[ 萬馬 ]——(2007-9-18) / 已閱13372次
評(píng)《人民法院收費(fèi)辦法》
萬 馬*
（西南政法大學(xué)，重慶400031）
[摘要]《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》雖然已經(jīng)被《訴訟費(fèi)用交納辦法》所取代，但這個(gè)施行了近18年的訴訟費(fèi)用規(guī)則存在在很多方面制度性缺陷，給實(shí)際運(yùn)作帶來無法克服的問題。重新對(duì)該辦法予以檢討，一定會(huì)對(duì)新辦法的認(rèn)識(shí)有所裨益。
[關(guān)鍵詞]訴訟費(fèi)用 制度缺陷 制定主體 制定依據(jù)
《訴訟費(fèi)用交納辦法》（以下簡稱《’06訟費(fèi)交納辦法》）已由國務(wù)院2006年12月19日公布，并決定自2007年4月1日起施行。該辦法的頒布預(yù)示著最高人民法院1989年7月12日制定的《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》（以下簡稱《’89訴訟收費(fèi)辦法》）的終結(jié)�！丁�89訴訟收費(fèi)辦法》施行至今已近18年，它在很多方面存在制度性缺陷，給實(shí)際運(yùn)作帶來無法克服的問題。筆者將在本文中對(duì)該辦法進(jìn)行梳理和檢討，以期將來對(duì)《訴訟費(fèi)用交納辦法》的批判有所裨益。但限于篇幅，本文主要對(duì)《’89訴訟收費(fèi)辦法》展開討論。
一、制定主體和依據(jù)存在疑問
《’89訴訟收費(fèi)辦法》的制定主體存在問題。疑問之一：中立性。訴訟費(fèi)用是由一部分訴訟公共成本（即審判費(fèi)用或叫做審理成本）和一部分訴訟私人成本（即當(dāng)事人費(fèi)用或叫做訴訟成本）構(gòu)成的。[1]這種“生產(chǎn)正義的成本”[2]如何在國家和當(dāng)事人之間進(jìn)行合理的分配呢？免費(fèi)的訴訟意味著訴訟成本全部轉(zhuǎn)移給整個(gè)社會(huì)，按照法院的實(shí)際開支全額征收訟費(fèi)則意味著國家將履行公共職能的成本轉(zhuǎn)移給訴訟當(dāng)事人，故合理的司法政策總是在兩個(gè)極端之間尋求折中。[3]讓法院來制定規(guī)則在其自身和當(dāng)事人之間分擔(dān)費(fèi)用，我們可以想像其超然性何在？利益的天平將向哪個(gè)方向傾斜？事實(shí)已經(jīng)證明，從目前我國基層法院的實(shí)際情況來看，法院從地方政府獲得審判資源普遍不足，訴訟費(fèi)用收入所占比例大大高于國家的財(cái)政撥款，法院主要是靠從當(dāng)事人中獲取的審判資源來支撐工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。這種現(xiàn)狀，既加重了當(dāng)事人的訴訟負(fù)擔(dān)，影響了民眾利用司法的程度，又嚴(yán)重影響了訴訟資源的充分利用。[4]因此之故，訴訟費(fèi)用的過高和無法預(yù)期，無疑造成人們在法院大門躊躇徘徊，[5]可見，由最高人民法院制定的訴訟收費(fèi)辦法，違背了中立性原則，其法律效果是差強(qiáng)人意的。在當(dāng)前國庫撥款嚴(yán)重不足的情況下，最高人民法院作為一方利益主體來制定訴訟費(fèi)用規(guī)則，會(huì)使法院把自己擺在不適當(dāng)?shù)奈恢�，參與市場運(yùn)行，從而產(chǎn)生不可遏制的盈利動(dòng)機(jī)，自覺或不自覺地將民事訴訟案件當(dāng)作法院的“提款機(jī)”。[6]有良法，方有良法之治。沒有一個(gè)中立的主體來制定訴訟費(fèi)用規(guī)則，就沒有訴訟費(fèi)用制度的科學(xué)性和權(quán)威性。
疑問二：合法性�！丁�89訴訟收費(fèi)辦法》沒有立法依據(jù)。因?yàn)樗罁?jù)的《民事訴訟法（試行）》已隨著1991年的《民事訴訟法》的施行而廢止了。然而，即使退一步說，《民事訴訟法（試行）》沒有終止，那么立法上的合法性又何在呢？《民事訴訟法（試行）》第80條規(guī)定“收取訴訟費(fèi)用的辦法另行制定”，它并沒有明確指出由哪一個(gè)主體來制定此項(xiàng)規(guī)則。同樣，《民事訴訟法》沒有對(duì)《’89訴訟收費(fèi)辦法》進(jìn)行追認(rèn)，也沒有對(duì)最高人民法院授權(quán)，該法第107條第3款規(guī)定“收取訴訟費(fèi)用的辦法另行制定”，與《民事訴訟法（試行）》的規(guī)定如出一轍。同樣，根據(jù)《人民法院組織法》第3條的規(guī)定和全國人大常委會(huì)頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》，最高人民法院對(duì)于在審判過程中如何具體應(yīng)用法律、法令的問題進(jìn)行解釋。而訴訟費(fèi)用顯然不屬于這類問題。所以，由最高人民法院制定訴訟費(fèi)用規(guī)則的合法性并不存在。既然《民事訴訟法》沒有指明，那么究竟應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)國家機(jī)關(guān)來制定訴訟費(fèi)用規(guī)則呢？從比較法的角度看，日本和德國的訴訟費(fèi)用規(guī)則都是由國會(huì)制定的。法國以法典的形式規(guī)定了這項(xiàng)制度，韓國有關(guān)訴訟費(fèi)用的法律包括《民事訴訟法》、《民事訴訟費(fèi)用法》等相關(guān)法律規(guī)則。美國訴訟費(fèi)用主要是調(diào)整當(dāng)事人之間的訴訟費(fèi)用關(guān)系。訴訟費(fèi)用是定額制且數(shù)額較低，這些費(fèi)用在當(dāng)事人之間如何分擔(dān)都與法院無關(guān)，法院超脫于外，由其制定訴訟費(fèi)用規(guī)則并不違背中立性原則�？傊�，世界上多數(shù)國家尤其是大陸法系國家的訴訟費(fèi)用制度都是由立法機(jī)關(guān)制定的，我國法律制度的特征更傾向于大陸法系，故也應(yīng)由立法機(jī)關(guān)制定訴訟費(fèi)用制度。我國《立法法》第8條規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：…（九）訴訟和仲裁制度�！痹V訟費(fèi)用屬于訴訟基本制度之一，由立法機(jī)關(guān)以法律的形式制定訴訟費(fèi)用制度當(dāng)屬無疑。在民主法制國家都有所謂的法律保留原則。侵害保留一直是該原則之核心，即凡國家的事務(wù)有侵害人民的生命、自由、權(quán)利、財(cái)產(chǎn)者，均應(yīng)保留給代表民意的國會(huì)以法律來決定，而不能交由行政機(jī)關(guān)恣意決定。[7]我國要建設(shè)法治國家，欲立于先進(jìn)民族之林，先進(jìn)國家之列，世界上一些被理論和實(shí)踐證明了的優(yōu)良制度不可不察，不可不學(xué)，不可不用。按此原則，在我國由立法機(jī)關(guān)制定訴訟費(fèi)用制度當(dāng)屬無疑。
二、模糊概念充斥全篇
法律語言的特點(diǎn)是精確度高，邏輯性強(qiáng)，切實(shí)可用。模糊語言在我國主要表現(xiàn)為道德性規(guī)范大量出現(xiàn)在法律條文中，從根本大法憲法到鄉(xiāng)規(guī)民約，道德約束性的語言俯拾即是，沒有什么強(qiáng)制力。如果一項(xiàng)制度不能用強(qiáng)制力予以監(jiān)督，那只能是活著的死法律了。沒有救濟(jì)的權(quán)利不是權(quán)利，沒有強(qiáng)制力的法律不是法律�？蓤�(zhí)行性和強(qiáng)制性是法律的基本特征。道德與法律的區(qū)別之一就是前者是一種內(nèi)心強(qiáng)制，后者是外力強(qiáng)制。模糊概念讓人們無法理解其確切意旨，只能妄加揣測和依賴執(zhí)行機(jī)關(guān)的隨意解釋�？v觀整篇法條，《’89訴訟收費(fèi)辦法》使用的模糊語言比比皆是。這樣的語句有：“實(shí)際支出”、“實(shí)際成本”、“其他訴訟費(fèi)用”、“有關(guān)規(guī)定”、“案件的具體情況”、“不正當(dāng)?shù)脑V訟行為”等等這樣的字眼和詞語�！皩�(shí)際支出”和“實(shí)際成本”究竟是怎么計(jì)算出來的，依據(jù)是什么？《’89訴訟收費(fèi)辦法》并沒有給出一個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)�！捌渌V訟費(fèi)用”又是指哪些訴訟費(fèi)用呢？有關(guān)規(guī)定指的是哪些規(guī)定？“案件的具體情況”界限是什么？“不正當(dāng)行為”又是如何界定的？這些詞語帶給我們的是一個(gè)個(gè)疑問，不同的人會(huì)有不同的理解，給出不同的答案。這樣的法規(guī)，在我國遼闊的大地上，可能會(huì)開出千奇百怪的花朵，結(jié)出奇形怪狀的果實(shí)。一個(gè)政治統(tǒng)一的國度卻無法統(tǒng)一地執(zhí)行訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有這些模糊的法律語言存在也就不足為怪了。
三、“霸王條款”橫行紙上
這里所謂的“霸王條款”借用了一下《合同法》里“格式合同”（或稱“標(biāo)準(zhǔn)合同”、“附合合同”）的概念，所謂“格式合同”就是指在商品或勞務(wù)交易過程中，一方當(dāng)事人事先擬定好的以便重復(fù)使用的合同。在“格式合同”里往往含有對(duì)制定者有利，而對(duì)相對(duì)方不利的條款，這樣的條款一般被稱為“霸王條款”。像消費(fèi)者協(xié)會(huì)這樣的組織每每披露并且打擊的“霸王條款”就是此處所指的概念。最高人民法院制定的《’89訴訟收費(fèi)辦法》中的有些條款和“霸王條款”有共同的特點(diǎn)：第一，兩者都是在相對(duì)方無法知曉的情況下單方制定的，沒有雙方合意的過程，也沒有經(jīng)過像聽證這樣的程序，雙方信息不對(duì)稱。第二，二者皆有不合理之處。所謂不合理，意指違背了常識(shí)、常情、常理，違背了公平正義之基本理念。往往表現(xiàn)為“免除已方義務(wù)，加重對(duì)方責(zé)任”，并不予以合理提示，令對(duì)方忽視或在正常情況下無法加以注意，從而“上當(dāng)受騙”。第三，二者皆表現(xiàn)為博弈雙方地位不對(duì)等，即條款制定者一方處于優(yōu)勢地位，相對(duì)方處于劣勢，最終導(dǎo)致了雙方獲得的利益失衡。當(dāng)然，雙方的區(qū)別也是明顯的，即一方是在合同締結(jié)過程中形成的，二者是平等的市場主體；一是在法院制定訴訟收費(fèi)規(guī)則中出現(xiàn)的問題，但這并不影響借用概念所產(chǎn)生的生動(dòng)、便利的效果。《’89訴訟收費(fèi)辦法》中的“霸王條款”有：第4、6、7、16、17、18、23、29條。限于篇幅，僅舉一例加以說明。第29條：“當(dāng)事人不得單獨(dú)就人民法院關(guān)于訴訟費(fèi)用的決定提出上訴。”這是《’89訴訟收費(fèi)辦法》中最霸道的條款，也是學(xué)者批評(píng)最多的條款。在《’89訴訟收費(fèi)辦法》給予法院很大自由裁量權(quán)的情況下，法院就訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)的判決不犯錯(cuò)誤是不可能的。法院有了錯(cuò)誤，當(dāng)事人連提出上訴的權(quán)利都沒有。當(dāng)事人能做的只是在法院決定的訴訟費(fèi)用計(jì)算有異議時(shí)，可以向人民法院請(qǐng)求復(fù)核。[8]如此有限的救濟(jì)途徑和手段，根本不可能保障當(dāng)事人的權(quán)利。在當(dāng)前多數(shù)法院很少列出判決理由的情況下，要求其對(duì)訴訟費(fèi)用的裁判說明理由更不可能了。有權(quán)利侵害必有救濟(jì)是法的基本理念。因此，惟有在給予當(dāng)事人對(duì)訴訟費(fèi)用決定復(fù)議權(quán)的同時(shí)，賦予當(dāng)事人對(duì)訴訟費(fèi)用決定的上訴權(quán)利，才能使當(dāng)事人對(duì)訴訟成本建立確定的預(yù)期，也才能使裁判費(fèi)用負(fù)擔(dān)決定在真正意義上得到規(guī)制，使法院在訴訟費(fèi)用關(guān)系中享有的絕對(duì)權(quán)利得到有效制約。[9]
四、自由裁量，隨心所欲
法律在面對(duì)紛繁蕪雜的社會(huì)生活時(shí)，其確定性和滯后性往往面臨挑戰(zhàn)。賦予法院一定的自由裁量權(quán)是規(guī)避這種尷尬境地的必要措施。這種自由裁量權(quán)在實(shí)體法上的表現(xiàn)尤為突出。例如，刑法第232條規(guī)定：“故意殺人的，處死刑、無期徒刑或者10年以上有期徒刑，情節(jié)較輕的，處3年以上10年以下有期徒刑。”可見，故意殺人罪的刑罰從死刑到無期徒刑，從10年以上有期徒刑到3年以上有期徒刑，自由裁量的幅度如此之廣。再如，目前民事案件的司法判例中，精神損害賠償?shù)臄?shù)額從一元到幾十萬元的都有，并沒有一個(gè)具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。由于社會(huì)生活的復(fù)雜多變，賦予法院一定的自由裁量權(quán)是必要的，但是過度的自由裁量權(quán)會(huì)帶來缺乏操作性、司法不統(tǒng)一等弊端，將其限制在合理范圍內(nèi)是必要的。具體到《’89訴訟收費(fèi)辦法》，我們同樣可以發(fā)現(xiàn)體現(xiàn)了自由裁量權(quán)的語句，如第4、12、19、21、23、27條。僅舉一例：第23條第2款、第27條同時(shí)出現(xiàn)了“人民法院……決定”這樣的字眼，這些條款充分說明了最高人民法院在制定訴訟收費(fèi)規(guī)則時(shí)給自己預(yù)留了廣泛的自由裁量權(quán)。這些條款的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)都沒有給出，只能依賴法官的自由意志，任由其自由掌握，這給法律的統(tǒng)一適用帶來了極大的危害，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利侵蝕打造了一張溫床。因此，科學(xué)構(gòu)建訴訟費(fèi)用制度，做到訟費(fèi)征收范圍明確，征收依據(jù)和征收標(biāo)準(zhǔn)合理透明，訟費(fèi)用管理制度科學(xué)合理，對(duì)于確保司法公正與廉潔將具有不可低估的意義和作用。[10]
五、標(biāo)準(zhǔn)太高，抑制訴權(quán)
《’89訴訟收費(fèi)辦法》規(guī)定，非財(cái)產(chǎn)案件實(shí)行定額收費(fèi)制，財(cái)產(chǎn)案件實(shí)行按標(biāo)的比例交納�！丁�89訴訟收費(fèi)辦法》第5條列出了具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。非財(cái)產(chǎn)案件，如專利行政案件，每件交納50元到400元；勞動(dòng)爭議案件，每件交納30元到50元。財(cái)產(chǎn)案件，按標(biāo)的額交納比例最高為4%，最低為0.5%。與同按訴訟標(biāo)的金額的一定比例征收案件受理費(fèi)的日本相比……不論是哪一金額段的征收比例，我國都比日本高的多。[11]例如，日本提起訴訟按標(biāo)的額交納的比例最高為1%，最低為0.1%。[12]而且，申請(qǐng)執(zhí)行費(fèi)同樣根據(jù)執(zhí)行金額按比例交納，比例從0.1%至1%不等。[13]這種過高的比例，在某種程度上已經(jīng)成為當(dāng)事人訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)過重的主要原因，大大限制了公民尋求司法救濟(jì)的機(jī)會(huì)。[14]隨著我國GDP的逐年遞增，中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)法院的投入，降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間早已到了。這種太高的訴訟費(fèi)用征收標(biāo)準(zhǔn)，使得當(dāng)事人因?yàn)榻?jīng)濟(jì)問題而難以“接近正義”，抑制了訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)�，F(xiàn)代法治國家一致認(rèn)為“接受法院審判的權(quán)利”是憲法賦予公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。這一抽象的權(quán)利只有在當(dāng)事人能夠承擔(dān)得起訴訟費(fèi)用的情況下，才能具體地實(shí)現(xiàn)。如果民眾認(rèn)為訴訟費(fèi)用高昂或不合理，就會(huì)放棄對(duì)司法的利用，進(jìn)而回避通過訴訟的方式來解決糾紛，[15]私力救濟(jì)等到方式就應(yīng)運(yùn)而生了，因?yàn)樵谶@種情況下，所謂的接近正義對(duì)于普通民眾來說就成了一件可望而不可及的奢侈品。[16]
六、實(shí)際執(zhí)行，毫無章法
由于《’89訴訟收費(fèi)辦法》語詞含混、霸性十足、自由裁量權(quán)過大等先天性致命弱點(diǎn)，導(dǎo)致執(zhí)行的結(jié)果令人震驚。實(shí)證研究的結(jié)果表明，我國訴訟費(fèi)用制度在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲和變形，貧困地區(qū)基層法院違反《’89訴訟收費(fèi)辦法》的規(guī)定征收訴訟費(fèi)用的情況比較普遍，“亂收費(fèi)”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。[17]廖永安教授所調(diào)查的基層人民法院訴訟費(fèi)用征收?qǐng)?zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與《’89訴訟收費(fèi)辦法》相比，超標(biāo)程度分別達(dá)到5倍（侵害人身權(quán)案件）、10倍（財(cái)產(chǎn)案件）、12.5倍（其他非財(cái)產(chǎn)案件）、14—16倍（離婚案件）、16.7倍（勞動(dòng)爭議案件）不等。[18]我們不敢想象，運(yùn)送和生產(chǎn)正義的法院、守護(hù)公正的最后一道關(guān)口，沒有模范地遵守法律，卻公然置法律于不顧，肆意踐踏當(dāng)事人的合法權(quán)益，它還有什么權(quán)威對(duì)他人的糾紛作出裁判呢？法院“亂收費(fèi)”的理由無非是國庫不足，經(jīng)費(fèi)緊張，不能保證正常運(yùn)轉(zhuǎn)等。可是，有一千個(gè)一萬個(gè)理由，也沒有維護(hù)公正正義重要，因?yàn)檫@個(gè)理念是法院的立身之本、道德底線。如果連這一點(diǎn)都喪失了，法院就成了政府或一部分人謀取利益的工具或“提款機(jī)”。[19]與稅務(wù)等到司掌收稅、收費(fèi)、經(jīng)濟(jì)處罰大權(quán)的行政機(jī)關(guān)沒有本質(zhì)的區(qū)別了。這種惡劣現(xiàn)象的出現(xiàn)，有其他部門“逼良為娼”的原因（如法院財(cái)政權(quán)不獨(dú)立、財(cái)政撥款不足等，后面將有所論述），但法院潔身自好是必要的。當(dāng)今之中國，所有愿意為中國法治化進(jìn)程做出貢獻(xiàn)的法律人，在進(jìn)入法院之前，都要有這種安于“貧窮”的思想準(zhǔn)備，法院本來就不是發(fā)大財(cái)?shù)牡胤�。司法的性質(zhì)決定了法院應(yīng)該遠(yuǎn)離塵囂，法官應(yīng)該安貧樂道。如果想做蓋茨、李嘉誠一樣的富人，住別墅、開名車，那就去開公司做生意好了，何必向處于糾紛苦惱之中的當(dāng)事人身上開刀，令其雪上加霜呢？訴訟收費(fèi)制度是應(yīng)該抨擊的，但是法院里的法官要做壞制度下的好人。法官不僅應(yīng)該是守法的楷模，也應(yīng)該是道德的楷模。這樣來要求法官是否太苛刻，不切全實(shí)際呢？但是從應(yīng)然的角度上講，法理中要求的法官形象即是這個(gè)樣子的。
《’89訴訟收費(fèi)辦法》是我國訴訟收費(fèi)規(guī)則的最主要淵源。繼此之后，最高人民法院于1992年制定的《關(guān)于適用中華人民共和國民事訴訟法若干問題的意見》（以下簡稱《’92收費(fèi)意見》）中《訴訟費(fèi)用》一章，是法院收費(fèi)的又一重要依據(jù)。該意見就1991年《民事訴訟法》新設(shè)的訴前保全、督促程序、公示催告等程序規(guī)定了交費(fèi)幅度范圍內(nèi)制定更為具體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)�！丁�92收費(fèi)意見》在某種程度上填補(bǔ)了《’89訴訟收費(fèi)辦法》的空白。在上述兩個(gè)收費(fèi)文件的基礎(chǔ)上，最高人民法院在1990年代不斷地對(duì)訴訟收費(fèi)制度加以擴(kuò)充和細(xì)化，一些通過答復(fù)下級(jí)法院請(qǐng)示，頒布司法解釋而形成的訟費(fèi)征收文件相繼出臺(tái)，訟費(fèi)征收規(guī)則變得越來越分散，越來越復(fù)雜。[20]
[參考文獻(xiàn)]
[1] 參見廖永安：“論民事訴訟費(fèi)用的性質(zhì)與征收依據(jù)”，《政法論壇》，2003年第5期。
[2] 參見[日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，北京，中國政法大學(xué)出版社2004年修訂版，第272頁。
[3] 參見方流芳：“民事訴訟收費(fèi)考”，《中國社會(huì)科學(xué)》，1999年第3期，第130－131頁。
[4] 參見廖永安：“民事訴訟費(fèi)用制度改革研究”，廖永安主編：《訴訟費(fèi)用研究——以當(dāng)事人訴權(quán)保護(hù)為分析視角》，北京，中國政法大學(xué)出版社2006年版，第10 頁。
[5] 參見吳勇，“論民事訴訟費(fèi)用”，載《碩士論叢民事法學(xué)》，北京，中國檢察出版社2002版，第287－288頁。
[6] 參見章武生：《司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構(gòu)》，北京，法律出版社2000版，第354頁。
[7] 參見鐘風(fēng)玲：“臺(tái)灣地區(qū)民事訴訟收費(fèi)制度”，《比較法研究》，1999年第3，4期。
[8]《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》，第32條。
[9] 同注[4]，第20頁。
[10] 同上注，第7、8頁。
[11] 參見“訴訟收費(fèi)制度改革研究報(bào)告”，張衛(wèi)平主編：《司法改革評(píng)論》第四輯，北京，中國法制出版社，2002
年版，第5頁。
[12] 參見金朵朵：“日本關(guān)于民事訴訟費(fèi)用等的法律”，廖永安主編：《訴訟費(fèi)用研究——以當(dāng)事人訴權(quán)保
護(hù)為分析視角》，北京，中國政法大學(xué)出版社2006年版。
[13] 同注[8]，第8條。
[14] 同注[4]，第15頁。
[15] 同注[4]，第6、7頁。
[16] 同前注。
[17] 參見廖永安：“我國民事訴訟費(fèi)用制度之運(yùn)行現(xiàn)狀——以一個(gè)貧困地區(qū)基層法院為分析個(gè)案”，《中外法學(xué)》2005年第
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