)是完成三個(gè)思想轉(zhuǎn)變：主人觀念到公仆觀念的轉(zhuǎn)變，“鐵飯碗”觀念到競(jìng)爭(zhēng)觀念的轉(zhuǎn)變，管理觀念到服務(wù)觀念的轉(zhuǎn)變。2公務(wù)員法制定的意義本身就是為了讓政府和公務(wù)員們更好的為人民服務(wù)，做好人民的公仆，公務(wù)員法的貫徹實(shí)施需要人民的監(jiān)督，因此不能讓公務(wù)員法成為僅被公務(wù)員關(guān)注的法律，我們不僅僅是要讓公務(wù)員了解熟悉公務(wù)員法，對(duì)于平常百姓也要讓他們樹立起基本的法律意識(shí)，培養(yǎng)良好的社會(huì)法律人文環(huán)境，為公務(wù)員法的實(shí)施做好思想準(zhǔn)備。
在這里，還有一點(diǎn)必須要注意，正是因?yàn)樵谶@部法律出臺(tái)前人們的關(guān)注度非常的高，大家都積極參與討論，提出了許多的想法和意見，其中不乏一些較能獲得社會(huì)百姓認(rèn)同的觀點(diǎn)。但是制定法律有著其特殊和專業(yè)的考慮，有著全局性的思考，同時(shí)必須考慮任何可能的后果，另外法律有著其特性也必須要考慮，如穩(wěn)定性，權(quán)威性，規(guī)范性等等。因此有些在之前討論的比較激烈的議題并沒有被公務(wù)員法參考到，可能會(huì)讓一些人產(chǎn)生一些失望的情緒，在社會(huì)上有一些消極的影響。這點(diǎn)，也是新法頒布后需要及時(shí)解決的。新法頒布并不代表著一個(gè)結(jié)束，反而應(yīng)該是一個(gè)新的開始。對(duì)于人們可能會(huì)產(chǎn)生的爭(zhēng)議和疑惑，必須要進(jìn)行正確的引導(dǎo)和解釋。一部法律的有效實(shí)施，需要社會(huì)和人們的正確認(rèn)識(shí)和理解，得到輿論的支持和宣傳，因此新法解釋工作必須要做好。
（二）相關(guān)配套實(shí)施條例和細(xì)則的出臺(tái)。
只有一部公務(wù)員法來規(guī)范公務(wù)員有關(guān)內(nèi)容是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，任何法律法規(guī)的實(shí)施都需要相配套的其他規(guī)章制度條例細(xì)則和政策的配合。寧夏回族自治區(qū)黨委常委、政府副主席王正偉曾表示，“公務(wù)員法是一個(gè)母法、框架法，需要大量的子法和單項(xiàng)法規(guī)的支撐和補(bǔ)充。制定配套政策是貫徹實(shí)施公務(wù)員法，加強(qiáng)公務(wù)員制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)的重點(diǎn)”。為了讓公務(wù)員法避免“雷聲大雨點(diǎn)小”的現(xiàn)象，真正得到從上至下的貫徹落實(shí)，成為中國(guó)政府行政管理改革的催化劑，黨和政府對(duì)于這部法律都應(yīng)該給予重視，盡快落實(shí)子法、配套法和相關(guān)政策。在公務(wù)員法出臺(tái)之前，《暫行條例》起作用的十多年中，已經(jīng)形成了一套比較完整的人事管理系統(tǒng)，從中央到地方的各個(gè)配套的細(xì)則也都基本形成了，因此我們已經(jīng)有了一個(gè)比較好的基礎(chǔ)在，這對(duì)于我們現(xiàn)在新法出臺(tái)后的工作很有幫助�，F(xiàn)在要做的事是在原來的基礎(chǔ)上根據(jù)新法的精神和內(nèi)容盡快調(diào)整和修改這些相配套的文件，讓新法的實(shí)施更加的順利，更有實(shí)效。做這項(xiàng)工作，要在質(zhì)量的基礎(chǔ)上注重效率，如今公務(wù)員制度已經(jīng)上升到制定法律的地位，法律有個(gè)原則，就是需要有穩(wěn)定性，因此作為其配套的內(nèi)容也必須要注重穩(wěn)定性。因此，在制定過程中必須謹(jǐn)慎，盡量完備。同時(shí)，時(shí)間也必須要考慮，既然是配套，雖然不可能是同時(shí)，但也必須要考慮到時(shí)效，不能影響到公務(wù)員法的實(shí)施，要真正起到起輔助的作用。
四、對(duì)于公務(wù)員制度的一些理性思考
（一）公務(wù)員職業(yè)素質(zhì)問題
雖然近些年隨著我國(guó)國(guó)民教育的發(fā)展，我國(guó)政府工作人員的普遍教育層次都有所提高，但是仍舊可以看到有一些并不符合或者說是無法滿足新形勢(shì)下行政工作要求的人員在政府的各個(gè)系統(tǒng)各個(gè)崗位。這些因?yàn)橐郧暗臍v史原因而成為公務(wù)員的人員，普遍知識(shí)層面較窄，學(xué)識(shí)學(xué)歷較低。但是現(xiàn)在不可能把這些人員全部替換下來，因此對(duì)于公務(wù)員的培訓(xùn)問題是現(xiàn)在非常突出并且非常嚴(yán)峻的問題。我們之前也一直都有相應(yīng)的培訓(xùn)，但是流于形式，只是花納稅人的錢卻不見效果的培訓(xùn)也不少見。培訓(xùn)必須要和考核掛鉤，只有專業(yè)高效的培訓(xùn)與嚴(yán)格把關(guān)的考核制度相結(jié)合，才能真正提高現(xiàn)行公務(wù)員的素質(zhì)。培訓(xùn)也要引進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，通過競(jìng)爭(zhēng)甑選培訓(xùn)的形式和內(nèi)容，走多元化的發(fā)展模式，追求培訓(xùn)的效益。公務(wù)員法中雖然對(duì)于培訓(xùn)和考核制度都有明確的規(guī)定，但是因?yàn)榇朔ㄖ械囊?guī)定是“大規(guī)定” ，并未細(xì)化，至于在以后的具體實(shí)施中是否會(huì)真的有好的變化和進(jìn)步，還待后觀。
（二）新進(jìn)公務(wù)員范圍問題
公務(wù)員法中對(duì)于新進(jìn)公務(wù)員的考錄范圍仍局限于擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。應(yīng)該法律制定者如此規(guī)定的確有其考慮之處，畢竟行政管理工作是管理政府的工作，責(zé)任和意義都重大，如果領(lǐng)導(dǎo)職位或者高級(jí)別的職位沒有經(jīng)過公務(wù)員的相關(guān)職業(yè)生涯的經(jīng)歷，沒有通過層層的考驗(yàn)和磨練，恐怕難以勝任這項(xiàng)工作。但是我們需要考慮到另外一個(gè)方面，首先公務(wù)員的招錄本來就不局限于沒有工作經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)屆畢業(yè)生，許多來報(bào)考的都已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)經(jīng)驗(yàn)，而且新鮮的血液對(duì)于我國(guó)現(xiàn)在正在進(jìn)行的行政管理改革是有利的。新招錄的公務(wù)員普遍素質(zhì)較高，因?yàn)閳?bào)名條件的限定再加上公務(wù)員考試的超強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性使得這些新進(jìn)公務(wù)員都可以說是非常優(yōu)秀的人才，因?yàn)楣珓?wù)員制度本身有個(gè)試用期的規(guī)定，再加上相關(guān)的工作培訓(xùn)，相信不會(huì)在業(yè)務(wù)水平上差多少。而且有一點(diǎn)，是值得考慮的，按照最普通的工作理論，人對(duì)于工作的熱情和責(zé)任感是與工作的時(shí)間成反比的。把新進(jìn)公務(wù)員絕對(duì)排斥在高級(jí)別職務(wù)及領(lǐng)導(dǎo)職位是不利于對(duì)人才資源的充分開發(fā)和使用的。
（三）警惕“尋租”現(xiàn)象
近幾年隨著公務(wù)員待遇及地位的上升，加上工作就業(yè)壓力的增大，使公務(wù)員成為一個(gè)熱門的職業(yè)選擇，公務(wù)員考試的激烈情況是愈演愈烈。正是因?yàn)楣珓?wù)員考試越來越成為政府工作人員的進(jìn)門之路，如何把好這個(gè)關(guān)的意義就非常重大了。我國(guó)自從1998年國(guó)家公務(wù)員開始實(shí)行統(tǒng)一招考算起，公務(wù)員考試已經(jīng)經(jīng)歷了六年時(shí)間，這些成功者遍步中央到地方的各個(gè)政府機(jī)關(guān)和黨政機(jī)關(guān)，從事著各式各樣的行政管理工作。我們可以展望到未來，未來的公務(wù)員都將會(huì)是通過公務(wù)員考試而進(jìn)入這個(gè)職業(yè)的人，甚至是最高的領(lǐng)導(dǎo)層，他們最初也應(yīng)該是經(jīng)歷過這個(gè)考試的過程的。正是如此，這進(jìn)門之路才如此之特別和重要。從現(xiàn)在來看，雖然實(shí)行公務(wù)員考試才短短6年，但是我們已經(jīng)形成一套比較系統(tǒng)的制度，從擬訂職位需求到報(bào)名考試的各個(gè)環(huán)節(jié)都發(fā)展的很快，如今都已經(jīng)可以說是有例可循，只是仍在努力完善中了。從現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名到網(wǎng)上報(bào)名，面試成績(jī)從占70%到50%，這些改變都證明了努力和進(jìn)步。應(yīng)該說我們現(xiàn)在的招考制度在形式上已經(jīng)比較的完備了，公正公平的原則也一直是重點(diǎn)提倡的，但是到現(xiàn)在為止，公務(wù)員考試的公正程度在社會(huì)上還是受到質(zhì)疑，這點(diǎn)我們不能不重視。警鐘必須常敲，仍然要警惕在招錄過程中的“尋租”現(xiàn)象，應(yīng)該說這種情況存在，并且問題還比較的突出，這種腐敗現(xiàn)象的后果是非常嚴(yán)重的，它雖然并不是造成國(guó)家的直接經(jīng)濟(jì)損失，但是對(duì)于這項(xiàng)制度的實(shí)施和對(duì)于我國(guó)公務(wù)員形象甚至是國(guó)家的形象都有深遠(yuǎn)的影響，并且會(huì)影響新進(jìn)公務(wù)員的職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn),影響社會(huì)百姓對(duì)于政府的信任度，最終會(huì)對(duì)國(guó)家行政管理產(chǎn)生危害。因此我們要想做到“魔高一尺，道高一丈”，除了要從制度入手外，還必須要加強(qiáng)思想教育，另外嚴(yán)厲的懲罰措施也是必不可少的。
結(jié) 語
1993年10月1日《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布實(shí)施，是我國(guó)公務(wù)員制度的起端， 2006年1月1日《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的出臺(tái)施行，是我國(guó)公務(wù)員制度的立法完善階段，也表示了這項(xiàng)制度趨于成熟，十二年，見證了一個(gè)制度的建立到完善。
兩部法律法規(guī)，出現(xiàn)在不同的歷史時(shí)代，代表了不同歷史痕跡，展現(xiàn)了不同的時(shí)代風(fēng)貌。我國(guó)公務(wù)員制度的發(fā)展就是建立在這兩部法律法規(guī)的基礎(chǔ)上的，圍繞著規(guī)范的發(fā)展而發(fā)展。
但是制度是沒有完美的，永遠(yuǎn)沒有最好，只有更好，《公務(wù)員法》是對(duì)《暫行條例》的發(fā)展，但是《公務(wù)員法》的制定實(shí)施同時(shí)也是一個(gè)新的起點(diǎn)，公務(wù)員制度重新站到了一條新的起跑線上，只有永遠(yuǎn)的不停向前才能跟的上社會(huì)發(fā)展的步伐，才能通過規(guī)范公務(wù)員隊(duì)伍來對(duì)社會(huì)發(fā)展起到促進(jìn)作用。
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6《公務(wù)員法專題新聞發(fā)布會(huì)（文字實(shí)錄）》，新華網(wǎng)，2005－4－27。
7 任進(jìn)（國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授），《我國(guó)〈公務(wù)員法〉的基本精神和中國(guó)特色》，《中國(guó)黨政干部論壇》，2005年第6期
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