[ 陳迎朝 ]——(2007-9-13) / 已閱13143次
如何開展好律師管理工作
滁州市司法局 陳迎朝
開展好律師管理工作的前提是必須要明確管理的目標(biāo)，而目標(biāo)的確定需要又不得不從律師制度的本身來尋找答案，我認(rèn)為要解決好管理問題，必須要注意的是律師管理的以下兩個(gè)特點(diǎn)：
1、規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為是目的。國家建立律師制度的目的無非是希望通過律師的法律服務(wù)活動，預(yù)防和解決不同社會主體間的各種各樣的糾紛，規(guī)范社會上不同主體的行為，并借此促進(jìn)整個(gè)社會的公平與正義，從而促進(jìn)社會主義和諧社會的建立。為了這個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)，國家賦予了司法行政機(jī)關(guān)這種管理權(quán)，并希望通過這種管理來規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為，使律師業(yè)能更好地為社會服務(wù)。所以，司法行政機(jī)關(guān)的職責(zé)就是規(guī)范律師執(zhí)業(yè)行為。另外，要明確律師制度的建立絕對不是為了解決律師們的就業(yè)問題、收入問題和社會地位問題。這些問題的解決只能通過律師提供法律的效果來加以實(shí)現(xiàn)，只能通過由市場來加以解決的，我們司法行政部門對此是心有余，而力不足。
2、律師利益必須要兼顧。律師雖然是法律服務(wù)的主體，但他們同時(shí)又是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的主體，他們必須要靠自己的業(yè)務(wù)活動取得收入，從而滿足自己生存和發(fā)展的需要。如果律師業(yè)無利可圖，那么這個(gè)行業(yè)是沒有發(fā)展前途的，這個(gè)行業(yè)也就無法滿足國家對它的期望。
由此，管理工作必須要做到以下五點(diǎn)：
1、強(qiáng)化懲罰機(jī)制。目前，國家關(guān)于律師執(zhí)業(yè)的規(guī)定雖然比較多，但在現(xiàn)實(shí)中執(zhí)行的并不是太好，不時(shí)有律師在執(zhí)業(yè)中違法亂紀(jì)，損害國家和當(dāng)事人的利益，造成了不好的社會影響，影響了律師整體的社會形象。我認(rèn)為，這主要是因?yàn)槲覀児芾聿块T的懲罰機(jī)制沒有得到有效執(zhí)行，以往我們只注重對律師的關(guān)心、扶持，想盡辦法來解決律師的收入問題和社會地位問題，忽視了對律師的管理，導(dǎo)致律師業(yè)在某種程度上的無序。就現(xiàn)在律師業(yè)的現(xiàn)狀來看，如果再不加以大力整頓，不嚴(yán)格規(guī)范，那么這個(gè)行業(yè)不僅很難實(shí)現(xiàn)國家賦予的期望，而且還會給國家、社會及當(dāng)事人制造許多麻煩。所以，加強(qiáng)管理是我們現(xiàn)在的首要任務(wù)。至于如何加強(qiáng)管理，我認(rèn)為：主要靠的是強(qiáng)化懲罰機(jī)制。因?yàn)椋瑧土P是辨識一條規(guī)則是否存在以及在何種程度上存在的結(jié)論性證據(jù)。哪里有規(guī)則，哪里就有懲罰，懲罰是維持規(guī)則存在的現(xiàn)實(shí)力量。沒有強(qiáng)有力的懲罰機(jī)制，律師及律師事務(wù)所是不會自覺遵守規(guī)則的。要強(qiáng)化懲罰機(jī)制，首先要求我們在思想上認(rèn)識它的重要性，并落實(shí)到具體的工作中去；其次，想辦法改變一些不合理的懲罰制度，例如，要賦予市縣兩級司法局一定的處罰權(quán)，不要將權(quán)力過分集中在省級司法行政機(jī)關(guān)；律師違反《律師法》的，也應(yīng)當(dāng)處以罰款，而不應(yīng)當(dāng)僅僅是沒收違法所得等。
2、年檢注冊的審核要規(guī)范。要在法律，至少要在規(guī)章明確審核的內(nèi)容、審核的權(quán)限以及審核的責(zé)任。要?jiǎng)h除一些不必要的內(nèi)容，如在老律師的年檢注冊中，根本就不需要每年填簡歷，這是簡單重復(fù)勞動，無實(shí)際意義；同時(shí)要增加一些內(nèi)容，如增加檔案管理、收案制度、收費(fèi)制度是否規(guī)范等，因?yàn)檫@些增加的內(nèi)容往往是最能體現(xiàn)律師工作的，而且也是最能量化的內(nèi)容。
要突出律師事務(wù)所和縣級司法局的權(quán)力，因?yàn)槁蓭熓聞?wù)所和縣級司法局直接接觸律師，對律師合不合格，它們最有發(fā)言權(quán)。但是在目前的年檢注冊中，它們的作用根本得不到相應(yīng)的體現(xiàn)，只是在表格上署名而已。我認(rèn)為一定要在法律（至少是規(guī)章）中賦予它們的初審權(quán)，經(jīng)初審不合格的律師和律師事務(wù)所不得參加年檢注冊。同時(shí)為明確它們的責(zé)任，還應(yīng)規(guī)定：對經(jīng)過初審，送交上級司法行政機(jī)關(guān)的年檢注冊材料，如仍有虛假，則它們應(yīng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。我認(rèn)為，通過這種責(zé)權(quán)一致的規(guī)定，不僅能確保申報(bào)材料的真實(shí)性，把好律師及律師事務(wù)所的入口關(guān)，而且還能調(diào)動縣級司法局的工作積極性。
另外，還要把“律師與律師事務(wù)所年檢注冊的條件”也在刊登在每年《年檢注冊公告》中，并公布舉報(bào)途徑，防止一些虛假注冊的情形發(fā)生。
3、協(xié)調(diào)好司法行政管理與律師協(xié)會管理的關(guān)系。司法行政機(jī)關(guān)的管理是一種行政管理，體現(xiàn)國家的強(qiáng)制力；律師協(xié)會的管理是一種行業(yè)管理，是民主管理，體現(xiàn)大多數(shù)人的意志。但在目前，由于歷史上的關(guān)系，律師協(xié)會的工作人員往往由司法行政機(jī)關(guān)委派，也有的地方，律協(xié)與律管科是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，這就造成了職責(zé)不分，管理上有些混亂。對此，我認(rèn)為，在明確它們的不同定位以后，就應(yīng)當(dāng)依法賦予它們相應(yīng)的不同職責(zé)，如司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)享有：行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)（包括律師和律師事務(wù)所的年檢注冊權(quán)等）和相應(yīng)的行政收費(fèi)權(quán)。這些權(quán)力只能由司法行政機(jī)關(guān)來行使。律師協(xié)會則主要負(fù)責(zé)律師的培訓(xùn)、交流，制定《執(zhí)業(yè)紀(jì)律》、《職業(yè)道德》和一些參考性的《執(zhí)業(yè)規(guī)范》，并且對一些不遵守《執(zhí)業(yè)紀(jì)律》、《職業(yè)道德》的律師及律師事務(wù)所進(jìn)行相應(yīng)的懲戒等，律師協(xié)會所享有的最重的懲戒權(quán)只能是：開除會員資格。同時(shí)，由于律師業(yè)務(wù)具有一定的專業(yè)性，司法行政機(jī)關(guān)的工作人員不一定通曉，所以，可以考慮建立在對律師進(jìn)行行政處罰前，聽取律師協(xié)會意見的制度。
另外，為了突出律師協(xié)會的作用，應(yīng)依法賦予律協(xié)兩個(gè)權(quán)力，第一，沒有通過律協(xié)培訓(xùn)的，不得參加年檢注冊；第二，被律協(xié)開除會員資格的，不得參加年檢注冊。
4、規(guī)范執(zhí)業(yè)環(huán)境。對內(nèi)要規(guī)范律師的執(zhí)業(yè)行為，防止不不當(dāng)競爭。對外要嚴(yán)厲打擊冒充律師從事法律服務(wù)和未取得律師執(zhí)業(yè)證而從事有償法律服務(wù)的行為，即嚴(yán)厲懲治所謂的“黑律師”。這些“黑律師”們不僅擾亂了法律服務(wù)市場，敗壞了律師的形象，損壞了當(dāng)事人的合法權(quán)益，更嚴(yán)重的是他們在業(yè)務(wù)能力不足的情況下，往往通過拉關(guān)系、走后門和行賄等拉攏腐蝕政法干警的手段來打贏官司，加劇了司法腐敗。對這些人的打擊不足，除了司法行政機(jī)關(guān)的注意力不足以外，最重要的是立法上有缺陷，例如，公安機(jī)關(guān)僅處理冒充律師從事法律服務(wù)的人員，對未取得律師執(zhí)業(yè)證而從事有償法律服務(wù)的人員，則由司法行政機(jī)關(guān)處理。但司法行政機(jī)關(guān)的力量又十分薄弱，沒有力量來處理，這就導(dǎo)致了這些“黑律師”屢禁不止。為解決這個(gè)問題，我認(rèn)為在《律師法》未有相應(yīng)改動的情況下，首先要想辦法加強(qiáng)與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系，利用公安機(jī)關(guān)的力量來凈化這個(gè)市場。其次，加強(qiáng)與公、檢、法等機(jī)關(guān)的信息共享，及時(shí)掌握這些“黑律師”的動向。再次，還應(yīng)當(dāng)把已處理過的“黑律師”名單在報(bào)紙等公共媒體上公示，防止群眾受騙上當(dāng)，并公布舉報(bào)電話及處罰辦法，打壓這些人的市場，使其處于無利可圖的境地。最后，司法行政機(jī)關(guān)還要從自身抓起，嚴(yán)厲打擊法援律師和司法所工作人員收費(fèi)辦案的行為，符合開除條件就開除，絕不能姑息遷就。
5、減少不必要的檢查和評先、評優(yōu)以及表彰活動。因?yàn)�，律師及律師事�?wù)所作為市場主體，必須要養(yǎng)活自己，這就決定了他們的精力主要都放在為社會提供法律服務(wù)上，并通過這種服務(wù)來取得收入。過多檢查和評先、評優(yōu)以及表彰活動必定會浪費(fèi)律師的精力，使其不能專心于法律服務(wù)這個(gè)本職工作。對此，國家也曾三令五申地禁止對企業(yè)進(jìn)行不必要的檢查和評比活動，律師事務(wù)所作為合伙企業(yè)、合作企業(yè)或國有法人企業(yè)，也應(yīng)當(dāng)屬于這個(gè)不得任意檢查與評比的范疇。同時(shí)，從這些活動的實(shí)際效果來看，并沒有因此而擴(kuò)大律師的影響和樹立律師的正面形象，被評為先進(jìn)的律師及律師事務(wù)所也沒有因此而擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)并受到社會的尊重。所以，我認(rèn)為，必須改變過去這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)式的評比活動，應(yīng)當(dāng)象交警管交通秩序一樣對律師進(jìn)行管理，即只要你不違反規(guī)則，你自由地從事你的業(yè)務(wù)，如果你違反規(guī)則，我就處罰你，以此來讓你遵守規(guī)則，從來沒有聽說交警對駕駛員進(jìn)行檢查和評先、評優(yōu)以及表彰活動的，但交通秩序卻并不混亂。
此外，這些評比活動也浪費(fèi)了律師管理部門的大量精力，使其不能集中精力進(jìn)行律師管理的本職工作，影響了律師管理工作的正常開展。
要做好這五點(diǎn)，我的建議是：
1、提高立法層次。過去由于《律師法》的內(nèi)容比較簡單，許多關(guān)于律師的管理規(guī)定，主要來源于司法部的規(guī)章或規(guī)范性文件中。這不僅不能滿足管理的需要，甚至有違法的嫌疑。例如，《律師法》沒有專職律師不得從事其他職業(yè)的規(guī)定，相反根據(jù)《律師法》第13條的規(guī)定，除了國家機(jī)關(guān)的現(xiàn)職工作人員和人大常委會組成人員外的所有人都可以成為執(zhí)業(yè)律師。這是法律賦予的權(quán)利。這種執(zhí)業(yè)資格的授予屬于行政許可的范疇，同時(shí)受到《行政許可法》的調(diào)整，而《行政許可法》取消了部門規(guī)章（更別說是部門的其他規(guī)范性文件）的行政許可設(shè)立權(quán)。可見，司法部根本沒有權(quán)力創(chuàng)設(shè)關(guān)于專職、兼職律師的區(qū)分及不同的資格授予條件，它的這種行為不僅違反了《律師法》，而且也違反了《行政許可法》。所以，必須借著這次《律師法》修改的春風(fēng)，把過去一些行之有效的、實(shí)用的律師管理方面的規(guī)定上升到法律的層次。
2、合理權(quán)限劃分。在《律師法》中必須明確縣級司法局對律師的管理權(quán)，并根據(jù)實(shí)際情況授予相應(yīng)的處罰權(quán)，絕不能使縣級司法局在律師管理方面成為 一個(gè)花瓶。同時(shí)，要明確司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會的權(quán)力劃分，將行政權(quán)（行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)和行政收費(fèi)權(quán)）收歸機(jī)關(guān)，將培訓(xùn)權(quán)及行業(yè)懲戒權(quán)等放在律協(xié)。
3、通過培訓(xùn)，提高司法行政中從事律師管理工作人員的素質(zhì)。人是一切活動的基礎(chǔ)，只有提高這些人員的素質(zhì)，規(guī)范律師業(yè)的管理才有可能。目前，這些人員缺點(diǎn)主要是不熟悉相關(guān)規(guī)定及缺乏處理相關(guān)行政處罰案件的能力，尤其對違法律師及律師事務(wù)所調(diào)查取證的能力明顯不足。對此，省廳可采取請省法制辦及省高級人民法院的專家給這些人員集中授課的方式來加以提高。
