[ 高軍 ]——(2007-10-15) / 已閱17959次
行政法治視域中的城管制度初探
高軍
（江蘇技術(shù)師范學(xué)院 江蘇常州 213001）
[摘要]我國現(xiàn)行的城管制度設(shè)計(jì)違反了依法行政、行政合理、權(quán)力制約等行政法治原則。強(qiáng)化城管制度的做法只能使其更加非理性和暴力化，完善城管制度的根本在于將其納入法治化的軌道。
[關(guān)鍵詞]城管 相對集中行政處罰權(quán) 行政法治
城管制度是近年來中國城市化進(jìn)程的產(chǎn)物。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市出現(xiàn)了規(guī)模膨脹、流動人口增加、環(huán)境污染、交通擁擠等一系列問題，傳統(tǒng)城市管理模式遇到前所未有的挑戰(zhàn)。為了解決城市執(zhí)法主體分散、行政職能交叉、多頭執(zhí)法、執(zhí)法責(zé)任不清等問題，國務(wù)院發(fā)布國發(fā)[1996]13號《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》，決定從1997年開始，在全國部分地區(qū)有針對性地開展將若干有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)剝離出來，集中交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使的“相對集中行政處罰權(quán)”制度改革試點(diǎn)工作，城管制度在我國遂應(yīng)運(yùn)而生。然而，自城管制度誕生以來，社會對它的評價(jià)一直存在著巨大的爭議：政府部門往往對之評價(jià)甚高，認(rèn)為它對于解決我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題發(fā)揮了很大的作用，但是，從來自媒體的報(bào)道來看，城管形象往往卻是負(fù)面的，經(jīng)常和野蠻執(zhí)法聯(lián)系在一起。特別是2006年底發(fā)生在北京的小販殺死城管隊(duì)員，以及2007年4月發(fā)生在南京的城管嚇?biāo)酪幻u水果婦女等極端事件，引起了社會各界廣泛的關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)上對城管制度的討伐之聲更是不絕于耳。對一個(gè)制度存在著如此截然不同的兩種評價(jià)，促使我們反思該制度本身一定存在著嚴(yán)重的問題。在法治社會，一切權(quán)力都必須接受法律評價(jià)，權(quán)力普遍受法律評價(jià)是法治的基本原則之一。[1]從行政法治的視域考量，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的城管制度存在著嚴(yán)重的合法性危機(jī)。
一、現(xiàn)行城管制度不符依法行政原則
1.城管制度來源的合法性尚存疑問�，F(xiàn)行城管制度產(chǎn)生的直接依據(jù)是上述國發(fā)[1996]13號《通知》，而該《通知》的依據(jù)則是1996年頒布的《行政處罰法》第16條“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”授權(quán)立法的規(guī)定。迄今為止，城管制度誕生已有十年，“試點(diǎn)”的城市已擴(kuò)大到三百多個(gè)，各地城管也一直在“執(zhí)法”，可是在城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，卻始終沒有產(chǎn)生一部具體的、明確的、獨(dú)立的法律、法規(guī)。雖然，國務(wù)院曾先后下發(fā)過數(shù)個(gè)《通知》，對開展相對集中行政處罰權(quán)工作提出了一些具體原則、要求和程序。但是，在城管所涉及的城市規(guī)劃、工商管理、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)領(lǐng)域里，本來都有相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。這些法律、法規(guī)中都明確規(guī)定了違法行為的行政處罰權(quán)由相應(yīng)領(lǐng)域的主管行政機(jī)關(guān)行使。筆者認(rèn)為，職權(quán)依法設(shè)定后即具有法定性，職權(quán)之間的界限不得被隨意打破，權(quán)力的集中與轉(zhuǎn)移從實(shí)質(zhì)上來講是一個(gè)憲政問題。這里對《行政處罰法》本身是否有權(quán)授權(quán)“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府”可以改變其他法律中有關(guān)行政職權(quán)設(shè)定的規(guī)定，以及《行政處罰法》第16條授權(quán)范圍是否過于寬泛，關(guān)于國務(wù)院可以轉(zhuǎn)授權(quán)的規(guī)定是否恰當(dāng)?shù)葐栴}姑且不論，僅對于國務(wù)院通過一個(gè)指導(dǎo)性質(zhì)的、帶有臨時(shí)性、政策性特點(diǎn)的《通知》來對行政處罰權(quán)的轉(zhuǎn)移進(jìn)行規(guī)范是否恰當(dāng)這一點(diǎn)而言，實(shí)有進(jìn)一步探討的必要。更何況《行政處罰法》第17條明確規(guī)定，“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”。該《通知》顯然不屬于“法律”以及“地方性法規(guī)”的范疇，同時(shí)無論按照1987年實(shí)施的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第3條的“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法”的規(guī)定，還是按照2002年1月施行的《行政法規(guī)制定程序條例》第4條“行政法規(guī)的名稱一般稱‘條例’，也可以稱‘規(guī)定’、‘辦法’等。國務(wù)院根據(jù)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的授權(quán)決定制定的行政法規(guī)，稱‘暫行條例’或者‘暫行規(guī)定’”的規(guī)定，該《通知》顯然也不屬于“行政法規(guī)”的范疇。因此，國務(wù)院的《通知》本身難免有違法之嫌。
2.城管制度違反了權(quán)力法定原則。
眾所周知，對公權(quán)力行使來說，“法無授予權(quán)即無權(quán)”，此即權(quán)力法定的原則。具體而言，行政權(quán)只有經(jīng)立法機(jī)關(guān)通過法律來設(shè)定，才具有合法性，才能成為一項(xiàng)合法的行政權(quán)力。行政權(quán)力經(jīng)立法設(shè)定，從另一個(gè)角度來看，實(shí)際上也就是法律來限定行政權(quán)力的范圍。[2]以此要求來觀照，可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的城管制度違反了權(quán)力法定的原則。
首先，城管是否具有作為執(zhí)法主體的身份目前尚不無疑問。行政處罰權(quán)是行政管理權(quán)中一項(xiàng)重要的權(quán)力，其行使的主體必須是行政機(jī)關(guān)。按照《行政處罰法》第16條的規(guī)定，集中行使行政處罰權(quán)的主體也只能是國家行政機(jī)關(guān)，而不能是除此之外的任何其他組織。雖然，國辦發(fā)[2000]63號文及[2002]17號文都明確要求：試點(diǎn)城市集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作為本級政府的一個(gè)行政機(jī)關(guān)，不得作為政府一個(gè)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。但是，實(shí)踐中，各地城管隊(duì)伍的編制非常混亂，差異極大。例如，僅就上海而言，黃埔區(qū)的城管隊(duì)員就有8種身份，而浦東新區(qū)的城管隊(duì)員更是有12種不同編制。[3]從全國范圍來看，有些城市設(shè)立作為一級行政機(jī)關(guān)的城管行政執(zhí)法局，但大多數(shù)城市還是城市建設(shè)管理監(jiān)察支（大）隊(duì)，屬于受委托執(zhí)法的事業(yè)單位，在人員、經(jīng)費(fèi)上沒有足夠的保障，有些地方城管的“執(zhí)法經(jīng)費(fèi)”甚至都靠“自籌”。[4]
其次，城管的執(zhí)法范圍無統(tǒng)一的規(guī)定，處于極混亂的狀態(tài)。到底城管應(yīng)該管什么，至今在國家層面還沒有統(tǒng)一的立法來規(guī)范，也沒有一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)來回答這個(gè)問題，只是原則上規(guī)定集中執(zhí)法權(quán)的工作是由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)，建設(shè)部來牽頭日常工作。在這種情況下，不可避免地造成實(shí)踐中的混亂。事實(shí)上，在各個(gè)已采取“相對集中行政處罰權(quán)”的城市，行政處罰權(quán)的“轉(zhuǎn)移”往往只是地方領(lǐng)導(dǎo)基于工作便利的考慮，顯得相當(dāng)?shù)碾S意。有關(guān)職能部門也樂得將一些獲利不大的行政處罰權(quán)當(dāng)作甩包袱而“轉(zhuǎn)移”，但對于有利可圖的處罰權(quán)，即使地方政府規(guī)定該處罰權(quán)已“轉(zhuǎn)移”給了城管部門，但往往這些職權(quán)部門并不理會。例如，北京市政府把打黑車的職能統(tǒng)一交給城管部門，但是，北京交通管理委員會也一直在行使打黑車的權(quán)力，而交委會是有法律依據(jù)的，我給你的職權(quán)是政府臨時(shí)劃給你的，我隨時(shí)可以要回來。這就變成了兩家都在管，勢必造成沖突。[5]實(shí)踐中，各地城管的執(zhí)法范圍往往差異極大。例如，廣州市城管綜合執(zhí)法支隊(duì)執(zhí)法任務(wù)包括15個(gè)方面106項(xiàng)城市管理行政執(zhí)法權(quán)，上海市城管執(zhí)法局目前行使著10個(gè)政府部門的13個(gè)方面167項(xiàng)行政處罰權(quán)，而北京城管執(zhí)法組織享有的行政處罰權(quán)，已經(jīng)由改革之初的5個(gè)方面共94項(xiàng)，增加到14個(gè)方面308項(xiàng)。[6]事實(shí)上，現(xiàn)行城管制度中，一些地方的“政府令”賦予城管部門的部分職權(quán)依法無據(jù)。例如，許多城市出臺的“政府令”將部分行政許可的權(quán)力賦予城管部門。事實(shí)上，所謂“相對集中行政處罰權(quán)”，顧名思義，只是指行政處罰權(quán)的集中，而不包括行政許可權(quán)、收費(fèi)權(quán)等其他行政管理權(quán)的集中。因此，這種做法在違反《行政許可法》的精神和原則的同時(shí)，還明顯突破了“相對集中行政處罰”的宗旨和范圍。
3.城管執(zhí)法的直接依據(jù)——“政府令”常與法律優(yōu)位的原則相沖突。法律優(yōu)位原則是指“一切行政權(quán)之行使，不問其為權(quán)力的或非權(quán)力的作用，均應(yīng)受現(xiàn)行法律之拘束，不得有違反法律之處置而言”。 [7]換言之，即下位法不得違反上位法的規(guī)定。當(dāng)前，各地城管執(zhí)法所依據(jù)的規(guī)范性文件往往是各個(gè)城市的政府部門以“政府令”形式出臺的規(guī)范性文件，這類規(guī)范性文件效力之低下姑且不論（絕大部分不屬于我國《立法法》所規(guī)定的廣義的法律系列），甚至其中的一些規(guī)定往往違反了上位法的規(guī)定，本身就不具有合法性。例如，一些地方政府出臺的關(guān)于規(guī)范“城市管理相對集中行政處罰權(quán)”的“政府令”中，往往規(guī)定行政執(zhí)法局有權(quán)強(qiáng)制拆除當(dāng)事人的違法建筑。但是，依據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第51條及《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第42條規(guī)定，對當(dāng)事人逾期不履行處罰決定的，規(guī)定由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。因此，上述“政府令”中的規(guī)定本身違法確鑿無疑。
4.城管事實(shí)上采取的侵害性行為違反了法律保留原則。法律保留原則是指，“行政權(quán)之行動，僅于法律有授權(quán)之情形，始得為之，換言之，行政欲為特定之行為，必須有法律之授權(quán)依據(jù)”。 [8]在現(xiàn)代法治社會中，法律保留原則還特別要求行政權(quán)對公民自由和財(cái)產(chǎn)的侵害，必須取得議會立法的明確授權(quán)，否則，不得為之�，F(xiàn)實(shí)中，城管普遍對公民的財(cái)產(chǎn)與身體采取種種“即時(shí)強(qiáng)制措施”以及對公民財(cái)產(chǎn)采取“罰沒行為”（所謂城管執(zhí)法，給人的印象就是打人、掀攤、搶東西，因此，“執(zhí)法局”也被市民戲稱為“只罰局”、“執(zhí)罰局”），因?yàn)闆]有法律的授權(quán)，毫無疑問應(yīng)當(dāng)屬于違法行為。
二、城管“執(zhí)法”不符合行政合理原則
行政合理原則主要有以下幾層含義：①執(zhí)法者在對不確定法律概念解釋時(shí)必須符合法律精神；②目的符合公共利益，當(dāng)沒有直接法律依據(jù)必須行使自由裁量權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)以公共利益為目的；③無偏私，首先是執(zhí)法者在執(zhí)法行為中不得有自己的利益，其次是不能有偏見；④不得作出不合理行為，具體又包括：不得做不合具體法律目的的行為、相關(guān)原則、一致性原則、比例原則。[9]
1.罰款提成違反了行政機(jī)關(guān)不得從行政行為中獲利的原則。從法理上來說，行政權(quán)力的根源來自于人民的委托，其直接的依據(jù)則來源于法律的授權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)，是依據(jù)法律代表國家而行使行政管理職能，對行政職權(quán)無權(quán)自由處分，行政處罰所產(chǎn)生的罰款只能全部歸屬國家，行政機(jī)關(guān)絕不能因擁有行政處罰權(quán)而從中獲得利益。當(dāng)前，很多地方的城管依靠“罰款”來“創(chuàng)收”已是公開的秘密，例如，有作者在分析廣州市城管現(xiàn)狀及存在的問題時(shí)就曾指出，“目前，除市財(cái)政能全額撥給市城監(jiān)支隊(duì)經(jīng)費(fèi)外，區(qū)城監(jiān)隊(duì)伍的經(jīng)費(fèi)，絕大多數(shù)未按行政單位標(biāo)準(zhǔn)全額撥足，罰款雖交區(qū)財(cái)政，但返還給區(qū)城監(jiān)大隊(duì)的經(jīng)費(fèi)則視罰款數(shù)額而定，據(jù)各區(qū)城監(jiān)大隊(duì)反映，城監(jiān)隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)每人約需3.5萬-4.5萬元(包括人員工資福利、辦案設(shè)備、經(jīng)費(fèi)等)，現(xiàn)在許多區(qū)財(cái)局只按人均1萬元/年標(biāo)準(zhǔn)撥款，其余靠區(qū)城監(jiān)大隊(duì)自行解決”。[10]事實(shí)上，這種現(xiàn)象并非廣州市所獨(dú)有，相當(dāng)一些地方的城管經(jīng)費(fèi)都是靠 “罰沒款”的“創(chuàng)收”來補(bǔ)充甚至來解決的。城管執(zhí)法中，靠行政權(quán)力“罰款”為本單位“創(chuàng)收”，甚至下達(dá)“罰款指標(biāo)”、“罰款”與隊(duì)員的福利獎(jiǎng)金掛鉤等現(xiàn)象嚴(yán)重違背了行政倫理，屬于典型的公權(quán)力異化，它不可避免地造成執(zhí)法中的腐敗，最終損害了法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，嚴(yán)重阻礙了社會主義法治建設(shè)的進(jìn)程。
2.城管執(zhí)法中自由裁量權(quán)缺乏有效的約束。行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時(shí)度勢、靈活機(jī)動、大膽地處理問題。但是，要實(shí)現(xiàn)行政法治，又必須對行政自由裁量權(quán)加以一定的控制，正如弗蘭克•福特認(rèn)為的那樣，“自由裁量權(quán)，如果不設(shè)定行使這種權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)，即是對專制的認(rèn)可”。 [11]目前城管執(zhí)法中，自由裁量權(quán)的運(yùn)用基本處于失控的狀態(tài)。這種狀況的產(chǎn)生，很大程度上要?dú)w因于城管執(zhí)法所依據(jù)的規(guī)范性文件的缺陷。例如，作為目前城管主要執(zhí)法依據(jù)之一的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，自身就比較原則、抽象，缺乏可操作性。而作為各地城管執(zhí)法直接依據(jù)的“政府令”，由于大多由地方政府的有關(guān)職能部門負(fù)責(zé)起草，缺少精通法律的專家學(xué)者的參加，以及缺少公眾的參與，這些規(guī)范性文件中往往存在著不少的缺陷，特別是其中常常存在著大量的“情節(jié)嚴(yán)重”及類似的模糊性概念，實(shí)踐中難以準(zhǔn)確把握，需要城管部門自由裁量，這樣勢必造成執(zhí)法的混亂以及相對人的困惑，為城管的權(quán)力尋租埋下了種子。
三、城管制度的設(shè)計(jì)不符合權(quán)力制約的原則
1.以權(quán)力約束城管權(quán)力的缺失。在法治社會，授予權(quán)力的同時(shí)即意味著責(zé)任，權(quán)力與職責(zé)是統(tǒng)一的，不存在沒有職責(zé)或職責(zé)不清的權(quán)力。當(dāng)前城管事實(shí)上在行使著廣泛的、對相對人的法益會產(chǎn)生重大影響的權(quán)力，然而，由于沒有全國統(tǒng)一的城管立法，城管的主管部門、城管執(zhí)法的監(jiān)督部門、監(jiān)督的程序、城管執(zhí)法的責(zé)任承擔(dān)等目前都尚不明確，約束城管權(quán)力似乎只能靠各地“政府令”中的“政府自覺”，以權(quán)力約束城管權(quán)力的有效機(jī)制遠(yuǎn)未建立。
2.以權(quán)利約束城管權(quán)力的缺失。同樣，由于統(tǒng)一的城管立法的缺失，各地城管的法律地位尚不統(tǒng)一，在城管城法過程中，相對人不服城管處罰決定的，是否可以提起聽證和復(fù)議？如果可以，具體如何操作？另外，是否可以提起行政訴訟？如何提起？以誰為被告？城管部門執(zhí)法侵犯相對人合法權(quán)益，被侵犯的相對人是否有權(quán)提出國家賠償？等等。以上這些問題，目前在國家立法層面上還尚不明確，事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)。
3.以程序約束城管權(quán)力的缺失。對程序的重視源于人類的本性，美國法學(xué)家戈?duì)柖≈赋觯骸皻v史上最早的正義要求看來就是一種程序上的正義，像《圣經(jīng)》中告誡法官‘既要聽取隆者，也聽取卑微者’等等�！盵12]國內(nèi)外行政法學(xué)界通常都認(rèn)為現(xiàn)代行政程序法律制度最初源于英國的“自然正義”原則以及在該原則基礎(chǔ)上發(fā)展形成的美國的“正當(dāng)法律程序”原則。在當(dāng)代，程序控權(quán)理論受到了學(xué)術(shù)界的普遍重視。英國行政法學(xué)家韋德在其權(quán)威著作《行政法》一書中提出：行政法的精髓就在于對行政裁量權(quán)力的控制。就控制行政裁量權(quán)力而言，“對程序的漠視終將導(dǎo)致實(shí)體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紊亂”。威廉•道格拉斯指出，“正是程序決定了法治和恣意的人治之間的基本區(qū)別”。 [13]具體而言，程序公正原則要求行政主體在作出影響相對人權(quán)益的行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)聽取相對人意見，相對人有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利；行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開原則，接受相對人及社會公眾對行政權(quán)行使的監(jiān)督；自己不得作為自己案件的法官，行政主體對行政爭議糾紛的裁決必須接受司法上的審查等等�？傊姓绦蛟谛姓顒又械氖孪仍O(shè)置，其目的在于“防止專橫、任性的行政決定的產(chǎn)生，同時(shí)保障行政機(jī)關(guān)辦事公平而又有效率”。[14]目前，我國雖然還沒有一部統(tǒng)一的《行政程序法》，但《行政處罰法》中已確立了相對完備的行政處罰程序。然而，事實(shí)上，在當(dāng)前城管執(zhí)法的過程中，《行政處罰法》中的程序性條款規(guī)定根本未得到遵守。由于程序的缺失，當(dāng)前城管所行使的權(quán)力，基本上屬于一種不受限制的強(qiáng)制性權(quán)力。從相關(guān)報(bào)道的情況來看，城管人員在處罰過程中隨口要價(jià)，相對人就地還錢的情形比比皆是；在本無法律依據(jù)的情況下,城管對相對人財(cái)產(chǎn)采取“暫扣”措施，不出具暫扣清單，更無簽字蓋章等現(xiàn)象也屢見不鮮。由于城管執(zhí)法過程中暴力性沖突事件不斷上演，一些地方政府也意識到城管執(zhí)法中程序缺失的危害，因此規(guī)定了城管執(zhí)法中必須履行向相對人“敬禮”的所謂“人性執(zhí)法”程序，試圖柔性地化解此類矛盾。筆者認(rèn)為，這還是基于人治的、“親民”思維的產(chǎn)物，并未達(dá)到權(quán)力制約的高度，是治標(biāo)不治本的辦法，不能從根本上解決程序控權(quán)的問題。
由于法律監(jiān)督以及法律救濟(jì)途徑的缺位，因此，在城管執(zhí)法過程中，人們所看到的只是城管隊(duì)員上街驅(qū)趕小商販，但是這些被驅(qū)逐的小商販卻無法對自身權(quán)利予以有效地救濟(jì)。其實(shí)，退一步來說，即使是有相應(yīng)的救濟(jì)渠道，但是根據(jù)我國的國情，面對救濟(jì)的時(shí)間、金錢付出等高額的成本, [15]弱勢群體往往也只能望而生畏，或者只能忍氣吞聲，這樣社會的不滿將郁積；或者激憤之下轉(zhuǎn)而采取私力救濟(jì)，當(dāng)前城管執(zhí)法過程中暴力沖突事件不斷乃是明證。
結(jié)語
針對當(dāng)前城管執(zhí)法中不斷上演的暴力性事件，有學(xué)者尖銳地指出，現(xiàn)行城管制度是基于傳統(tǒng)的“單位人”思維而產(chǎn)生的，即試圖用單位的管理模式（非法治模式）來管理“自由人”的城市，從本質(zhì)上講，有關(guān)部門設(shè)置這一制度的目的本身就是為了權(quán)力行使的便捷和規(guī)避法律。[16]筆者認(rèn)為，這一看法一針見血地指出了問題的癥結(jié)所在。但遺憾的是，有關(guān)部門似乎對此缺乏必要的反思能力，沒有考慮到，或不愿意去思考城管制度設(shè)計(jì)的本身所存在的制度性缺陷，反而認(rèn)為主要在于城管保障措施不到位，因此一味地強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化這一制度。在這種錯(cuò)誤思維的支配下，有的城市為加強(qiáng)城管的“綜合執(zhí)法能力”，專門為城管執(zhí)法人員配備了各種警械等以對付“暴力抗法”；還有的城市花費(fèi)巨資在街道上安裝攝像頭并設(shè)置統(tǒng)一的監(jiān)控中心以徹底清查“無證攤販”；有的人大代表甚至建議“城管部門應(yīng)當(dāng)被賦予像公安一樣的刑事執(zhí)法權(quán)，以應(yīng)對暴力抗法者”。事實(shí)上，以上做法和建議都沒有認(rèn)清問題背后的深層次原因，也沒有認(rèn)識到法律之所以有效的根本不在于強(qiáng)制，而在于民眾對法律的信仰和基于這種信仰而產(chǎn)生的對法律自覺的服從，更沒有基于“執(zhí)政為民”、“政治文明”的立足點(diǎn)。這類做法和建議，不但不能解決問題，反而只能使現(xiàn)行的城管制度更加非理性和暴力化，從而加劇底層群眾的反感甚至敵視情緒，最終只能損害黨和政府的形象，同時(shí)也從根本上不利于社會主義和諧社會的建立。筆者認(rèn)為，完善城管制度的根本在于將其納入法治化的軌道，舍此別無他途。
1.當(dāng)前，城管制度設(shè)計(jì)的權(quán)力行使便捷的功利性目的由于違反了行政法治原則的要求，不具有合法性，在實(shí)踐中產(chǎn)生了混亂的局面以及大量暴力性沖突的嚴(yán)重后果，城管制度處于嚴(yán)重的合法性危機(jī)的狀況。因此，必須通過全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一立法來解決城管制度自身的合法性問題。在城管立法方面，可以參考一些國家和地區(qū)在類似事項(xiàng)管理方面成功的經(jīng)驗(yàn)。例如，在我國香港地區(qū)，警察機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)專職城市管理的“小販科”，由民事警察直接負(fù)責(zé)城管執(zhí)法，世界上許多發(fā)達(dá)國家也大都采取的是這種模式。在我國，警察執(zhí)法無論從實(shí)體上，還是從程序上都有相應(yīng)的較為成熟的法律、法規(guī)的約束，而且相對人救濟(jì)途徑也比較完備。因此，將現(xiàn)行城管制度納入警察系列是可以考慮的一個(gè)途徑。但是，由于城管制度在我國已推行了十年，改變現(xiàn)行的體制較為困難。因此，更務(wù)實(shí)的辦法應(yīng)當(dāng)是：在十年“試點(diǎn)”積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院以制定行政法規(guī)的形式來進(jìn)行全國范圍內(nèi)城管統(tǒng)一的立法，使城管制度走出當(dāng)前的法律地位及執(zhí)法依據(jù)不明、職責(zé)權(quán)限不清、執(zhí)法程序缺失、執(zhí)法監(jiān)督缺位的困境。
2.當(dāng)前，“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”以及“國家尊重和保障人權(quán)”已寫入我國憲法，必須認(rèn)識到，“依法治國”和“保障人權(quán)”絕不是空洞的口號，作為憲法性規(guī)范，它們理應(yīng)具有規(guī)范的效力，應(yīng)當(dāng)成為檢驗(yàn)包括一切立法、行政和司法行為的憲法性準(zhǔn)則。因此，按照其要求，在進(jìn)行城管立法時(shí)，必須確立以下幾個(gè)原則：（1）立法價(jià)值應(yīng)服從倫理正當(dāng)性的要求，必須堅(jiān)持弱勢群體生存權(quán)優(yōu)先的原則。應(yīng)當(dāng)牢固樹立“以人為本”的執(zhí)政意識，奉行政府行為克制，在行政權(quán)必須損害相對人權(quán)利時(shí)必須遵循比例原則；在設(shè)計(jì)相對人權(quán)利救濟(jì)的途徑時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮到“城管是管窮人的”這一事實(shí)（城管的主要“執(zhí)法對象”是下崗職工、失地農(nóng)民和其他種種原因而生活困窘的城鄉(xiāng)下層民眾），盡量降低相對人權(quán)利救濟(jì)的成本；在涉及到利益沖突的衡量與取舍時(shí)，應(yīng)當(dāng)始終以人權(quán)作為邏輯的起點(diǎn)與終點(diǎn)，特別是必須考慮到弱勢群體的利益，在弱勢群體的生存權(quán)與所謂的“城市的秩序”、“市容市貌”的整潔、甚至道路的通暢等關(guān)系的權(quán)衡方面，生存權(quán)必須占第一位�？紤]到小商小販古今中外各國城市中均有之，甚至改革開放之初，廣州以及其他一些城市搞活經(jīng)濟(jì)都曾從推行“馬路經(jīng)營”開始的等事實(shí)，小商小販對繁榮城市經(jīng)濟(jì)和方便市民生活功不可沒，他們沒有任何理由被驅(qū)趕、被侮辱。（2）權(quán)力制約的原則。權(quán)力具有腐敗的天然傾向，人類的歷史已充分證明，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力絕對的腐敗”。因此，在設(shè)置行政權(quán)力的同時(shí)，絕不能寄希望于“我們的干部大部分是好的”那種無根據(jù)的、抽象的“公務(wù)員性善”的假設(shè)，堅(jiān)決擯棄那種將公務(wù)員清廉主要寄于“思想政治教育”方式的落后的管理模式，必須設(shè)置相應(yīng)的通過權(quán)力、權(quán)利、以及程序來制約行政權(quán)的具體的、可操作的制度，以此來制約行政權(quán)力的行使，扼制行政權(quán)力無限擴(kuò)張的天然沖動傾向，防止行政權(quán)力的腐敗。（3）立法程序公開、民主的原則。由于城管立法與公民權(quán)益休戚相關(guān)，同時(shí)城管職能涉及眾多的職能部門，為避免產(chǎn)生“部門立法”所導(dǎo)致的“部門本位主義”現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，國務(wù)院在進(jìn)行城管立法時(shí)，應(yīng)當(dāng)盡可能選擇地位相對超脫的機(jī)構(gòu)或團(tuán)體起草，充分重視和采納法學(xué)界專家學(xué)者的建議，同時(shí)，立法草案應(yīng)當(dāng)向全社會公開，充分聽取社會各界，尤其是應(yīng)當(dāng)聽取城市弱勢群體的意見，對于爭議較大的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)通過舉行大規(guī)模的立法聽證會來決定。
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