[ 李志剛 ]——(2007-7-12) / 已閱14727次
關(guān)于制定《人民調(diào)解法》的建議
矛盾糾紛的處置方式分為訴訟方式和非訟方式。非訟方式包含了仲裁和調(diào)解。調(diào)解是具有東方民族文化特色的糾紛處理方式，基本可以分為人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解等三大類。司法調(diào)解可以稱為法庭內(nèi)調(diào)解，人民調(diào)解和行政調(diào)解可以稱為法庭外調(diào)解。我國(guó)民事訴訟法對(duì)人民調(diào)解和司法調(diào)解均作出了相關(guān)規(guī)定。
調(diào)解是帶有世界東方文化特色的糾紛解決模式，可以稱為糾紛解決的“第三條道路”和“綠色”糾紛處理機(jī)制。歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如日本等，也相繼采用了這種模式。調(diào)解在我國(guó)的歷史比較悠遠(yuǎn)，主要淵源于儒家的“德主刑輔”和息訟思想，早在元明之際就得到了比較廣泛的應(yīng)用。人民調(diào)解也是我黨的優(yōu)秀傳統(tǒng)之一，早在蘇維埃革命政權(quán)時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，我黨就制定了相關(guān)法制文件，在戰(zhàn)爭(zhēng)年代迅速解決各類民事糾紛，為革命統(tǒng)一戰(zhàn)線奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為我國(guó)的革命解放事業(yè)作出了較大的貢獻(xiàn)。1954年3月22日，我國(guó)中央人民政府政務(wù)院又公布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，以國(guó)家法律的形式肯定了人民調(diào)解在社會(huì)主義建設(shè)中的作用，初步明確了在城市居民委員會(huì)和鄉(xiāng)村村民委員會(huì)中發(fā)展人民調(diào)解組織，使人民調(diào)解工作初步走向法制化的軌道。1989年5月5日，我國(guó)國(guó)務(wù)院又頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，明確了在企業(yè)、事業(yè)單位發(fā)展人民調(diào)解組織，使人民調(diào)解工作進(jìn)一步走向法制化的軌道。2002年，司法部又制定了《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，逐步完善人民調(diào)解工作程序，并提出在街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，使人民調(diào)解工作進(jìn)一步走規(guī)范化。2002年9月，我國(guó)還發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》的司法解釋，明確了人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和法律效力，使人民調(diào)解工作逐步趨近成熟。
新時(shí)期，人民調(diào)解是解決社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的有力手段，在社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建中發(fā)揮著越來越重要的作用�！蹲罡呷嗣穹ㄔ骸⑺痉ú筷P(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見》指出，在各級(jí)黨委和政府的關(guān)心支持下，人民調(diào)解組織每年調(diào)解民間糾紛600多萬件，為加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。人民調(diào)解的優(yōu)點(diǎn)在于，一是比較快速地解決地民間糾紛，節(jié)省糾紛解決時(shí)間；二是合理、優(yōu)化配置糾紛解決資源；三是可以通過對(duì)雙方當(dāng)事人的調(diào)解，達(dá)到政治思想教育、公民意識(shí)教育和普法、法制教育的目的，提高廣大人民群眾的法律意識(shí)；四是可以促進(jìn)糾紛當(dāng)事人盡快取得諒解，減少雙方的敵對(duì)情緒，防止矛盾激化；五是可以減少集體上訪事件和重復(fù)信訪、越級(jí)信訪等問題，促進(jìn)社會(huì)和諧；六是可以通過主動(dòng)調(diào)解，防止人們的過激行為，防止對(duì)社會(huì)的工作、生活產(chǎn)生不良影響，實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解的預(yù)防矛盾糾紛的功能，充分發(fā)揮“第一道防線”作用。因此，加強(qiáng)人民調(diào)解立法工作尤其顯得必要。
人民調(diào)解工作經(jīng)過長(zhǎng)期的探索，在理論和實(shí)踐上取得的一定的成就。我們認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)制定人民調(diào)解法的立法時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，建議全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》。主要理據(jù)如下：
1、制定人民調(diào)解法是提高人民調(diào)解工作法律權(quán)威性的迫切需要。目前，雖然我國(guó)民事訴訟法已將司法調(diào)解納入訴訟程序，并認(rèn)可了人民調(diào)解的合法地位。但是，我國(guó)基本法體系在人民調(diào)解方面沒有建立系統(tǒng)的制度和程序，社會(huì)認(rèn)知力不夠，對(duì)糾紛當(dāng)事人也難以拖入人民調(diào)解程序，而民事訴訟法對(duì)人民調(diào)解的規(guī)定也太簡(jiǎn)略，僅規(guī)定了人民調(diào)解組織的設(shè)立和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等內(nèi)容，非常不完整，因而造成人民調(diào)解工作的法律權(quán)威性不夠，缺乏強(qiáng)有力的法律支撐。
2、制定人民調(diào)解法是對(duì)各種聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效整合的迫切需要。黨的十六屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的有機(jī)結(jié)合。近年來，深圳在全國(guó)率先開展了警民聯(lián)調(diào)工作，深圳福田區(qū)香蜜湖街道辦事處也在全國(guó)率先提出了綜司聯(lián)調(diào)機(jī)制，這些都是新時(shí)期適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)要求的人民調(diào)解工作的新發(fā)展，對(duì)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、保障社會(huì)平安穩(wěn)定起到了一定的積極作用。然而，由于缺乏人民調(diào)解法，造成人民調(diào)解與行政處置之間缺乏有力的銜接，影響了社會(huì)矛盾的及時(shí)、快速調(diào)處。
3、制定人民調(diào)解法是拓廣人民調(diào)解工作領(lǐng)域的迫切需要。西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)調(diào)解工作也比較重視。ADR是非訴訟非仲裁的選擇性爭(zhēng)議解決方式的概括性的統(tǒng)稱，其主要類型包括有調(diào)解、中立聽者協(xié)議、小型審理、租借法官等，也適用輕微刑事案件，是人文法治的新成就。據(jù)有關(guān)資料顯示，西方發(fā)達(dá)國(guó)家有80%以上的糾紛是通過ADR方式解決的，大大節(jié)約了訴訟資源。聯(lián)合國(guó)新近發(fā)展起來的恢復(fù)性司法活動(dòng)，雖然屬于刑事領(lǐng)域，但也借鑒了調(diào)解的一些工作手段和方法。在當(dāng)前刑事案件數(shù)量不容樂觀的情況下，我國(guó)更加適合在輕微刑事案件和刑事附帶民事案件中使用人民調(diào)解工作方法，可以大大節(jié)省案件的解決時(shí)間或行刑資源。對(duì)于刑事附帶民事案件中的“附帶民事案件”部分，一般來說，如果由人民法院對(duì)其進(jìn)行判決，犯罪人會(huì)認(rèn)為已經(jīng)對(duì)其采取了刑事處分，對(duì)民事判決往往會(huì)產(chǎn)生不平衡心態(tài)，不愿意及時(shí)履行民事義務(wù)，會(huì)以各種借口出現(xiàn)拖延等現(xiàn)象，使受害人及其親屬難以得到及時(shí)有效的民事賠償，使他們難以獲得有效的法律救濟(jì)。如果在警方的監(jiān)控下，人民法院委托人民調(diào)解組織開展調(diào)解活動(dòng)，則犯罪人與受害人及其親屬在一種相對(duì)比較輕松的環(huán)境下“談判”，一方面可以使犯罪人認(rèn)識(shí)到其犯罪行為對(duì)對(duì)方所造成的傷害，達(dá)到教育犯罪人的目的，另一方面也可以迅速地促使雙方達(dá)成民事賠償?shù)恼{(diào)解協(xié)議，盡快履行調(diào)解協(xié)議的義務(wù)，減輕受害人及其親屬在心靈、經(jīng)濟(jì)上的創(chuàng)傷。然而，我國(guó)立法法明確規(guī)定了刑事制度的立法權(quán)專屬于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，因而人民調(diào)解制度與刑事訴訟法的接軌和銜接任務(wù)還需要依靠人民調(diào)解法和民事訴訟法來共同完成。
4、制定人民調(diào)解法是開展行業(yè)性人民調(diào)解活動(dòng)的迫切需要。行業(yè)性調(diào)解可以分為兩類，一是政府職能部門下屬機(jī)構(gòu)的調(diào)解，如消費(fèi)者委員會(huì)或消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解；二是行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解。對(duì)于第一類調(diào)解，我們可以在勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)、國(guó)土資源行政機(jī)關(guān)、建設(shè)行政機(jī)關(guān)等國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公益性直屬企業(yè)、事業(yè)單位設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，利用專業(yè)知識(shí)和專門法律知識(shí)，開展專門化調(diào)解活動(dòng)，集中處理勞資、物業(yè)管理、拆遷補(bǔ)償?shù)热后w性糾紛，最快、最好地解決人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)問題、難點(diǎn)問題。對(duì)于第二類調(diào)解，我國(guó)目前尚缺乏專門的商業(yè)調(diào)解法規(guī)，國(guó)內(nèi)個(gè)別地區(qū)已開始嘗試邀請(qǐng)企業(yè)家擔(dān)任調(diào)解員，開展商業(yè)調(diào)解活動(dòng)，社會(huì)效果也比較明顯。因此，人民調(diào)解法要采取多元化、多層次的調(diào)解方式，解決人民群眾的迫切訴求，保障人民群眾的最根本利益。
5、制定人民調(diào)解法是促進(jìn)人民調(diào)解工作走向?qū)I(yè)化、專職化的迫切需要。目前，我國(guó)一些地區(qū)的人民調(diào)解員是由居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的干部兼任，缺乏專業(yè)的人民調(diào)解員。由于我國(guó)沒有制定人民調(diào)解法，出現(xiàn)了一個(gè)“怪現(xiàn)象”，即各級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)高度重視、人民調(diào)解的政治地位日益提高但法律地位仍然很低，很多同志產(chǎn)生了不少誤解，認(rèn)為干人民調(diào)解工作既不能“發(fā)家致富”，又缺乏法律的有效保障和保護(hù)，不愿意從事人民調(diào)解工作，阻礙了人民調(diào)解工作走向?qū)Ｂ毣牡缆�。�?shí)際上，人民調(diào)解員是一種高尚的職業(yè)，政治思想素質(zhì)要求較高，需要具備政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、心理學(xué)、管理學(xué)以及科普常識(shí)等各方面的知識(shí)。當(dāng)前，我國(guó)的人民調(diào)解員隊(duì)伍的整體素質(zhì)不高，阻礙了社會(huì)矛盾的有效化解和解決，與黨的十六屆六中全會(huì)精神的要求十分不相適應(yīng)。
6、制定人民調(diào)解法是加強(qiáng)人民調(diào)解教育、教學(xué)活動(dòng)的迫切需要。目前，由于沒有制定人民調(diào)解法，我國(guó)的各大學(xué)沒有建立相應(yīng)的調(diào)解專業(yè)，人民調(diào)解的教材也十分缺乏，即使是社區(qū)管理專業(yè)也沒有開設(shè)調(diào)解課程，在調(diào)解方面投入的專家、學(xué)者也十分的稀缺。實(shí)際上，在我國(guó)，當(dāng)前人民調(diào)解人才的數(shù)量需求十分龐大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅深圳市福田區(qū)的人民調(diào)解員的數(shù)量就達(dá)到了2000多名，大部分屬于兼職人民調(diào)解員，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的迫切需要。調(diào)解既是糾紛解決機(jī)制的“第三條道路”，也是人們?nèi)粘９ぷ鳌⑸畹谋貍涞幕炯寄�。我們�?yīng)當(dāng)從九年制義務(wù)教育階段開始傳授調(diào)解的基本知識(shí)和基本技能，使人們更快、更好地適應(yīng)社會(huì)生活，在日常工作、生活中減少和化解矛盾，大事化小、小事化了，實(shí)現(xiàn)自我和解，從而促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。
7、制定人民調(diào)解法是營(yíng)建節(jié)約型社會(huì)的迫切需要。一般來說，訴訟和仲裁耗費(fèi)的時(shí)間相對(duì)較長(zhǎng)、費(fèi)用較多，難以反映訴求處置的經(jīng)濟(jì)性要求。而人民調(diào)解不收費(fèi)，一個(gè)案件往往可以在幾分種、幾個(gè)小時(shí)、幾天內(nèi)解決，甚至可以隨時(shí)出現(xiàn)、及時(shí)申請(qǐng)、即時(shí)解決，大大節(jié)約了信訪資源和訴訟資源，還可以引導(dǎo)群眾理性、合法維權(quán)，防止矛盾激化，防止對(duì)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)造成更大的破壞，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的“友好型”途徑和“綠色通道”，客觀上直接體現(xiàn)著節(jié)約型社會(huì)建設(shè)的精神內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)。
我們建議，人民調(diào)解法可以采取以下的立法框架結(jié)構(gòu)：
第一章 總則
第二章 人民調(diào)解組織
第三章 人民調(diào)解員
第四章 糾紛當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)
第五章 糾紛排查制度
第六章 人民調(diào)解工作紀(jì)律和人民調(diào)解庭紀(jì)律
第七章 民間糾紛的受理
第八章 人民調(diào)解協(xié)議及其履行和執(zhí)行
第九章 對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)
第十章 人民調(diào)解與行政調(diào)處、司法調(diào)解的銜接
第十一章 人民調(diào)解與法院訴訟的銜接
第十二章 附則
同時(shí)，建議借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法，在民事訴訟法和人民調(diào)解法中規(guī)定，民事糾紛應(yīng)當(dāng)先經(jīng)過調(diào)解后才能向人民法院起訴（除勞動(dòng)仲裁外）。這樣可以大大減少人民法院的工作量，減輕群眾的訴求負(fù)擔(dān)，減少群眾的訴求時(shí)間和訴求成本，維護(hù)社會(huì)的平安穩(wěn)定。筆者還建議，在民事訴訟法和人民調(diào)解法中加強(qiáng)人民調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。
李志剛
2007年2月15日
李志剛：男，湖南長(zhǎng)沙市人，41歲，廣東省社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)研究生、法學(xué)研究生畢業(yè)，中國(guó)人民大學(xué)人大經(jīng)濟(jì)論壇“學(xué)者專欄”學(xué)者，中共深圳市委辦公廳信息督查處信息員，深圳市專家工作聯(lián)合會(huì)專家，湖南都市職業(yè)學(xué)院客座教授，《專家視線》雜志編委。法學(xué)主要研究方向：立法學(xué)、人民調(diào)解、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、安置幫教、社區(qū)矯正、反腐倡廉法制建設(shè)。聯(lián)系電話：0755-81045860 電子郵箱：leabai@126.com
