[ 石安洲 ]——(2007-10-24) / 已閱25909次
我國對易制毒化學品的管理
法學碩士研究生 石安洲
一、易制毒化學品簡介
易制毒化學品是指用于非法生產(chǎn)、制造或合成毒品的原料、配劑等化學物品，包括用以制造毒品的原料前體、試劑、溶劑及稀釋劑、添加劑等。易制毒化學品本身不是毒品，但其具有雙重性，易制毒化學品既是一般醫(yī)藥、化工的工業(yè)原料，又是生產(chǎn)、制造或合成毒品必不可少的化學品。
根據(jù)1988年《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》的規(guī)定，有醋酸酐、乙醚、高錳酸鉀等22種易制毒化學品被列為管制。此外，我國法律將三氯甲烷也列為易制毒化學品進行管制，共23種易制毒化學品。對易制毒化學品的范圍，我國法律沒有具體界定�！缎谭ā返�350條只列舉了比較常見的3種制毒物品�！堵�(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》以附表的形式列舉了締約國基本公認的制毒物品。我國已加入該公約，因而其確定的制毒物品的范圍，在我國就應當是適用的。
但我們應認識到用于制造毒品的化學品多達幾十種，如制造海洛因過程中不僅需要醋酸酐、三氯甲烷、乙醚等化學品，還需要活性炭、乙醇、碳酸鈉、氨水等化學品。因為這些化學品在制造海洛因過程中所起的作用較為次要，用量較少，是日常生活中常用的物品，所以未被列入管制范圍。再者，管制的易制毒化學品的種類是隨著毒情及毒品種類變化而變化的。二十世紀九十年代以后，隨著世界范圍內(nèi)對冰毒等苯丙胺類毒品的需求的增加，制造冰毒的犯罪越演越烈。為了更有力打擊毒品犯罪，云南省、四川省、重慶市分別于1997年、1998年、1999年先后出臺了適合本地情況的易制毒化學品的管理條例。云南省、四川省在聯(lián)合國禁毒公約管制的22種易制毒化學品的基礎上又增加了六種管制的易制毒化學品
毒品的制造是一個復雜的化學反應過程，常與一些化學藥品、化學試劑有關。例如從鴉片加工成海洛因，需要醋酸酐、乙醚、三氯甲烷等醫(yī)藥或化工原料，制造1千克的海洛因，約需1千克的醋酸酐和三氯甲烷、12千克的乙醚。醋酸酐、乙醚、三氯甲烷等本身不是毒品，但由于其在毒品生產(chǎn)中起著不可或缺的作用，是生產(chǎn)合成毒品的重要輔助原料，因而經(jīng)常被毒品犯罪分子用來生產(chǎn)毒品，所以，嚴格控制這些物品，使其不致流入毒品犯罪分子手中，實際上也就等于控制和限制了毒品的生產(chǎn)。為此國家對這些物品的生產(chǎn)、運輸、銷售等制定了相應的管理辦法，實行嚴格管制。未經(jīng)國家有關部門批準許可，攜帶、運輸這些物品進出國（邊）境就有可能被毒品犯罪分子用于生產(chǎn)毒品，從而造成對社會的危害。所謂國家有關規(guī)定，主要是指：1988年衛(wèi)生部、外貿(mào)部、公安部、海關總署聯(lián)合發(fā)布的《關于對三種特殊化學品實行出口準許證管理的通知》、《中華人民共和國海關法》、《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》和我國《刑法》等。
二、我國易制毒化學品管理
我國法律對易制毒化學品的規(guī)制存在一個變遷的過程，在 1979 年《刑法》中，關于毒品犯罪的規(guī)定只有為數(shù)很少的條文，如第116 條的走私罪、第118條關于走私毒品的慣犯及走私毒品集團的首要分子的規(guī)定、第171 條的制造、販賣、運輸毒品罪，而對于易制毒化學品則未納入《刑法》規(guī)制的范圍。1990年通過的《關于禁毒的決定》規(guī)定了走私制毒物品罪，《關于禁毒的決定》第 5 條規(guī)定：“對醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他經(jīng)常用于制造麻醉藥品和精神藥品的物品，應當依照國家有關規(guī)定嚴格管理，嚴禁非法運輸、攜帶進出境。非法運輸、攜帶上述物品進出境的，處三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并處罰金；數(shù)量大的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金；數(shù)量較小的，依照《海關法》的有關規(guī)定處罰�！倍鴮τ谠趪鴥�(nèi)非法買賣制毒物品的，則沒有規(guī)定。究其原因，主要在于當時毒品犯罪非常少見，而且人工合成類的毒品更是非常少見。因此，對于在國內(nèi)流通的易制毒化學品沒有管制打擊必要。
八十年代以來，隨著世界毒品問題的泛濫和化學合成毒品生產(chǎn)的擴張，跨國走私、販運各種易制毒化學品和麻黃素活動劇增。如冰毒等新型毒品的出現(xiàn)，對我國社會秩序構成了嚴重的威脅，易制毒化學品的非法流通也成為我國禁毒工作面臨的難題。在這一背景下，《刑法》的疏漏日漸明顯，為解決這一問題，國家相繼出臺了一系列管制易制毒化學品的法律法規(guī)。
中國有關部門于1988年10月發(fā)文，對醋酸酐、乙醚、三氯甲烷三類可供制造海洛因等毒品的化學品實行出口管制。1993年1月，中國對《聯(lián)合國禁止非法販運麻醉藥品和精神藥物公約》所列舉22種易制毒化學品實行出口許可證管理；1996年6月，又規(guī)定對上述22種易制毒化學品實行進口許可證管理。1997年4月，中國外貿(mào)部門發(fā)布《易制毒化學品進出口管理暫行規(guī)定》，并于1999年12月正式發(fā)布《易制毒化學品進出口管理規(guī)定》。臨近境外毒源地的云南、四川等省，還制定了對易制毒化學品的生產(chǎn)、運輸、經(jīng)營和使用進行全面管制的地方性法規(guī)。2005年中國政府了出臺了全國性的《易制毒化學品管理條例》。
就當前我國的法律體系來看，我國初步形成了對易制毒化學品規(guī)制的法律法規(guī)網(wǎng)絡，從法律到法規(guī)條例，基本形成了一個配套的縱向打擊預防體系。經(jīng)過幾十年司法實踐經(jīng)驗的總結，我國《刑法》中對易制毒化學品的法律規(guī)制已經(jīng)基本形成了一個比較完整的體系。當前，以易制毒化學品為對象的犯罪主要體現(xiàn)在《刑法》的第350條�！缎谭ā返� 350 條充分吸收了1990 年《關于禁毒的決定》中關于走私制毒物品的規(guī)定，并將非法買賣制毒物品的行為納入《刑法》的打擊范圍，該條第一款規(guī)定：“違反國家規(guī)定，非法運輸、攜帶醋酸酐、乙醚、三氯甲烷或者其他用于制造毒品的原料或者配劑進出境的，或者違反國家規(guī)定，在境內(nèi)非法買賣上述物品的，處三年以下有期徒刑、拘役或管制，并處罰金；數(shù)量大的，處三年以上十年以下有期徒刑，并處罰金�！痹摋l文規(guī)定了兩個罪名，即走私制毒物品罪和非法買賣制毒物品罪。與 1979 年的《刑法》和1991 年的《關于禁毒的決定》相比，非法買賣制毒物品罪是新設置的一個罪名，它彌補了前兩個法律關于打擊非法買賣制毒物品的不足，有利于更加全面地打擊毒品犯罪。這里的制毒物品即易制毒化學品。毒品犯罪作為典型的法定犯，制毒物品（即易制毒化學品）的法律規(guī)制自然也應是從刑事到行政的縱向統(tǒng)一體系。《刑法》規(guī)定了走私、非法買賣制毒物品罪，對于不構成犯罪的，自應通過治安處罰的方式來達到行政取締之目的。就目前我國的法律法規(guī)來看，行政處罰的相關依據(jù)，主要體現(xiàn)在2005年8月17日國務院第102次常務會議通過的《易制毒化學品管理條例》中。
（一）易制毒化學品的管理機構
根據(jù)主管部門的職責范圍《易制毒化學品管理條例》規(guī)定，藥品監(jiān)管部門負責藥品類易制毒化學品生產(chǎn)經(jīng)營和購買環(huán)節(jié)的管理；安全監(jiān)管部門負責非藥品類易制毒化學品生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的管理；公安機關負責藥品類易制毒化學品的運輸及非藥品類易制毒化學品購買和運輸環(huán)節(jié)的管理；商務部門和海關總署負責易制毒化學品進出口環(huán)節(jié)的管理其他部門在各自的職責范圍內(nèi)依法加強易制毒化學品管理。
列管的23種易制毒化學品被分為三類：第一類是可以用于制毒的主要原料，第二類、第三類是可以用于制毒的化學配劑。
第一類易制毒化學品的生產(chǎn)、經(jīng)營、購買、運輸和進口、出口均實行行政許可制度；第二類易制毒化學品的運輸和進口、出口實行行政許可制度，生產(chǎn)、經(jīng)營和購買實行備案制度；第三類易制毒化學品的進口出口實行行政許可制度，生產(chǎn)、經(jīng)營、購買和運輸實行備案制度。《易制毒化學品管理條例》規(guī)定：進口、出口易制毒化學品應向國務院商務主管部門或其委托的省級商務主管部門申請進口、出口許可證。海關憑許可證辦理通關手續(xù)。國家對易制毒化學品的進口、出口實行國際核查制度。
易制毒化學品的種類處在一個不斷發(fā)展的過程中，其具體的認定范圍是通過專門性的法律法規(guī)來確定的，當前，易制毒化學品的范圍主要是由《易制毒化學品管理條例》來確定的。其具體的范圍與 2000 年國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、公安部和國家工商行政管理局頒布的《關于加強易制毒化學品生產(chǎn)經(jīng)營管理的通知》確定的范圍基本一致，只是在原先的基礎上增加了三種易制毒化學品的管制，即硫酸、鹽酸和黃樟油；并對相關位序作了調整，如《關于加強易制毒化學品生產(chǎn)經(jīng)營管理的通知》中為二類的麥角酸、麥角胺、麥角新堿在《易制毒化學品管理條例》中變成了一類管制物品；同樣的，《關于加強易制毒化學品生產(chǎn)經(jīng)營管理的通知》中一類的醋酸酐在《易制毒化學品管理條例》中則變成了二類管制物品等�？偠灾�，《易制毒化學品管理條例》為《刑法》中的制毒物品的范圍作了更加全面、科學的界定。
（二）易制毒化學品生產(chǎn)經(jīng)營管理
為了方便企業(yè)和其他組織的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，《易制毒化學品管理條例》對易制毒化學品的生產(chǎn)經(jīng)營和購買實行分級管理。如對第一類中的非藥品類易制毒化學品的生產(chǎn)經(jīng)營，由省級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門審批，對第二類和第三類易制毒化學品的經(jīng)營，分別向所在地的設區(qū)的市級和縣級人民政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門備案。購買第一類中的非藥品類易制毒化學品的向省級公安機關申請許可，購買第二類第三類易制毒化學品向縣級公安機關備案。
禁止走私或者非法生產(chǎn)、經(jīng)營、購買、轉讓、運輸易制毒化學品。禁止使用現(xiàn)金或者實物進行易制毒化學品交易，但個人合法購買第一類中的藥品類易制毒化學品藥品制劑和第三類易制毒化學品的除外。生產(chǎn)、經(jīng)營、購買、運輸和進口、出口易制毒化學品的單位，應當建立單位內(nèi)部易制毒化學品管理制度。
申請生產(chǎn)第一類易制毒化學品，企業(yè)法定代表人和技術、管理人員要具有安全生產(chǎn)和易制毒化學品的有關知識。無毒品犯罪記錄�！兑字贫净瘜W品管理條例》要求申請生產(chǎn)第一類中的藥品類易制毒化學品應當在倉儲場所等重點區(qū)域設置電視監(jiān)控設施以及與公安機關聯(lián)網(wǎng)的報警裝置。
為了減少行政許可。方便社會生產(chǎn)生活，《易制毒化學品管理條例》規(guī)定持有麻醉藥品和第一類精神藥品購買印鑒卡的醫(yī)療機構購買第一類中的藥品類易制毒化學品無須申請購買許可證，個人自用購買少量高錳酸鉀無須備案。因治療疾病需要，患者、患者近親屬或者患者委托的人憑醫(yī)療機構出具的醫(yī)療診斷書和本人的身份證明可以隨身攜帶第一類中的藥品類易制毒化學品藥品制劑。但是不得超過醫(yī)用單張?zhí)幏降淖畲髣┝�，醫(yī)用單張?zhí)幏阶畲髣┝坑蓢鴦赵盒l(wèi)生主官部門規(guī)定、公布。
易制毒化學品的運輸實行運輸許可證成備案證明制度。對跨區(qū)的市級行政區(qū)域(直轄市為跨市界)或者在國務院公安部門確定的禁毒形勢嚴峻的重點地區(qū)跨縣級行政區(qū)域運輸?shù)谝活惖诙愐字贫净瘜W品的，分別向設區(qū)的市級和縣級公安機關申請運輸許可證。運輸?shù)谌愐字贫净瘜W品的，向縣級公安機關備案。
（三）易制毒化學品進出口管理
申請進口或者出口易制毒化學品應當經(jīng)國務院商務主管部門或者其委托的省、自治區(qū)、直轄市人民政府商務主管部門審批，取得進口或者出口許可證后。方可從事進口、出口活動。申請易制毒化學品出口許可的，還應當提交進口方政府主管部門出具的合法使用易制毒化學品的證明或者進口方合法使用的保證文件。
任何企業(yè)或單位以任何方式進口、出口或者過境、轉運、易制毒化學品均應當如實向海關申報，并提交進口或者出口許可證。海關憑許可證辦理通關手續(xù)。進口第一類中的藥品類易制毒化學品還應當提交食品藥品監(jiān)督管理部門出具的進口藥品通關單。
易制毒化學品在境外與保稅區(qū)、出口加工區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域、保稅場所之間進出的，應當向海關提交進口或出口許可證。海關憑許可證辦理通關手續(xù)。
易制毒化學品在境內(nèi)與保稅區(qū)、出口加工區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域、保稅場所之間進出的或者在上述海關特殊監(jiān)管區(qū)域、保稅場所之間進出的無須申請易制毒化學品進口或者出口許可證。
國家對列入《向特定國家(地區(qū))出口易制毒化學品管理目錄》的易制毒化學品向列入《特定國家(地區(qū))目錄》所列國家(地區(qū))的出口實行許可證管理。向特定國家(地區(qū))出口易制毒化學品時，應向海關交驗有關出口許可證海關憑出口許可證辦理有關出口驗放手續(xù)。出口許可證實行“一批一證”制和“一證一關”制。未經(jīng)許可，不得向特定國家(地區(qū))出口易制毒化學品。由保稅區(qū)、出口加工區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域、保稅場所向特定國家(地區(qū))出口易制毒化學品，實行出口許可證管理。
國家對列入《核查化學品名稱及商品編碼》目錄的易制毒化學品的進出口實行國際核查制度。國際核查所用時間不計算在許可期限之內(nèi)。對向毒品制造、販運情形嚴重的國家或者地區(qū)出口易制毒化學品以及《易制毒化學品管理條例》規(guī)定品種以外的化學品的可以在國際核查措施以外實施其他管制措施。在加工貿(mào)易合同備案審批時，各關應憑有效進口許可證辦理加工貿(mào)易登記手冊。加工貿(mào)易項下進口易制毒化學品須憑有效進口許可證方可存入保稅倉庫對以轉口方式暫時進口的易制毒化學品不得存入保稅倉庫。
進出境人員隨身攜帶第一類中的藥品類易制毒化學品藥品制劑和高錳酸鉀，應當以自用且數(shù)量合理為限，并接受海關監(jiān)管。進出境人員不得隨身攜帶上述第一類中的藥品類易制毒化學品藥品制劑和高錳酸鉀以外的易制毒化學品。
（四）法律責任
1．對未經(jīng)許可或者備案擅自生產(chǎn)、經(jīng)營、購買、運輸易制毒化學品的行為，由公安機關沒收非法生產(chǎn)、經(jīng)營、購買或者運輸?shù)囊字贫净瘜W品、用于非法生產(chǎn)易制毒化學品的原料以及非法生產(chǎn)、經(jīng)營、購買或者運輸易制毒化學品的設備、工具，處非法生產(chǎn)、經(jīng)營、購買或者運輸易制毒化學品貨值10倍以上20倍以下的罰款，貨值的20倍不足1萬元的，按1萬元罰款；有違法所得的，沒收違法所得；有營業(yè)執(zhí)照的，由工商行政管理部門吊銷營業(yè)執(zhí)照；對走私易制毒化學品的，由海關依照海關法律、行政法規(guī)給予行政處罰。上述行為構成犯罪的，依法追究刑事責任。
2．對雖然取得了有關的行政許可，但生產(chǎn)經(jīng)營活動中違反了《易制毒化學品管理條例》有關規(guī)定的行為，由負有監(jiān)督管理職責的行政主管部門給予警告，責令限期改正，對違反規(guī)定的易制毒化學品可以予以沒收，處1萬元以上5萬元以下的罰款；逾期不改正的，責令限期停產(chǎn)停業(yè)整頓，逾期整頓不合格的，吊銷相應的許可證。
3．運輸?shù)囊字贫净瘜W品與易制毒化學品運輸許可證或者備案證明載明的品種、數(shù)量、運入地、貨主及收貨人、承運人等情況不符，運輸許可證種類不當，或者運輸人員未全程攜帶運輸許可證或者備案證明的，由公安機關責令停運整改，處5000元以上5萬元以下的罰款；有危險物品運輸資質的，運輸主管部門可以依法吊銷其運輸資質。
4．個人攜帶易制毒化學品不符合品種、數(shù)量規(guī)定的，沒收易制毒化學品，處1000元以上5000元以下的罰款。
5．對生產(chǎn)、經(jīng)營、購買、運輸或者進口、出口易制毒化學品的單位或者個人拒不接受有關行政主管部門的監(jiān)督檢查的，由負有監(jiān)督管理職責的行政主管部門責令改正，對直接負責的主管人員以及其他直接責任人員給予警告；情節(jié)嚴重的，對單位處1萬元以上5萬元以下的罰款，對直接負責的主管人員以及其他直接責任人員處1000元以上5000元以下的罰款；有違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
6．對易制毒化學品行政主管部門工作人員在管理工作中有應當許可而不許可、不應當許可而濫許可、不依法受理備案，以及其他濫用職權、玩忽職守或者徇私舞弊行為的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
三、對我國規(guī)制易制毒化學品法律法規(guī)的評價及展望
從整體上講，當前我國法律對于易制毒化學品的法律規(guī)制已經(jīng)初具規(guī)模，這樣就使我們應對日益泛濫的毒品犯罪有了強大的法律依據(jù)，有助于全面打擊犯罪，并切實貫徹“四禁并舉”的禁毒方針，但還存在以下問題。
（一）法律位階上的不平衡。就目前世界范圍內(nèi)的毒品犯罪形勢來看，傳統(tǒng)的毒品犯罪與新型的人工合成的毒品均對人類構成了嚴重的威脅，而隨著各國對毒品打擊力度的加大，人工合成的毒品以其較強的適應性和便捷的生產(chǎn)途徑使其逐步超越了傳統(tǒng)的毒品犯罪，使其在最近幾年呈現(xiàn)出急劇增加趨勢，尤其是在化工原料生產(chǎn)大國。我國作為世界上主要的化工原料生產(chǎn)國，加大對易制毒化學品的法律規(guī)制，無疑更是一項緊迫的任務。因此，加大對易制毒化學品的法律規(guī)制絲毫不亞于對毒品前體物，如罌粟幼苗等的法律規(guī)制。但是，事實表明，我國當前對罌粟幼苗等治安處罰規(guī)定在《治安處罰法》中，而易制毒化學品則規(guī)定在《易制毒化學品管理條例》中，二者法律位階上的差別勢必導致其打擊力度上的不平衡，因此，這一問題應當加以研究。
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