[ 郭俊 ]——(2002-1-24) / 已閱35424次
利益集團(tuán)與立法之互動(dòng)
郭俊
從人類歷史的發(fā)展來看，利益作為個(gè)人生存的基本需求之一，在很大程度上影響和決定著個(gè)人的行為和社會(huì)秩序的建立、完善和再發(fā)展，而法律作為幾千年來人們對(duì)社會(huì)治理方式的探索結(jié)果，也是在與利益不斷相互交織、相互影響、相互滲透中而發(fā)展和成熟的。但是，利益是非主動(dòng)的、不能獨(dú)立發(fā)揮作用的，它對(duì)法律的影響必然要通過一定的中間主體來實(shí)現(xiàn)，而這一中間主體在絕大多數(shù)的時(shí)間里都是由形形色色的利益集團(tuán)來充當(dāng)?shù)�，因此在某種意義上可以說，法與利益的關(guān)系就是法與利益集團(tuán)的關(guān)系。
對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)而言，改革開放帶來的利益分配方式上的根本性變革造成了社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的失橫與混亂，在此過程中出現(xiàn)了一批被賦予合法化外衣的新型集團(tuán)，他們也同樣力圖影響立法以增進(jìn)自己的利益，雖然他們與傳統(tǒng)利益集團(tuán)施加影響的方式和程度上有著諸多不同之處，但在目的上卻是完全一致的。他們的影響和作用在一定程度上決定著我國(guó)現(xiàn)時(shí)的立法，并進(jìn)而影響著正在進(jìn)行著的中國(guó)法治建設(shè)事業(yè)。對(duì)于利益集團(tuán)與立法的關(guān)系進(jìn)行分析并以此為基礎(chǔ)剖析我國(guó)的現(xiàn)實(shí)將有著很大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
一、 對(duì)利益集團(tuán)的詮釋
利益集團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展是利益對(duì)人際關(guān)系以及社會(huì)秩序產(chǎn)生影響、發(fā)揮作用的特性的必然產(chǎn)物。在利益追求過程中，當(dāng)個(gè)人的利益表達(dá)遇到困難時(shí)，往往希望借助于集團(tuán)的力量來使自己的利益得到更充分的表達(dá)和表現(xiàn)，于是以代表、反映個(gè)人利益為己任并尋求法律、政治制度保護(hù)的利益集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生。
（一）、對(duì)利益集團(tuán)內(nèi)涵的界定
從一般意義上來講，任何一個(gè)集團(tuán)或者團(tuán)體都有自己獨(dú)特的利益追求，這是它們存在的基礎(chǔ)和意義所在。因此，從這個(gè)意義上來講，任何社會(huì)中的任何團(tuán)體和組織都可以稱為“利益集團(tuán)”。但本文所要論述的利益集團(tuán)并非一般意義上的、有著一定利益追求的團(tuán)體，而是經(jīng)過眾多社會(huì)學(xué)和政治學(xué)學(xué)者的認(rèn)真研究并科學(xué)界定之后形成的一個(gè)較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究對(duì)象。社會(huì)學(xué)和政治學(xué)把“利益集團(tuán)”作為研究對(duì)象始于上個(gè)世紀(jì)的50代和60年代，開拓者為美國(guó)學(xué)者。但由利益現(xiàn)象的復(fù)雜性所決定的，對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)行定義是一件十分困難的事�！渡鐣�(huì)科學(xué)新辭典》中對(duì)“利益集團(tuán)”解釋為：“它的基本含義是說明那些為了自身利益而有目的、有計(jì)劃地影響政府機(jī)構(gòu)、立法人員或行政管理者的活動(dòng)，但并不謀求控制政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)的社會(huì)集團(tuán)。利益集團(tuán)通過各種手段維護(hù)本集團(tuán)的特定利益，促進(jìn)本集團(tuán)利益的發(fā)展，他們不僅宣傳自己的利益，而且必要是訴諸或威脅司法機(jī)構(gòu)，以便達(dá)到維護(hù)和擴(kuò)大本集團(tuán)利益的目的�！�(《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中對(duì)利益集團(tuán)有如下闡述：“利益集團(tuán)是致力于影響國(guó)家政策方向的組織，他們自身并不圖謀組織政府…利益集團(tuán)分為‘圈內(nèi)’集團(tuán)和‘圈外’集團(tuán)，‘圈內(nèi)’集團(tuán)可以定期與政府磋商，并對(duì)政府政府政策的制定和實(shí)施發(fā)揮積極的作用；‘圈外’集團(tuán)通常被視為非法，他們?yōu)樵谡问聞?wù)中獲得立足之處而奮爭(zhēng)�！�(
從利益集團(tuán)的以上這些定義中可以看出：（1）、利益集團(tuán)是一個(gè)有一定組織形式的群體。不論規(guī)模大小，它都是以群體的形式出現(xiàn)；不論組織的性質(zhì)是長(zhǎng)期性的還是暫時(shí)性的，也不論組織體系是嚴(yán)密的還是松散的，它都有一定的組織，不是那種完全的烏合之眾。（2）、利益集團(tuán)都有著鮮明的目的性，那就是對(duì)集團(tuán)整體利益的追求，這是利益集團(tuán)形成的目的，也是其存在和發(fā)展的根本意義所在。（3）、利益集團(tuán)的核心問題是利益主體實(shí)現(xiàn)利益的方式問題，所以利益集團(tuán)通過各種途徑對(duì)政治活動(dòng)、立法活動(dòng)、行政管理活動(dòng)等施加影響和壓力都是維護(hù)和擴(kuò)大其集團(tuán)利益的手段和形式，但正是它實(shí)現(xiàn)利益的方式使得它區(qū)別于一般性的、完全通過自己的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)來獲得利潤(rùn)的營(yíng)利性組織，而且正是這些方式使它能夠?qū)φ约捌浣y(tǒng)治秩序保持經(jīng)常性的適當(dāng)壓力，因此，它才常常又被稱為“壓力集團(tuán)”。（4）、雖然利益集團(tuán)時(shí)常通過影響政府政策、立法以及政府其他活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握權(quán)力為目的，這使得它不似政黨那樣直接將目標(biāo)確定在對(duì)政治權(quán)力的掌握上。雖然從某種意義上講政黨是利益集團(tuán)的最高組織形式并且在很多社會(huì)中它是最大的利益集團(tuán)代表，但對(duì)于已經(jīng)形成嚴(yán)謹(jǐn)理論體系的政治學(xué)學(xué)科來說，利益集團(tuán)與政黨是有著嚴(yán)格區(qū)分的不同的研究課題。
（二）、現(xiàn)代利益集團(tuán)產(chǎn)生的條件
從近代各國(guó)的發(fā)展歷程來看，成熟的現(xiàn)代利益集團(tuán)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到壟斷階段之后才產(chǎn)生和逐步發(fā)展的，這得益于以下幾個(gè)條件的出現(xiàn)：
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)加劇了社會(huì)利益的分化，在利益分化過程中必然引起利益差異的群體之間的矛盾和對(duì)立，這樣利益性質(zhì)相同或近似而且處于同一利益水平上的人們?cè)诶鎰?dòng)機(jī)的驅(qū)使下結(jié)成一定的利益團(tuán)體的可能性以及實(shí)際數(shù)量都在大幅增加，而利益集團(tuán)數(shù)量的增加以及相互競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)必然帶來它們自身的進(jìn)一步成熟，促使他們探求更加有效的活動(dòng)方式。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷階段之后，競(jìng)爭(zhēng)并未消失，反而更加激烈，在社會(huì)中的生存更加困難，這更助長(zhǎng)利益集團(tuán)的產(chǎn)生和分化。
其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷階段之后，國(guó)家與市場(chǎng)之間的關(guān)系也發(fā)生重大變化。在原來的自由經(jīng)濟(jì)主義時(shí)代，國(guó)家扮演著“守夜人”的角色，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后期發(fā)展造成的市場(chǎng)失靈、供需矛盾突出的現(xiàn)象使得政府不得不出面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)家的政策導(dǎo)向和立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所起的作用越來越突出，隨之帶來市場(chǎng)主體的活動(dòng)越來越多地受制于國(guó)家政策和政府行為，在這種情況下，影響立法和政府決策以維護(hù)和擴(kuò)大自己利益就成為利益集團(tuán)的必然選擇之一。
再次，資本主義發(fā)展到壟斷階段標(biāo)志著其已經(jīng)進(jìn)入成熟時(shí)期并進(jìn)入一個(gè)新的階段，與經(jīng)濟(jì)制度相配套的多元化民主政治體制也趨于穩(wěn)定和成熟。在這種政治體制架構(gòu)下，各種團(tuán)體和組織生存和發(fā)展的條件和環(huán)境比較寬松，對(duì)政府行為施加影響的途徑也逐漸增多，而利益集團(tuán)正使利用了這種有利條件才逐步成熟和壯大起來的。
正是在以上各種條件的“催化”下，利益集團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展成為現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和政治領(lǐng)域中具有著普遍性和有著重要影響力的現(xiàn)象，并成為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)等各學(xué)科的重要研究課題。
二、利益集團(tuán)與立法關(guān)系的一般理論
從其本質(zhì)和目的來看，利益集團(tuán)以追逐利益為己任，直接參與利益的經(jīng)營(yíng)與瓜分，不愿承認(rèn)和遵守社會(huì)固有的行動(dòng)規(guī)則，只愿意按照利益原則來支配自己的行動(dòng)。但是，社會(huì)畢竟是一個(gè)有著一定組織機(jī)構(gòu)、有著諸多固定化行為模式的有機(jī)體，在其長(zhǎng)期發(fā)展的歷程中形成了一整套既復(fù)雜而又十分具體的思維和行動(dòng)的準(zhǔn)則，社會(huì)中經(jīng)濟(jì)、政治、法律、宗教、道德等方面的規(guī)則和制度影響和決定著社會(huì)中每個(gè)人的行為，維系著這個(gè)社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展。作為社會(huì)的一個(gè)組成部分，利益集團(tuán)必然受到這些基本準(zhǔn)則的制約。但是如果現(xiàn)行制度和規(guī)則與他們追求利益的行為不相吻合甚至成為他們的障礙，則以它們遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于個(gè)人的力量必然不會(huì)甘心于受阻，那么通過施加壓力來改變制度從而為以后的發(fā)展拓寬空間就成為它們必然的選擇之一。
在現(xiàn)代文明社會(huì)，法治以公平、公正、穩(wěn)定等特性壓倒歷史上曾經(jīng)產(chǎn)生過的各種治國(guó)方式成為絕大多數(shù)國(guó)家的選擇。在法治社會(huì)中，法律是現(xiàn)有政權(quán)對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治的主要中介，越來越多的領(lǐng)域被納入法律的管轄之下，而立法是法治的第一個(gè)關(guān)鍵性步驟，因而利益集團(tuán)欲在社會(huì)中開拓出有利于自己發(fā)展的大道必然要對(duì)立法施加影響。
（一）、利益集團(tuán)對(duì)立法施加影響的途徑
對(duì)目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的代議制民主制度而言，從理論上講似乎選民是政治體制運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和決定者。但無論怎樣宣傳或者理論上如何論證，真正的民主都只是停留在書面上和政治制度的設(shè)計(jì)之中，因?yàn)槠胀癖娕c龐大而成熟的利益集團(tuán)相比，在資金、能力、社會(huì)地位以及對(duì)信息的掌握上都存在著嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象，他們很難在選舉中脫穎而出，成為真正意義上的民眾代表，“選民只是墻頭上的蘆葦，不可能依靠他們來組建一個(gè)良好的政府，一種只把錢花在刀刃上的政府。一方面，普通選民從他所屬的壓力集團(tuán)中獲益，盡管他得到的收益可能比他想象的要��；另一方面，他將受到其他壓力集團(tuán)的傷害，結(jié)果，凈收益實(shí)際上要比沒有壓力集團(tuán)的活動(dòng)要糟。選民受到信息的限制，意味著他只有促進(jìn)壓力集團(tuán)才能有效地發(fā)揮作用”(。
利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)其利益在立法上的最大化，會(huì)努力在選舉過程中讓其成員進(jìn)入立法機(jī)關(guān)、政府部門或者是對(duì)立法、行政活動(dòng)足以產(chǎn)生影響的部門中，這是實(shí)現(xiàn)其目的的最直接而且是最有效的方式。這一現(xiàn)象在當(dāng)前較為發(fā)達(dá)的國(guó)家中十分常見，而且這也是“政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)”這一政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本定理的突出表現(xiàn)之一。為了保證選舉結(jié)果符合利益集團(tuán)的意圖，他們不惜出巨資贊助候選人，而一般國(guó)家對(duì)選舉候選人所設(shè)置的最低財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)更擴(kuò)大了利益集團(tuán)在這方面的優(yōu)勢(shì)，而僅這一點(diǎn)就使得廣大一般民眾失去一展身手的機(jī)會(huì)。
除了在資金支持上的有利形勢(shì)外，利益集團(tuán)控制選舉在很大程度上依賴于對(duì)輿論和傳媒的巨大影響力乃至控制上。在一個(gè)地域遼闊、人口眾多的國(guó)家中，一個(gè)侯選人要從眾多人士中脫穎而出，傳媒的宣傳、介紹并為其制造輿論氛圍是必不可少的關(guān)鍵性工具，甚至從某種程度上講，輿論的導(dǎo)向?qū)ψ罱K結(jié)果可以起到?jīng)Q定性作用。而在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著開放程度的縱深化和傳播手段的多樣化，媒體由國(guó)家一手控制的局面已經(jīng)大大改觀，國(guó)家與傳媒的關(guān)系正逐漸發(fā)生根本性變化，大眾媒體自由化、股份化和私有化已成為一個(gè)潮流。在國(guó)家逐步退出一些媒體領(lǐng)域的同時(shí)，某些利益集團(tuán)必然趁虛而入，憧憬著全面掌握、控制乃至自己創(chuàng)建輿論工具，即使自己不能控制也要努力與有關(guān)媒介建立和維持良好的合作關(guān)系。而傳媒界在擺脫國(guó)家嚴(yán)格控制之后，多數(shù)會(huì)陷入利益集團(tuán)的包圍圈，受制于某個(gè)或某些利益集團(tuán)，或者自身轉(zhuǎn)變成一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)。在這種情況之下，經(jīng)濟(jì)上的支持和維系帶來的必然是政治上的服務(wù)。(因此，在某種程度上可以說，金錢是利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)資本，輿論則是其重要的政治資本，他們共同服務(wù)于“利益”這一終極目標(biāo)。而利益集團(tuán)與媒介的結(jié)合對(duì)政治生活所帶來的影響不僅在于對(duì)選舉過程的操縱，而且對(duì)上臺(tái)以后的當(dāng)權(quán)者的活動(dòng)同樣起著十分大的影響。這一點(diǎn)看一下各國(guó)大選前夕激戰(zhàn)不已的輿論戰(zhàn)、大辯論以及每一項(xiàng)新的政策出臺(tái)前后媒體上各方的激烈爭(zhēng)吵就十分可以明了。
在資金優(yōu)勢(shì)和輿論導(dǎo)向等優(yōu)勢(shì)的支持下，利益集團(tuán)在選舉過程能夠部分實(shí)現(xiàn)其目的，因?yàn)樵谝粋�(gè)國(guó)家中并不是只有一個(gè)利益集團(tuán)，他們相互之間也存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在議員、其他參與立法者以及能夠影響立法的人士進(jìn)入權(quán)力系統(tǒng)并隨著整個(gè)體制進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)后，他們的活動(dòng)雖然會(huì)在很大程度上受原有立場(chǎng)的決定，但必然會(huì)在此過程中產(chǎn)生偏差，在某種情況下還可能產(chǎn)生矛盾乃至對(duì)立的結(jié)果，這當(dāng)然不是他們背后的“影子集團(tuán)”所欲看到的結(jié)果。為了實(shí)現(xiàn)立法過程中和法律修訂過程中對(duì)自己利益的最大照顧，他們同樣要通過各種方式來干擾和影響立法和政府決策行為。
對(duì)于那些比較強(qiáng)大而且在立法機(jī)關(guān)和政府中有自己代言人的利益集團(tuán)來說，他們不但要確保自己的代言人在立法過程中直接維護(hù)和保護(hù)己方利益，而且還要爭(zhēng)取到那些與自己有近似利益的人士對(duì)自己利益傾向的支持。而由于他們經(jīng)濟(jì)地位的強(qiáng)大，他們得以有機(jī)會(huì)經(jīng)常與這些議員和政府官員們接觸，保持聯(lián)絡(luò)，了解政府政策動(dòng)態(tài)，并及時(shí)制訂對(duì)策，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)向議員及政府官員“兜售”自己的主張，施加影響，保持適當(dāng)?shù)膲毫Γ罱K通過適當(dāng)而又能夠?yàn)閺V大選民接受的方式將其主張予以體現(xiàn)和貫徹。因此，這種體制下的立法者一般都要代表多個(gè)不同的集團(tuán)，而每個(gè)集團(tuán)都各有所求，他們的目的有可能是矛盾的，議員們必須仔細(xì)權(quán)衡，以求實(shí)現(xiàn)某種折衷，最終使各個(gè)集團(tuán)都能略有所獲，所以這種工作量大而且復(fù)雜。但無論怎樣，在這個(gè)過程中，利益集團(tuán)的影響和作用力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于一般民眾。
但是，在比較健全的民主體制下，立法者畢竟是由選民選舉產(chǎn)生并且要在一定程度上對(duì)他們負(fù)責(zé)，因此立法者又不得不照顧一下廣大民眾的意愿，如果民眾的想法與利益集團(tuán)的傾向不符甚至根本對(duì)立，則會(huì)在很大程度上影響著集團(tuán)利益的實(shí)現(xiàn)，但利益集團(tuán)屈服于普通民眾的情況相對(duì)于他們目的的實(shí)現(xiàn)來講是少之又少的。之所以會(huì)是這種局面是由于以下情況的存在：
首先，選民“無知”。此處所謂無知并非指文化程度低劣愚昧，而是指他們對(duì)于政治決策以及如何通過立法實(shí)現(xiàn)自己的利益缺乏充分的了解，他們或者為了生活而無暇顧及于此類事務(wù)，或者對(duì)這類事情根本沒有任何興趣，而且這種政治信息和意識(shí)的缺乏“不是一種簡(jiǎn)單的隨機(jī)性無知，而是一種傾向性無知，個(gè)人很可能就他關(guān)心的幾個(gè)問題擁有大量信息”(。在這種情況之下，他們?cè)诤芏鄦栴}上往往會(huì)陷入盲從的境地。這種狀況也在一定程度上助長(zhǎng)了立法者立法行為的任意性。
其次，民眾自覺結(jié)合的團(tuán)體意識(shí)缺乏。這種狀況使得相似觀點(diǎn)和主張難以有效組織和匯集，更難以形成一股有影響和震撼力的力量，在這種情況下，單個(gè)人的主張對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，影響可謂微乎其微，那么個(gè)人很正確而且很莊嚴(yán)的一票會(huì)淹沒在眾多隨波逐流的選票之中，因此，“普通選民寧愿保持在潛在無知狀態(tài)”(。而更為不利的是，個(gè)別有條件、有能力獲取充分信息者并不一定將其所獲取的信息用于指導(dǎo)自己進(jìn)行理性的選舉行為，“他獲取信息的目的似乎只在于與別人交流，比別人有優(yōu)越感，更重要的是為自己的代表隊(duì)歡呼”(r)。
再次，對(duì)于選民信息的無知，固然有其自身的原因，但在很大程度上是利益集團(tuán)有意制造的一種局面，因?yàn)檫@樣他們能夠更容易地實(shí)現(xiàn)自己的目的，而他們的工具就是前面所提到的對(duì)媒介的控制和利用。集團(tuán)媒介與利益集團(tuán)可以說相互利用，而他們參與利益瓜分的途徑主要有兩個(gè)：一是前面所提到的動(dòng)用媒介參與選舉，通過選舉產(chǎn)生自己的利益代言人。一個(gè)是對(duì)輿論工具進(jìn)行再瓜分，通過擴(kuò)大輿論陣地和覆蓋面的方式，為集團(tuán)間利益的再瓜分和再組合創(chuàng)造輿論優(yōu)勢(shì)。在這種相互控制和利用的局面下，新聞媒介以及由其主導(dǎo)的輿論導(dǎo)向就難以獲得真正意義上的獨(dú)立，集團(tuán)利益的每一次變動(dòng)都會(huì)帶來媒體導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，他們所傳遞出來的信息也不可避免地待遇很嚴(yán)重的傾向性。而對(duì)有些沒有受到利益集團(tuán)控制的媒體來說，他們的管理者很可能具有自己特有的政治企圖，他們同樣會(huì)操縱自己所控制的媒體工具從事政治說服，積極鼓勵(lì)那些有利于他們政治目的的宣傳報(bào)道。因此，在此種情況之下，媒體所傳達(dá)出來的信息多是經(jīng)過選擇、進(jìn)行篩選之后的，那么選民就無法對(duì)于立法機(jī)關(guān)所進(jìn)行的立法活動(dòng)或修訂法律過程中的決策動(dòng)向做一個(gè)全面而正確的價(jià)值判斷，而利益集團(tuán)則可能以此為自己的行為罩上合法、合理的表象。
可以說正是由于以上三個(gè)方面的原因大大降低了了普通民眾在立法過程中的影響力，從而造成了他們的利益訴求受壓制和被忽略的狀態(tài)。在強(qiáng)大而且有組織的利益集團(tuán)前面，“那些有能力進(jìn)行有效組織的壓力群體的關(guān)注點(diǎn)，可以說在很大程度上支配了因種種原因而無法形成有效組織群體的思考傾向”(。因此，這種立法過程及結(jié)果的傾向性是顯而易見的。
（二）、利益集團(tuán)影響立法的利弊分析
在多元民主政治體制下，各個(gè)利益集團(tuán)爭(zhēng)向?qū)α⒎ê驼渌臎Q策行為施加影響的積極意義在于：
首先，利益多元化的出現(xiàn)是法治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，只有存在多樣性的利益沖突、競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)，才能使立法和政府的決策行為建立在對(duì)社會(huì)各個(gè)方面的利益和需求的綜合考慮并加以平衡的基礎(chǔ)之上，而在各方妥協(xié)的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的法律以及建構(gòu)起來的法治秩序才會(huì)得到各方更大程度的認(rèn)同、遵守和維護(hù)，因此，“在妥協(xié)中才逐步確立了法律的至上性和普遍性，也只有妥協(xié)，社會(huì)才能以最少的成本獲得最大的收益”(。
其次，不同種類、不同能力的利益集團(tuán)對(duì)立法、政府的決策行為施加影響能夠在很大程度上約束和限制政府權(quán)力的行使，他們的影響力必然使政治權(quán)力的發(fā)揮不能夠“隨心所欲”，從而公民的個(gè)人權(quán)利和自由才能得到更大程度的保障和體現(xiàn)。
再次，利益集團(tuán)的活動(dòng)和作用的發(fā)揮彌補(bǔ)了代議制民主的一些缺陷，因?yàn)檫x舉并非每天都在進(jìn)行，政黨對(duì)其自身的政治意圖也可能會(huì)含糊其詞，利益集團(tuán)的活動(dòng)等于幫助人們?cè)谶x舉的間隙期參與政治生活，幫助人們對(duì)自己所關(guān)心和了解的領(lǐng)域的立法和政府決策施加影響。與以上優(yōu)點(diǎn)相比，忽略對(duì)多元利益的承認(rèn)并施以法律的保護(hù)正是專制體制政府最大的失誤所在。在專政體制下，政府擁有無限的權(quán)力，因此它可以采取任何在其看來是必要的措施去實(shí)現(xiàn)自己認(rèn)為是正常而必要的目的，長(zhǎng)時(shí)間下去，它必然會(huì)失去利益被忽略的那部分人群的支持，那么它統(tǒng)治的根基就無法穩(wěn)固而長(zhǎng)久。
同時(shí)，我們也應(yīng)看到，利益集團(tuán)的影響過于強(qiáng)大也會(huì)帶來很多不利因素。最大的害處在于，如果政府不能保證相對(duì)較弱的利益群體的利益，那么他們就會(huì)成為這種體制的受害者，也許這種情況之下所造成的危害要嚴(yán)重于專政體制。
在這種體制下，弱勢(shì)利益群體表達(dá)和反映自己利益的主要依靠在于由行會(huì)、工會(huì)和專業(yè)性組織等構(gòu)成的龐大的中介性社會(huì)團(tuán)體組織。雖然強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)有時(shí)也有自己的團(tuán)體，但絕大多數(shù)團(tuán)體和組織的作用和價(jià)值則在于他們是處于社會(huì)較低層次、實(shí)力較弱的社會(huì)人員的一種十分重要（而且很可能是唯一有效）的利益反映渠道。對(duì)于這些人群來說，他們數(shù)量龐大，但卻經(jīng)濟(jì)實(shí)力很弱，從而導(dǎo)致政治上失去了表達(dá)自己意愿的機(jī)會(huì)。雖然那些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)利益進(jìn)行活動(dòng)時(shí)，也會(huì)基于這類人員的數(shù)量而適當(dāng)考慮和照顧一下他們的利益，但畢竟已在事實(shí)上產(chǎn)生嚴(yán)重的傾斜。因此，他們必須團(tuán)結(jié)起來，形成較為強(qiáng)大的群體，并通過自己的代言組織反映自己的利益，與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，影響社會(huì)公共決策，只有這樣才能被重視，才能被考慮。而且這種中介性的社會(huì)團(tuán)體和組織的存在在社會(huì)中形成了一個(gè)從最高層到社會(huì)底層之間、能夠被政府和社會(huì)民眾都認(rèn)可的“緩沖地帶”，這個(gè)“非強(qiáng)制性、公民自愿參與的公共活動(dòng)領(lǐng)域”(對(duì)于緩解各個(gè)階層的矛盾、維持社會(huì)平衡發(fā)揮著重要作用，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期更是如此。由于社會(huì)中介性組織所處的這種特殊地位，它在很多國(guó)家中還被賦予半官方地位，如在德國(guó)，法律規(guī)定行政部門在草擬立法之前必須同各大“利益組織”協(xié)商；在日本，農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央聯(lián)合會(huì)已經(jīng)把公共政策的廣泛領(lǐng)域變成實(shí)際上的禁區(qū)，因?yàn)樗麄內(nèi)藬?shù)超過900萬，而且選舉制度使農(nóng)民在投票選舉中的分量高達(dá)城市選民的3倍，所以農(nóng)民通常能夠阻止有損于其利益的政策實(shí)施。(因此，對(duì)利益集團(tuán)的研究不應(yīng)也不能忽略社會(huì)中介性組織在其中發(fā)揮的重要作用。
（三）、如何削弱利益集團(tuán)對(duì)立法的不利影響
在多元民主社會(huì)中，雖然弱勢(shì)利益群體也有自己的利益訴求渠道和反映途徑，但可以十分明顯地看出，他們的影響力和能量顯然要比有組織、有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的利益集團(tuán)弱得多，為了維護(hù)社會(huì)整體的公平，維系社會(huì)體系的健康、順利運(yùn)轉(zhuǎn)，需要政府有意識(shí)地采取傾向性措施，保證他們的利益得到適當(dāng)“照顧”。這些措施主要包括：
1、政府和立法機(jī)關(guān)必須正確定位。在各種利益集團(tuán)都努力發(fā)揮作用的前提下，雖然各個(gè)成員都不可避免地帶有利益立場(chǎng)，但政府作為一個(gè)整體，應(yīng)該盡量置身于外，使自己保持一個(gè)相對(duì)中立的地位，也即“政治市場(chǎng)的供求雙方都有利益集團(tuán)，政府主要起著經(jīng)紀(jì)人的作用”。(r)卓越的政治家在利益紛爭(zhēng)的場(chǎng)外應(yīng)能清楚地看到各派所代表的利益是什么，會(huì)帶來什么結(jié)果，同時(shí)更要有一定的前瞻性，能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)協(xié)調(diào)各派利益，使各種利益得到和諧共處，然后以其為基礎(chǔ)制訂規(guī)則，成為仲裁者，而絕不能將參賽者與仲裁者的職責(zé)一并承擔(dān)。在健全的民主體制下，政府絕不能代替利益集團(tuán)和民眾作出抉擇，否則社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的所有責(zé)任和社會(huì)反彈都會(huì)集中到政府身上，政府就難以充分協(xié)調(diào)利益集團(tuán)之間的利益摩擦和沖突并且很可能會(huì)陷入其中難以自拔。此時(shí)，為了維持安定只得對(duì)各利益集團(tuán)輪番安撫，這樣本來是各利益集團(tuán)之間的摩擦轉(zhuǎn)變成了每個(gè)利益集團(tuán)分別與政府的摩擦，本來可能只是社會(huì)中某個(gè)利益集團(tuán)對(duì)另一個(gè)利益集團(tuán)的不滿就會(huì)被轉(zhuǎn)化成雙方對(duì)政府的不滿，政府在這種情況下推行任何政策都會(huì)失去信任和支持而變得寸步難行。(因此，政府自身定位正確與否將極大地影響到法律的優(yōu)劣與法治秩序的健康與否。
2、一般民眾要有自己的利益訴求渠道。相對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大、政治影響力深厚的利益集團(tuán)來說，普通民眾所形成的利益集團(tuán)的聲音就顯得弱小了許多，而且由于媒介的關(guān)系也不能順利地傳達(dá)出去，那么為了保證機(jī)會(huì)的相對(duì)平等，必須保證他們有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會(huì)自由、結(jié)社自由、罷工自由、游行自由等，而由于他們?nèi)藬?shù)的眾多，采用這些方式也更有利于引起有關(guān)人士和權(quán)力機(jī)關(guān)的重視。這些基本權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)才能保證他們可以用和平的、非暴力的方式維護(hù)自己的利益，也只有這樣才能保證其他強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)不能忽視他們的存在，不能不顧他們的利益而為所欲為。
3、為了實(shí)現(xiàn)更大程度上的公平，應(yīng)加強(qiáng)弱勢(shì)利益群體的組織化，并賦予代表其利益的中介性團(tuán)體組織以法律上更高的地位和決策中更大的發(fā)言權(quán)。在一般情況下，那些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的組織化程度相對(duì)較高，而沒有組織起來的或無法組織起來的群體中，往往包含著一些重要的利益群體，如廣大消費(fèi)者、納稅人、婦女、老人和許多其他群體，他們構(gòu)成了人口中的大多數(shù)，但他們的松散、無組織性導(dǎo)致他們始終處于那些強(qiáng)大的有組織的利益集團(tuán)的剝削之下。為了促進(jìn)社會(huì)最大程度的公平，需要政府有意識(shí)地扶植和支持，予以特殊照顧。因?yàn)�，“共同利益的存在通常不�?huì)導(dǎo)致這些利益群體自生自發(fā)地形成一個(gè)綜合性的組織，而只有當(dāng)政府積極支持把這類群體中的所有成員都組織起來的時(shí)候，或者說，只有當(dāng)政府至少容忍利益群體采用強(qiáng)制性或歧視性手段來建立這種組織的時(shí)候，上述那種共同利益的存在才能夠切實(shí)導(dǎo)致這些利益群體形成某種綜合性的組織�！�(
4、為了減少立法中的不公平現(xiàn)象，可以盡可能多地使用全民公決。瑞士在許多問題上都采用全民公決而使國(guó)家秩序更為健康、公民更滿意，但那主要是因?yàn)樗菤W洲最小的國(guó)家，對(duì)于人數(shù)眾多、地域遼闊的國(guó)家來說未必適用。但是，全民公決確實(shí)消除了在某項(xiàng)政策上以犧牲公眾利益為代價(jià)為力量強(qiáng)大的少數(shù)人帶來巨大好處的互投贊成票的立法方式。由于全民公決耗費(fèi)成本巨大、效率低下，不應(yīng)該也在事實(shí)上不可能被頻繁采用，但是在涉及重大問題的決定上（比如憲法的制訂與修改、民族自治權(quán)的決定等）有時(shí)則很顯得有必要。
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