[ 葉知年 ]——(2007-7-17) / 已閱23000次
論自然資源物權受限下的生態(tài)補償機制
[摘 要] 生態(tài)補償機制是為防止自然資源配置扭曲，通過制度設計來修正發(fā)展平衡的問題。在自然資源物權人的權利受到合理限制的情形下，應當通過生態(tài)補償機制對這類權利人的受損利益進行補償，以保證國家的生態(tài)治理過程順利實施。
[關鍵詞] 自然資源 物權 合理限制 生態(tài)補償
一 、自然資源物權和生態(tài)補償機制的意義
（一）自然資源物權的意義
自然資源，從最廣泛意義上說，包括在改造自然與征服自然過程中自然界中包括土地在內的一切可以被人類利用的物質和能量。自然資源物權是指以自然資源為客體的物權，即權利人為滿足其權益需要，對自然資源依法或依合同所享有的直接支配與排除妨礙的權利。[ ]在過去很長一段時間內，人們沒有分清對土地本身的使用與開采埋藏于地下的礦藏以及采伐生長于土地之上的林木之間的關系。實際上，土地是承載其他自然資源的載體，其他自然資源均依賴于土地而存在。但是我們也應當認識到，資源是可以與土地分離或相對分離的，或者具有獨立于土地的自身價值，同時由于資源本身具有稀缺性、價值性與可支配性，因此，從法律的角度尤其是從民法的角度來說，資源可以成為物權的客體。而學界也一般將自然資源劃分為兩大部分即土地與除土地以外的其它資源(也有簡稱資源的)。[ ]相應地，自然資源物權亦可分為土地資源物權和與其他自然資源物權。
與一般物權不同的是，自然資源物權屬于一個社會或國家的基礎物權。原因在于對自然資源的控制和支配，意味著對人們生產(chǎn)資料和生活資料的自然要素的壟斷或專有。[ ]在此基礎上，學界認為，自然資源物權體系是指由自然資源物權制度的基本的物權權利類型，包括自然資源所有權和自然資源他項權利組成的相互聯(lián)系、相互作用的整體。由于自然資源可分為土地和其他自然資源，因此，自然資源物權體系又可分為土地資源物權體系和其他自然資源物權體系。
（二）生態(tài)補償?shù)囊饬x
對于生態(tài)補償?shù)囊饬x，國內外有不少定義。歸納起來，大致有兩種解釋：一種是指自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用。[ ]另一種則是將生態(tài)補償理解為一種資源保護的經(jīng)濟手段，通過對損害(或保護)環(huán)境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或受益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性(或外部經(jīng)濟性)，達到保護自然資源的目的。[ ]
我們認為，生態(tài)補償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經(jīng)濟補償，對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能，或導致生態(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟補償。[ ]
（三）生態(tài)補償機制的意義
生態(tài)補償機制是社會生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運動的必然產(chǎn)物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實價值，運用政府調控與市場化運作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應的經(jīng)濟補償，用于生態(tài)建設和環(huán)境保護，為社會發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎和生存環(huán)境。
生態(tài)補償機制調整的對象和政策制定的方向是，矯正生態(tài)環(huán)境保護或破壞行為產(chǎn)生的環(huán)境利益和經(jīng)濟利益的分配關系，以經(jīng)濟激勵為主要特征的環(huán)境經(jīng)濟政策和其他相關的制度安排。這里的環(huán)境利益是保護活動產(chǎn)生的生態(tài)服務功能的提高，或破壞行為造成的生態(tài)服務功能的損失。經(jīng)濟利益是生態(tài)服務功能的市場價值或效益。糾正后的利益關系應該是，享受因勞動付出而帶來的生態(tài)服務的主體要支付費用，生產(chǎn)生態(tài)服務的主體應得到經(jīng)濟回報；相反，造成生態(tài)服務功能損失的主體支付費用，生態(tài)服務功能的產(chǎn)權代理人或恢復生態(tài)服務功能的主體(如政府)應得到經(jīng)濟賠償。
生態(tài)補償機制涉及生態(tài)補償?shù)姆梢?guī)范的形成、實施到產(chǎn)生調整社會關系效果的整個運行過程的綜合原理，有系統(tǒng)和過程的意義。作為一種法律機制，它是從法律的各個方面的系統(tǒng)性聯(lián)系和從法律的動態(tài)上來考察法律對社會關系的調整功能的運行過程。[ ]其主要包括三個層面：一是不同主體之間利益的相互聯(lián)系，即結構；二是事物在有規(guī)律的運動中發(fā)揮的作用、效應，即功能；三是發(fā)揮功能的作用過程和作用原理。[ ]
因此，生態(tài)補償機制可以理解為生態(tài)保護補償機制, 它是指政府和有關部門通過一定的政策手段, 促使環(huán)境、資源、生態(tài)的受益方給予施益方以合理的補償, 實現(xiàn)索取與稟賦的相對平衡, 以達到社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展目標的制度和法規(guī)。由此可見, 建立公平有效的生態(tài)補償機制, 不僅能直接受益于每個人, 也是我們最終建立環(huán)境友好型社會的基礎。[ ]
二、我國在自然資源物權受限下生態(tài)補償中存在的主要問題
目前,我國生態(tài)補償還存在很多需要解決的難題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
（一）基礎研究薄弱
自然資源物權人在物權受到合理限制之下，遭受的損失是一個相對的概念，難以用貨幣來進行衡量，而且補償對象有時很難準確確定。如何科學準確地界定生態(tài)補償標準和對象，成為制約我國生態(tài)補償機制在全面實施的一個很重要因素，主要體現(xiàn)在：
1、補償強度難以貨幣化。要對物權受限者進行合理科學的補償，就必須對生態(tài)環(huán)境保護和重建的投入成本及效益進行科學的計算，只有這樣才能保證保護和重建行為的科學性。由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,很難計算出間接成本或收益，從而難以科學確定補償強度的量化。
2、補償者和補償接受者問題。產(chǎn)權的界定是生態(tài)環(huán)境補償?shù)那疤幔挥猩鷳B(tài)環(huán)境的產(chǎn)權明晰了，才能確定誰補償誰的問題。但在資源和環(huán)境領域，產(chǎn)權界定是一個很復雜的問題，許多生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)權往往是模糊和虛化的，甚至是不可能清楚界定的,這樣在實踐中往往使生態(tài)環(huán)境的權利和義務失去主體，導致無法清楚地確定補償承擔者和接受者。在對自然資源物權人進行補償時，補償承擔者難以確定的問題將更加突出。
3、生態(tài)補償?shù)膬热莶幻鞔_。生態(tài)補償?shù)膬热莺芏?涉及面極廣,而且隨著人們認識水平的不斷深入,需要補償?shù)姆秶�要增多。由于國家和政府對在重點保護區(qū)農(nóng)民的自然資源物權有更多的限制，導致當?shù)鼐用竦纳顔栴}日益顯現(xiàn)。
（二）補償方式比較單一，沒有建立良性投融資機制
補償資金渠道以中央財政轉移支付為主，補償?shù)闹攸c為西部部分地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護和建設工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費。
（三）征收和使用方式不合理
由于生態(tài)補償機制不完善,補償不能完全依法進行,基本上是采取“搭車收費”的方式，收費和使用主要以部門或行業(yè)為界，部門間各自為政，行業(yè)、部門之間的條塊分割，不能形成合力，也沒有真正實現(xiàn)收支兩條線。部門行政色彩濃,導致生態(tài)補償不到位,補償受益者與需要補償者相脫節(jié)。
（四）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系
缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用存在很大的漏洞。目前許多證據(jù)已經(jīng)證明國家用于生態(tài)建設項目而投入的巨額資金，被廣泛用于部分地方和政府部門的私自漁利行為上，“暗箱操作”現(xiàn)象層出不窮，這就導致了權利受限者無法得到充分的補償，并產(chǎn)生了高額的管理成本，從而危及到了項目的順利實施。
（五）觀念上存在障礙
我國公眾的環(huán)境意識還比較低，“資源無價”的錯誤觀念還未根除，廣大民眾對生態(tài)補償知之甚少，許多人甚至認為征收生態(tài)補償金是“亂收費”，這些錯誤觀念的存在是生態(tài)補償制度建立的很大障礙，也為生態(tài)補償工作的展開帶來了巨大阻力。
（六）資金籌集問題
資金積累和籌措不足,是建立補償機制面臨的一個瓶頸問題，沒有充分的資金來源，生態(tài)補償機制的建設也就無從談起。
（七）補償強度問題
一般來說，對生態(tài)環(huán)境保護和重建的直接投入成本進行計算相對比較容易，可等同為將受到破壞的生態(tài)環(huán)境恢復到正�；蝾A期的狀況所需支付的費用。但是由于生態(tài)環(huán)境的公共物品特性,它的保護和改善對社會提供的服務以及它的破壞對社會造成的影響比較容易感受，但是很難評價到底得到多少利益或受到多少損失，并且在不同地區(qū)及社會發(fā)展的不同階段，人們對生態(tài)環(huán)境的評價值和需求是不同的，對生態(tài)環(huán)境影響的認識水平也是不同的，因而很難計算出間接成本或收益，從而無法科學確定補償?shù)膹姸�。[ ]
（八）法律法規(guī)體系不夠健全
就目前我國對該方面的立法，還存在不小的缺陷，主要有：
1、立法體系上的缺陷。主要表現(xiàn)在自然資源保護法律中資源有償使用原則未體現(xiàn)資源生態(tài)效益價值；有些資源保護法未將維護生態(tài)平衡作為其立法目的以及資源保護法律的有些規(guī)定不利于生態(tài)環(huán)境保護等方面�！缎谭ā穼ζ茐淖匀毁Y源罪的規(guī)定欠缺生態(tài)效益考慮。
2、技術上的困難。征收生態(tài)補償稅需要準確確定稅率，補貼需要確定補貼率，而稅率和補貼率的確定都面臨技術難題，政府為獲取這些信息會支付較高的成本。生態(tài)補償數(shù)額的確定應以生態(tài)破壞造成的損失量和生態(tài)建設或恢復的效益量為標準，而生態(tài)影響的定量評估技術尚未充分開發(fā)、建立和普及。[ ]
我國的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《環(huán)境保護法》等法律對植樹造林、草地保護作出了明確規(guī)定，但并未對自然資源物權人的權利受到合理限制的情況下，國家給予受損利益的補償加以規(guī)定，即使有體現(xiàn)，約束力也不強，而法律條款之間本身存在著矛盾，更加影響了生態(tài)補償制度的實施。
三、自然資源物權受到合理限制下生態(tài)補償機制的具體對策
針對上述問題，我們認為，當自然資源物權受到合理限制時，生態(tài)補償機制的運作應做好以下幾個工作。
（一）明晰界定自然資源產(chǎn)權
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