[ 代維力 ]——(2007-5-27) / 已閱8946次
民事、行政檢察監(jiān)督的立法完善
隨著我國“市民社會”的初步建立和日趨成熟，民事主體循利而動，在民事活動中追求自身利益最大化的過程中，往往不惜損害國家和社會公共利益。在國有資產(chǎn)流失、污染環(huán)境、破壞資源、行業(yè)壟斷，以及不正當(dāng)競爭等侵害國家和社會公共利益案件日益增多的情況下，誰來代表國家和公眾提起訴訟？目前，對于追訴民事主體侵害國家利益和社會公共利益的民事責(zé)任問題上，我國法律在由誰作為訴訟主體行使訴權(quán)尚處于立法的“真空”狀態(tài)。這種立法缺陷，在一定程度上助長了某些當(dāng)事人通過民事、行政活動侵害國家利益或社會公共利益的行為，這既影響到我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善，也不利于法律對國家利益和社會公共利益的保護。諸如上述嚴(yán)重損害國家和社會公共利益的案件發(fā)生后，因為沒有適格的訴訟主體，或有關(guān)主體不敢起訴、不愿起訴，無力起訴、起訴不力，而使得國家、社會利益得不到及時、有效的司法救濟。
由此可見，在我國建立保護因當(dāng)事人違反行政法、民商法等私法而損害國家、社會公眾利益的公益訴訟制度，并賦予檢察機關(guān)代表國家和社會公眾提起民事、行政訴訟，以保護國家利益和社會公共利益不受侵犯，已經(jīng)成為我國民事、行政檢察監(jiān)督制度立法改革的重要方向之一。以下，筆者將對上述問題進行初步的探討。
一、公益訴訟的起源和概念
公益訴訟制度起源于羅馬法。羅馬法的程式訴訟中有關(guān)于私益訴訟和公益訴訟的劃分，相對于私益訴訟而言，公益訴訟乃是為了維護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可以提起。到了近代，以法國、德國、日本等國為代表的大陸法系國家，在民事訴訟中均規(guī)定了檢察院作為國家和社會利益的代表，對特定的涉及公益的案件，有權(quán)以主當(dāng)事人的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參加訴訟，并可以上訴。在英美法系，公益訴訟制度有兩種模式，一是由檢察官代表國家提起民事、行政訴訟；另一種是由私人為保護國家利益、社會公共利益和其他個人的利益，以國家名義提起民事或行政訴訟。
我國對于公益訴訟的定義，過去討論較少，現(xiàn)行法律中也無任何規(guī)定，迄今為止學(xué)術(shù)界對此也沒有明確統(tǒng)一的認識。我國訴訟法只規(guī)定有共同訴訟、代表訴訟和代理訴訟，除此之外，沒有從訴訟的效果或訴訟的目的上劃分出公益訴訟和私益訴訟。筆者認為：所謂公益訴訟，應(yīng)是指特定的國家機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、公眾利益和社會利益的行為，向法院提起訴訟，由法院依法追究其法律責(zé)任的活動，其主要的法律特征有：1、公益訴訟是與私益訴訟相對而言的，私益訴訟是因保護公民、法人的合法民事權(quán)益而引發(fā)的訴訟；公益訴訟則是因保障國家或公共利益而引發(fā)的訴訟。2、公益訴訟包括基于刑法意義上的公共利益而產(chǎn)生的訴訟即我國檢察機關(guān)代表國家追訴刑事被告人刑事責(zé)任的“國家公訴”；以及特定的國家機關(guān)對違反法律法規(guī)侵犯國家利益、公眾利益和社會利益的民事行為，向法院提起民事訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動和特定的國家機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對有關(guān)行政機關(guān)違反法律法規(guī)侵犯國家利益、公眾利益和社會利益的行政行為，向法院提起行政訴訟，由法院依法審理并作出判決的活動。后者在我國立法上處于“真空”狀態(tài)，本文的“公益訴訟”特指排除“國家公訴”外的公益訴訟。3、公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括公益民事訴訟和公益行政訴訟。
二、賦予中國檢察機關(guān)公益訴訟權(quán)的合理性
（一）訴權(quán)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的必要組成部分，沒有訴權(quán)，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)將是一種抽象權(quán)力，而法律監(jiān)督本身將必然是無力和蒼白的。我國憲法賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督機關(guān)的地位，對一切法律活動有權(quán)進行監(jiān)督，檢察機關(guān)監(jiān)督的出發(fā)點和落腳點均是為了國家利益、社會公眾利益，均是為了社會的公共秩序和善良風(fēng)俗。有觀點認為，檢察機關(guān)在法律監(jiān)督中最突出、最主要的職責(zé)是代表國家把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的違法行為和違法事實提供給法院，要求其依法進行審理和裁判，并對審理的過程及裁判的結(jié)果進行監(jiān)督。刑事案件由于直接涉及國家利益、社會公共秩序和公民的安危，刑法和刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)代表國家行使刑事訴訟的訴權(quán)。對于檢察機關(guān)基于國家利益、社會公共利益而實施的對行政、民商事的法律監(jiān)督，法律應(yīng)當(dāng)同等的賦予其相應(yīng)的訴權(quán)。唯此，當(dāng)民事主體通過民事行為、行政機關(guān)以違法行政行為侵害國家利益或社會公共利益時，檢察機關(guān)能夠作為國家利益和社會公共利益的代言人提起訴訟，以達到起法律監(jiān)督的目的。
（二）將公益訴訟權(quán)賦予檢察機關(guān)是由檢察機關(guān)的性質(zhì)決定的。憲法規(guī)定，我國的國家機關(guān)包括立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)以及軍事機關(guān)。公益訴訟權(quán)從性質(zhì)上屬于司法范疇，將其賦予司法機關(guān)行使理所應(yīng)當(dāng)。我國的司法機關(guān)具體包括審判機關(guān)即法院和法律監(jiān)督機關(guān)即檢察院。若將公益訴訟權(quán)利賦予審判機關(guān)行使即由法院主動追究違法行為者的責(zé)任，必將違反“不告不理”訴訟基本原則，從而陷入法律沖突的泥潭。故筆者認為由檢察機關(guān)代表國家提起訴訟有如下優(yōu)點：其一，檢察機關(guān)是直接對全國人民代表大會負責(zé)的司法機關(guān)，全國人民代表大會授權(quán)行使國家訴權(quán)，由其代表國家提起訴訟于法有據(jù)；其二，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，法律地位超脫，不易受干擾。其三，檢察機關(guān)擁有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍。
（三）賦予檢察機關(guān)公益訴訟權(quán)是由于公益訴訟自身性質(zhì)決定的。首先，公益的特點就是涉及國家或社會公共利益，該類利益較公民的人身、財產(chǎn)利益具有高度抽象性和不便把握性，個體公民或法人往往感受不到該類利益的存在，或者不能及時全面的感知因該類利益受到侵害而造成自身利益間接受損的狀態(tài)，如基于行業(yè)壟斷而造成的移動電話“漫游資費”居高不下等事實。其次，涉及國家和公共利益的案件一般涉案金額巨大，訴訟費用較高，個人往往無力負擔(dān)，或者不愿負擔(dān)；最后，公益訴訟案件取證較難，被告往往是大集團或行政機關(guān)，公民個人的法律專業(yè)水平無法與之抗衡，原、被告雙方在實體地位、司法資源及訴訟手段上差距較大。在我國官本位思想還比較嚴(yán)重的情況下，這種不平等在行政訴訟中尤為明濕。故為了平衡原、被告之間的差距，將公益訴訟權(quán)賦予檢察機關(guān)不啻是一個明智的選擇。
（四）檢察機關(guān)提起公益訴訟符合市場經(jīng)濟效益原則、能有效節(jié)約有限的司法資源。國有資產(chǎn)流失、公害案件以及隨著行政權(quán)的擴張等案件，侵害的不只是單獨的民事主體，而是一定范圍內(nèi)的公眾，直至一個國家的利益。在此情況下，若要求單個主體提起訴訟，其必然將承受巨大的物質(zhì)和精神壓力，不符合公平負擔(dān)的原則。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)是國家利益社會利益的代表，有維護法律統(tǒng)一正確實施，保護國家利益和公共利益不受侵害的職責(zé)。由檢察機關(guān)作為公益代表人參與訴訟既符合其職能要求，又能簡化訴訟程序，節(jié)省大量的人力、物力、財力，有利于人民法院依法全面徹底的解決糾紛，有效地保護當(dāng)事人合法權(quán)益，從而達到訴訟經(jīng)濟的目的。
三、我國公益訴訟制度的立法構(gòu)建
筆者在撰寫本文前閱讀了大量的相關(guān)文獻、資料，筆者發(fā)現(xiàn)，目前不少學(xué)者和司法工作者傾向于我國借鑒和發(fā)展英美法系公益訴訟的模式，構(gòu)筑以檢察機關(guān)公益訴訟為主，其他公益團體和社會組織公益訴訟為輔的公益訴訟制度。但筆者認為我國的公益訴訟權(quán)僅賦予檢察機關(guān)更具合理性，其理由在上文中已闡明，在此不作贅述。
四、檢察機關(guān)進行公益訴訟的范圍
檢察機關(guān)提起公益民事和行政訴訟的范圍，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情和現(xiàn)存的立法、司法體系，將其限定在合理的范圍內(nèi)。筆者認為，檢察機關(guān)目前亟需提起公益訴訟的案件范圍主要有以下幾個方面：
(一)涉及國有資產(chǎn)流失，侵犯國家利益的案件。在以往的司法實踐中，對侵害國家經(jīng)濟利益案件，往往對構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任，不構(gòu)成犯罪的交行政機關(guān)進行行政處罰，而對已經(jīng)流失的國有資產(chǎn)則無法通過民事訴訟程序予以追繳。將該類案件納入公益訴訟范圍，通過啟動訴訟程序，可以達到追究侵害人的經(jīng)濟責(zé)任、保護國家經(jīng)濟利益不受侵犯的目的。
(2)公害案件。公害案件是侵害人因其違法行為造成不特定的多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的案件。公害案件多表現(xiàn)為環(huán)境污染案件：如擅自采伐造成資源的破壞性開采、毀壞風(fēng)景名勝、違規(guī)排放污水、廢氣等案件。該類案件一般較為復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)將其納入公益訴訟范圍。
(3)壟斷案件。壟斷案件多表現(xiàn)為不正當(dāng)競爭案件，如公用企業(yè)的限定購買或不合理搭售行為、地方政府的地區(qū)封鎖行為等引發(fā)的案件。目前在我國很多公用事業(yè)是由政府部門或企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營的，如供電、郵政、電信、鐵路運輸?shù)鹊�。消費者實際上處于不平等的地位。因此，將該類案件歸由檢察機關(guān)提起的公益訴訟范圍也是十分必要的。
(4)其他損害公益的案件。我國《合同法》第52條規(guī)定：“惡意串通，損害國家、集體或第三人利益的合同無效�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，檢察機關(guān)應(yīng)有權(quán)對惡意串通，損害國家、社會和公共利益的合同向法院提起確認之訴，并依法追繳行為人非法所得，以維護國家和集體的利益。
樂山市市中區(qū)人民檢察院 代維力
