[ 姚俊 ]——(2007-5-24) / 已閱23056次
行政補(bǔ)償制度是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段而產(chǎn)生的國家公權(quán)力行為，這一行為本身包含了社會個(gè)體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價(jià)值內(nèi)涵。當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)權(quán)利本位的時(shí)代，國家應(yīng)最大限度地采取有效措施使社會個(gè)體的權(quán)利能夠最大程度的實(shí)現(xiàn)，以促進(jìn)整個(gè)社會效益的提高；同時(shí)，當(dāng)今社會又是一個(gè)福利社會，國家有責(zé)任保護(hù)公共利益。于是，國家在實(shí)現(xiàn)公共福祉的同時(shí)，需要大量的如土地、房屋、森林等不動產(chǎn)來興辦公共設(shè)施或用于其他公共用途。于是 ，特定的私人利益就受到了限制。協(xié)調(diào)財(cái)產(chǎn)的不可侵犯性與社會公共福利目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之間的著眼點(diǎn)就落在了行政補(bǔ)償制度上。
這一制度起源于法國大革命時(shí)期的《人權(quán)宣言》，即：“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利。除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在事先公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。”而損失補(bǔ)償制度在德國之濫觴，可以遠(yuǎn)溯至18 世紀(jì)之開明專制時(shí)期。當(dāng)時(shí)在自然法思想影響之下，一般認(rèn)為，對于個(gè)人所享有之既得權(quán)利，僅能基于特殊公益上的理由，方能予以剝奪或限制，且應(yīng)給予補(bǔ)償。1796 年普魯士一般邦法序章第 74條規(guī)定：國家成員之個(gè)別權(quán)利及利益，如與促進(jìn)公共福祉之權(quán)利及義務(wù)發(fā)生實(shí)際上之干戈時(shí)，個(gè)別之權(quán)利及利益應(yīng)予讓步。第 75條規(guī)定：對于因公共福祉而犧牲權(quán)利及利益之人，國家應(yīng)予補(bǔ)償。
我國 2004 年修訂后的《憲法》第 10 條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”；第 13 條規(guī)定：“公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！睉椃▽π姓饔醚a(bǔ)償制度的這一規(guī)定，開辟了公民私人自治的領(lǐng)域，界定了政府公共權(quán)力的范圍。同時(shí)，為我國行政補(bǔ)償制度的建立提供了憲法依據(jù)。如今，“無補(bǔ)償即無征用”已經(jīng)成為國家限制財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的重要立法和執(zhí)法理念。
在憲政的大背景下，作為公民基本權(quán)利基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)需要保障。同時(shí)，國家為了公共利益的需要必須對財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行一些限制，以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，使整個(gè)社會整體的福祉得到滿足。公民個(gè)人也是社會整體中的一員，既具有獨(dú)立性又具有社會性。因此，保障財(cái)產(chǎn)權(quán)與為實(shí)現(xiàn)公共利益限制財(cái)產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上是一致的。在本質(zhì)上一致的基礎(chǔ)上，我們可以從兩個(gè)方面分析行政補(bǔ)償制度的價(jià)值。
一方面，行政補(bǔ)償制度肯定了行政征收征用的必要性。
正如前文所述，近代以來，財(cái)產(chǎn)權(quán)利的觀念已經(jīng)發(fā)生重大的轉(zhuǎn)變，財(cái)產(chǎn)權(quán)不再被視為絕對權(quán)利，可以基于公共利益的需要予以限制。公共利益無法自動實(shí)現(xiàn)，需要借助于公共權(quán)力。因此，政府成為保護(hù)和增進(jìn)公共利益的主體。為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府通過法律授權(quán)獲得了行政征收、征用等限制、剝奪公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的權(quán)力。正如洛克在其名作《政府論》中指出，人類天生都是自由、平等和獨(dú)立的，如不得本人同意，不能把任何人置于這種狀態(tài)之外，使受制于另一人的政治權(quán)力，任何人和其他人協(xié)議聯(lián)合組成一個(gè)共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯。作為一個(gè)整體而行動的權(quán)力，只有經(jīng)大多數(shù)人的同意和決定才能辦到的。任何共同體既然只能根據(jù)它的各個(gè)個(gè)人的同意而行動，而它作為一個(gè)整體又必須行動一致，這就有必要使整體的行動以較大的力量的意志為轉(zhuǎn)移，這個(gè)較大的力量就是大多數(shù)人的同意。[28]在一定程度上，公共利益就可以認(rèn)為是大多數(shù)人的同意，公民為了共同的福利必須讓度一部分的權(quán)利，以保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。所以，為了大多數(shù)人所同意的公共利益必須對私益進(jìn)行一些限制。公共利益往往成為政府限制或者剝奪公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要理由。
從上文財(cái)產(chǎn)權(quán)社會責(zé)任的闡述中我們知道，耶林的所有權(quán)義務(wù)論和狄冀的社會連帶主義法學(xué)理論打破了近代以來將財(cái)產(chǎn)權(quán)視為個(gè)人自由的基礎(chǔ)和限制政府權(quán)力手段的神話，使人們認(rèn)識到財(cái)產(chǎn)權(quán)不過是與其他權(quán)力無甚區(qū)別的法律權(quán)利，并非公民自治的淵源和對國家權(quán)利的限制。行政補(bǔ)償制度是針對行政征收征用而產(chǎn)生發(fā)展的，反過來也肯定了行政征收征用存在的合理性。
另一方面，行政補(bǔ)償制度保障了公民個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。
雖然公共利益的需要賦予了政府強(qiáng)制公民個(gè)人合法財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，但是這種基本權(quán)利可限制性的目的，并非因?yàn)閲铱梢栽诜缮希懈爬ǖ膬?yōu)于人民的優(yōu)越地位，而是以憲法肯定基本權(quán)利的存在為前提。[29]財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生先于財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，公民是為了更好的保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)才讓度一部分權(quán)利給國家，由國家這一整體來保障社會安寧、穩(wěn)定，使得每個(gè)人的人格得到完善，身心得到發(fā)展。
從法治主義的要求出發(fā)，當(dāng)國家要求某一公民出讓某項(xiàng)合法權(quán)益而使他人（或全社會）受益時(shí)，應(yīng)當(dāng)以受益人分出既有部分的合法權(quán)益給利益出讓人為前提，即政府必須對財(cái)產(chǎn)的任何征收給予公平的補(bǔ)償，使得實(shí)際享受該利益的全體國民來承擔(dān)為此而支付的損失。唯有如此，憲法所保障的基本人權(quán)才能得到真正的尊重和維護(hù)，法律維系下的利益關(guān)系才能促進(jìn)社會的發(fā)展，社會公平正義的原則才能真正得到彰顯。[30]翁岳生認(rèn)為：“國家為追求公共利益而限制人民自由權(quán)利時(shí)，不能超越必要的限度，尤其人性尊嚴(yán)已成為‘ 憲法’之基本理念，行政于實(shí)現(xiàn)國家目的時(shí)，更須予以尊重。”[31]從洛克的思想中我們也可以看到對限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。如果別人可以不征得我的同意有權(quán)隨意處置我的所有物，我對于這些東西就確實(shí)并不享有財(cái)產(chǎn)權(quán)。如果以為任何國家的最高權(quán)力或立法權(quán)能夠?yàn)樗麨�，任意處分人民的產(chǎn)業(yè)或隨意取走任何部分，這是錯(cuò)誤的想法。如果支配那些臣民的人有權(quán)向任何私人取走其財(cái)產(chǎn)中他所屬意的部分，并隨意加以使用和處置，那么縱使有良好和公正的法律來規(guī)定他和一般臣民之間的產(chǎn)權(quán)范圍，一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)還是沒有保障的。未經(jīng)臣民的同意，絕不能有權(quán)取走臣民財(cái)產(chǎn)的全部或一部分，否則就會使他們在事實(shí)上根本并不享有財(cái)產(chǎn)權(quán)了。[32]
“無補(bǔ)償即無征用”已經(jīng)成為國家限制財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的重要立法和執(zhí)法理念。借口公共利益無償剝奪私人利益是有悖于發(fā)展公共利益的目的的。因此，在行政征收征用時(shí)，給予合理公正的補(bǔ)償，即保障了公共利益的實(shí)現(xiàn)，又維護(hù)和尊重了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，平衡了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制和保障的矛盾與沖突，使二者暢通運(yùn)行而不有失偏頗。行政補(bǔ)償制度的價(jià)值也正在于此。
四、結(jié)語
在憲政理念的指引下，任何政治權(quán)力都是第二位的，只是人民權(quán)力才是至高無上的。由人民權(quán)力派生的權(quán)力，最終還必須回歸到人民權(quán)力上去。除了人民的權(quán)力之外，任何政治權(quán)力都不能是無限的，也不應(yīng)該允許它無限，否則人民的權(quán)力就會受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，甚至被全權(quán)所否定。任何政治權(quán)力，都具有不斷膨脹，不受約束的屬性。不斷膨脹，不受約束，就很容易導(dǎo)致強(qiáng)權(quán)政治，破壞民主，破壞法治。這是憲政所要求的限制政府政治權(quán)力。憲政中的政治權(quán)力必須尊重和保障人民的自由、平等、權(quán)利等，對于人民誠實(shí)守信；憲政更必須尊重和保障人民的政治民主、社會權(quán)利等。[33]
近代憲法是以人權(quán)和人的自然屬性為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)憲政制度，法律制度的重構(gòu)、國家權(quán)力的規(guī)范等都是在保障人權(quán)這一前提下形成的。國家權(quán)力不再是凌駕于公民之上的專橫的權(quán)力，而是以保護(hù)公民權(quán)力為目的的政治體系。權(quán)利本位體現(xiàn)在：在國家權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上，公民權(quán)利先于國家權(quán)力而存在，并高于國家權(quán)力，公民權(quán)利是國家權(quán)利的來源；國家權(quán)力的存在目的在于保護(hù)公民的權(quán)利，為人民謀幸福；公民權(quán)利限制國家權(quán)力。[34]
一方面肯定私人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，另一方面強(qiáng)調(diào)其社會性，這是現(xiàn)代憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的特色。財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是憲政建設(shè)的一個(gè)支撐點(diǎn)，歷史表明，侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)的最大危險(xiǎn)源于公共權(quán)力的濫用。征收是國家強(qiáng)制剝奪或限制人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要手段，因此保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)最有效的方法就是對征收進(jìn)行嚴(yán)格限制，并且以公平的補(bǔ)償作為實(shí)施征收的前提條件。 [35]
國家權(quán)力與公民權(quán)的關(guān)系是憲政的理論基石。行政補(bǔ)償制度突出體現(xiàn)了國家公共權(quán)力運(yùn)行與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系，包含了社會個(gè)體與社會整體、私益與公益的取舍與契合的價(jià)值內(nèi)涵。
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