[ 羅春國 ]——(2007-10-23) / 已閱12061次
對執(zhí)行分權模式構(gòu)建的幾點思考
羅春國 楊濤
一、執(zhí)行分權的必要性和可行性
我國傳統(tǒng)的執(zhí)行模式的最大特點就是執(zhí)行權的高度集中。一個執(zhí)行案件往往由一名執(zhí)行員負責到底，從發(fā)出執(zhí)行通知開始，調(diào)查財產(chǎn)，采取查封、扣押、凍結(jié)等強制執(zhí)行措施，委托評估、拍賣、變賣，對妨礙執(zhí)行行為的處罰，對申請執(zhí)行人、被執(zhí)行人和案外人提出異議的審查，執(zhí)行款物的交付，財產(chǎn)的處分和分配等諸多事項都由一名執(zhí)行員負責。
這種高度集權執(zhí)行模式的弊端是顯而易見的。它缺乏必要的透明度和公開性，易產(chǎn)生“暗箱操作”；缺乏必要監(jiān)督和制約，易產(chǎn)生腐敗降低法院威信；缺乏有效的執(zhí)行救濟途徑和手段，易使得失誤的決策難以得到及時糾正。如此種種也為辦理人情案、關系案、金錢案提供了土壤，侵害了當事人利益，損害了法律權威和法院的形象。
執(zhí)行分權模式的提出為傳統(tǒng)執(zhí)行模式的改革指明了方向。很多西方國家都將執(zhí)行工作分權制約，如德國、法國等都將執(zhí)行裁決權交由法官行使，而執(zhí)行實施權，交由司法執(zhí)行官來實施。我國各級法院的大量實踐也證明：執(zhí)行分權模式有利于形成有效的監(jiān)督制約機制，增進執(zhí)行公開性和透明度，在執(zhí)行過程中將不同的權力交由不同的人員來行使,既能夠達到權力相互制約的目的，并且又由公開促進了公平和公正的良性循環(huán)。
二、執(zhí)行分權的運行模式
（一）執(zhí)行權性質(zhì)的定位
要想構(gòu)建合理的執(zhí)行分權模式，首先，必須對執(zhí)行權做出理性的分析。關于執(zhí)行權性質(zhì)的定位，法學界一直有著激烈爭論。主要觀點有三種：1、認為執(zhí)行屬司法權，我國傳統(tǒng)法學界認為執(zhí)行應屬司法權，因為執(zhí)行工作是審判工作的延續(xù)，是司法職能的一部分，且強制執(zhí)行權一直由法院行使；2、認為執(zhí)行屬行政權，理由是強制執(zhí)行具有確定性、主動性、命令性，不同于審判工作的待定性、消極性、獨立性和中立性的特點，執(zhí)行活動應是一種行政活動，強制執(zhí)行權應是國家行政權的一部分；3、認為強制執(zhí)行權應是“界于司法權與行政權之間的一種權力。它既不是一種純粹的司法權；也不是一種純粹的行政權，而是處于二者之間的一種邊緣性權力”。
筆者認為，第三種學說較為合理。因為執(zhí)行權應該包括單純的執(zhí)行行為和執(zhí)行救濟行為，前者是執(zhí)行主體基于國家公權力強制債務人履行債務的行為，遵循的是職權主義和當事人不平等主義，其立場不應該也不可能中立，在性質(zhì)上應屬于行政行為；后者是執(zhí)行主體為處理執(zhí)行過程中出現(xiàn)的爭議而實施的行為，具有司法的消極性和被動性，應屬于司法行為。
（二）執(zhí)行權的劃分
基于執(zhí)行權所具有的司法、行政雙重屬性，而將其分離便成了順理成章事情。關于執(zhí)行權的劃分也有不同的主張。1、兩權說，執(zhí)行權應分為執(zhí)行裁判權與執(zhí)行實施權；2、三權說，執(zhí)行權應劃分為執(zhí)行命令權、執(zhí)行實施權、執(zhí)行裁判權；3、四權說，執(zhí)行權應分割為執(zhí)行命令權、執(zhí)行調(diào)查權、執(zhí)行裁判權、執(zhí)行實施權。對此，筆者持兩權說的觀點，即將執(zhí)行權劃分為執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁判權兩個部分，不應再細分。理由是兩權分立，已較好的體現(xiàn)了執(zhí)行權具有的司法、行政雙重屬性，且兩權級別相同能夠達到互相制約的目的，而如將執(zhí)行命令權單獨劃分，有悖于執(zhí)行權權力理論。其不與執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權屬同一級別的權力，且執(zhí)行命令權與執(zhí)行實施權均屬行政性的權利，再行劃分易導致機構(gòu)重疊，不利于提高辦案效率。至于四權說，其不妥之處更是顯而易見的，完全可將執(zhí)行調(diào)查權并入執(zhí)行實施權中，無獨立存在必要。
據(jù)此，具體到工作實踐中，執(zhí)行裁決權主要包括：追加、變更被執(zhí)行主體，案外人提出異議的處理，裁定中止、終結(jié)、暫緩、不予執(zhí)行，妨害民事訴訟強制措施復議的審查裁決，執(zhí)行回轉(zhuǎn)等。
執(zhí)行實施權主要包括：送達執(zhí)行法律文書，調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)，實施強制執(zhí)行措施和其他實施行為。
兩權制約體現(xiàn)在：只要依據(jù)執(zhí)行裁決權做出了裁決內(nèi)容，執(zhí)行實施權的主體就必須嚴格依據(jù)裁決內(nèi)容實施。而執(zhí)行裁決的提起不是無緣無故的，裁決事項的建議權在于執(zhí)行實施權主體，由執(zhí)行實施權主體對需要裁決的事項提交給執(zhí)行裁決權主體進行裁決。
（三）執(zhí)行分權的具體操作
目前，基層法院的執(zhí)行工作現(xiàn)狀是人少案多，工作壓力大。特別是《訴訟費用交納辦法》實施后，執(zhí)行案件又有大幅上揚，在原有執(zhí)行人員全部負責執(zhí)行尚顯不足的情況下，如何使兩權分立在實踐中得以保證？筆者認為，依據(jù)現(xiàn)狀，可行的方法是在基層法院執(zhí)行局下設執(zhí)行裁決庭和執(zhí)行實施科。保留部分業(yè)務精通、經(jīng)驗豐富、具有審判職稱的法官編入執(zhí)行裁決庭行使裁決權，而執(zhí)行實施權交由具有司法警察身份并熟悉法律知識的人員行使。執(zhí)行裁決庭上下級為監(jiān)督關系，執(zhí)行實施科受法院和上級執(zhí)行實施權部門雙重領導。這樣使兩種權力分別由兩個部門、不同資格的人員來行使，不僅會克服過去權力過于集中的弊端，而且能形成有效的分權制約機制。同時，這種分權因為是在法院這個大框架內(nèi)的分權，便于形成了內(nèi)在的聯(lián)系，而不至于產(chǎn)生不便協(xié)調(diào)而影響效率的問題。
這樣的人員配制的合理性在于：
1、 由具有審判資格的法官行使執(zhí)行裁決權符合法律規(guī)定。
執(zhí)行裁決權由具有審判資格的法官來行使，實行上下級監(jiān)督關系符合法律規(guī)定，也是由其權力配制屬性，工作性質(zhì)、內(nèi)容、特點決定的。執(zhí)行裁決權主要是對執(zhí)行中發(fā)生的爭議進行處理的權能，此種權力只能獨立行使，而不能由上級法院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一領導，上級法院對此裁判不能事前關心，只能事后監(jiān)督，其符合審判工作的待定性、消極性、獨立性和中立性的特點，各地法院目前的通用做法也是由法官行使執(zhí)行裁決權。大量實踐也證明這樣人員的配制有利于上下級權力的互相監(jiān)督和與執(zhí)行裁決權的制約。
2、司法警察參與執(zhí)行工作有必要的法律依據(jù)。
首先，將司法警察定位于執(zhí)行實施主體（任命為執(zhí)行員），法律并沒有禁止性規(guī)定。因為《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零九條中僅規(guī)定了“執(zhí)行工作由執(zhí)行員進行”，而《中華人民共和國法官法》第五十二條規(guī)定，“對人民法院的執(zhí)行員，參照本法有關規(guī)定進行管理。”兩部法律都未規(guī)定執(zhí)行機構(gòu)的組織形式和執(zhí)行員任職資格。執(zhí)行員只是“參照”法官序列管理，雖然目前實踐中法院的執(zhí)行員都為具有審判資格人員擔任，但從其行使職權性質(zhì)、權力運行模式、職業(yè)形象等看卻不宜歸于法官序列，而將執(zhí)行實施權交由司法警察實施較為合理。
其次，法律規(guī)定了司法警察參與執(zhí)行依據(jù)。在《最高人民法院關于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第八條，“必要時應由司法警察參加。”《人民法院司法警察暫行條例》第七條，司法警察“送達法律文書”、“執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留”、“參與對判決裁定的財產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)或沒收活動”、“完成法律、法規(guī)的其他職責”�！蹲罡呷嗣穹ㄔ涸宏P于高級人民法院統(tǒng)一管理執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定》第四條規(guī)定，高級人民法院在組織集中執(zhí)行、專項執(zhí)行或其他重大執(zhí)行活動中，可以統(tǒng)一調(diào)度、使用下級人民法院的執(zhí)行力量，包括執(zhí)行人員、司法警察、執(zhí)行裝備。這都說明，司法警察承擔執(zhí)行工作具有法律依據(jù)的，也是法律法規(guī)賦予司法警察的一項任務。
3、司法警察行使執(zhí)行實施權更符合執(zhí)行實施權的權利屬性。
執(zhí)行實施權本質(zhì)屬行政權，其運行應遵循行政權的基本運行規(guī)律。而法官行使的是審判權，法官作為執(zhí)行主體于法不符，司法警察行使的是行政權，將執(zhí)行主體變更為司法警察更合符實際。通過將執(zhí)行實施權交由司法警察行使，能夠建立科學、高效的執(zhí)行運行機制，克服目前執(zhí)行機制機動性差、威懾力弱、執(zhí)行力量松散化等現(xiàn)實弊端，達到扭轉(zhuǎn)執(zhí)行被動局面的目的。
4、司法警察參與執(zhí)行具有威懾力。
司法警察行使執(zhí)行實施權具有強大的威懾力。執(zhí)行工作的基本特征之一就是“強制性”和“對抗性”，用具有強制力的司法警察去開展強制性執(zhí)行工作，能體現(xiàn)出強大的的威懾作用。人民法院司法警察是人民警察的獨立警種，其身著威嚴的警服，駕駛警車，根據(jù)《中華人民共和國槍支管理法》、《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》，還可以配備公務用槍和警械，威懾力無形中就會在人們的心中產(chǎn)生，這樣自然就減少了暴力抗法案件的產(chǎn)生。法律還賦予了司法警察有拘傳、拘留等強制措施實施權，增強了司法警察的權威性。而法官應是居中裁判人物，是公平、公正的象征，著裝改革后的“文官化”趨勢更使其難以適應快速發(fā)展的執(zhí)行工作需要，其服飾、配備均不能體現(xiàn)出應有的外在強制表征，反而會削弱強制執(zhí)行的效果。
5、司法警察管理機制與執(zhí)行機制相吻合。
司法警察在法院內(nèi)部實行的“雙重領導、編隊管理”的運行機制，其作為一個整體，能做到統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，統(tǒng)一調(diào)度。這與最高人民法院提出的建立以省高級法院對本轄區(qū)執(zhí)行工作實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行工作新體制相吻合，能很順暢地形成重拳，有效地抵制地方和部門保護主義，對強化執(zhí)行工作產(chǎn)生很好的效果。
6、司法警察行使執(zhí)行實施權可節(jié)約有限的法官資源。
據(jù)統(tǒng)計，基層法院執(zhí)行局每年執(zhí)行的案件占全國執(zhí)行案件的90%，而基層法院的現(xiàn)狀是人少案多，法官資源有限。執(zhí)行實施權由司法警察行使能極大的緩解這種困境，將有限的法官資源節(jié)約出來，充實一線審判力量。
三、執(zhí)行分權的意義
對執(zhí)行分權，有些學者認為基層法院人少案多，沒必要搞分權，影響工作效率。但執(zhí)行分權模式，是執(zhí)行機構(gòu)改革中重要組成部分，其合理的分工，不但不影響工作效率，只會提高工作效率，形成權責明確，各司其職的良性運行機制，使權力運行更加順暢。也只有執(zhí)行分權，才能形成有效的監(jiān)督制約機制，解決傳統(tǒng)執(zhí)行權中同樣的人行使不同權力的問題；才能為提高執(zhí)行效率、確保司法公正、防止“暗箱操作”、杜絕違法執(zhí)行提供制度上的保證。
在傳統(tǒng)執(zhí)行模式的考量下，執(zhí)行法官就是加班加點為案件付出了再多，只要債權未能全部實現(xiàn)，債權人乃至社會公眾就會對法院的執(zhí)行工作產(chǎn)生懷疑，而這些懷疑在一定程度上也確實是由傳統(tǒng)執(zhí)行模式缺乏公開、透明，缺乏監(jiān)督制約造成的。但執(zhí)行分權以后，按照分權制約模式運行的權力由于其公開性、公平性，只要承辦人窮盡一切法定執(zhí)行措施，腳踏實地的走好執(zhí)行程序的每一步，即使有些案件因被執(zhí)行人沒有履行能力、下落不明等原因致使執(zhí)行未果，往往也能取得當事人的理解、信任，贏得社會的尊重、樹立司法權威，提高法院的公信力。
四、執(zhí)行權的監(jiān)督
分權是手段，最終執(zhí)行改革的目標是促進執(zhí)行公正，提高執(zhí)行效率。如何使執(zhí)行分權達到我們的預期目的，促進執(zhí)行的良性循環(huán)呢？筆者認為，執(zhí)行權監(jiān)督是執(zhí)行工作中一個重要的環(huán)節(jié)。因為任何權力的行使，都必須實行必要的監(jiān)督，不然必將導致腐敗行為的產(chǎn)生。
廣義上執(zhí)行權的監(jiān)督包括了例如黨委、政府、人大、政協(xié)、新聞媒體、廣大群眾等外部的監(jiān)督。狹義的執(zhí)行權監(jiān)督是來自于法院內(nèi)部的監(jiān)督。
執(zhí)行權內(nèi)部的監(jiān)督固然重要，但其外部監(jiān)督同樣必不可少。執(zhí)行分權后，執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁決權相互監(jiān)督和制約，可以防止執(zhí)行權力的濫用，兩權相互配合、協(xié)作，共同保證執(zhí)行權的公正、廉潔地行使。對于執(zhí)行權外部的監(jiān)督，也應引起充分重視。因為來自外部的監(jiān)督雖然許多時候只是針對個別執(zhí)行案件提出意見和問題，但處理不好往往會直接影響法律的權威和人民法院的形象。對這些外部監(jiān)督應本著實事求是有錯必究的原則，多請示、多匯報、多解釋，態(tài)度誠懇主動接受監(jiān)督和領導，以達到求得共識，求得理解、信任和支持，才能推動執(zhí)行工作的發(fā)展。
總之，對執(zhí)行權力的分權運行機制，是執(zhí)行工作改革的新生事物，是一個需要反復實踐，深入研究的問題，是一個需要在正和效率目標之間進行反復平衡的問題。為此，我們必須在理論中及時尋找依據(jù)，在改革實踐中予以大膽嘗試。逐步完善各項制度和內(nèi)容，積極推動執(zhí)行工作的健康、有序的向前發(fā)展。
