[ 姚俊 ]——(2007-10-30) / 已閱15715次
淺析我國行政主體理論
——以村委會行為為視角
南昌大學(xué)法學(xué)院 姚俊
摘要 行政主體是一個舶來品，它的引入帶有明顯的功利性和工具性。這也為以后行政主體理論發(fā)展的限制埋下了伏筆。隨著公共行政的和行政法學(xué)研究的深入，行政主體理論暴露出著諸多的缺陷。本文試圖從重構(gòu)行政主體內(nèi)涵外延和重塑行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)兩個角度來完善我國行政主體理論。
關(guān)鍵詞 行政主體 缺陷 對策
一、問題的提出
在我國行政法學(xué)領(lǐng)域，行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。它必須符合三個構(gòu)成要件：1、行政主體必須享有行政職權(quán)；2、必須能以自己的名義行使行政職權(quán)；3、能夠獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。行政主體通常是由兩類組織構(gòu)成的，一是行政機(jī)關(guān)；二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。在外延上，行政主體＝行政機(jī)關(guān)＋法律、法規(guī)授權(quán)的組織。另外，有的學(xué)者提出，除以上兩類外，其他公權(quán)力組織也可能是行政主體。行政主體理論對我國行政訴訟領(lǐng)域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對案件的受理與否。從我國行政訴訟法的規(guī)定可以看出，法院只受理針對行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)組織提起的訴訟，而對其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門外。我們可以從村民委員會（以下簡稱村委會）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規(guī)定和理論研究的不足。
我國憲法規(guī)定，村委會不是行政機(jī)關(guān)，而是享有憲法和法律規(guī)定的許多權(quán)力基層自治組織。當(dāng)村民針對侵害其合法權(quán)益的村委會行為向法院提起行政訴訟時，將會出現(xiàn)以下三種情況：
1、村委會此時的行為是法律法規(guī)授權(quán)而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應(yīng)受理案件。
2、村委會此時的行為不是法律法規(guī)授權(quán)的行為，而是為了執(zhí)行政府機(jī)關(guān)（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級）的文件而作出的，是否可以認(rèn)為村委會是受委托組織，如是，村民可起訴委托機(jī)關(guān)；如不是，則不屬于法院的行政訴訟受案范圍，法院將不予受理。
3、村委會的是學(xué)理上的公權(quán)力組織，此時的行為可能被認(rèn)為有行政主體資格，但通常是不被認(rèn)可的。
分析以上三種情況，在第一種情況時，最有可能被法院受理，村民的權(quán)益也最有可能得到救濟(jì)。田永案就是典型，法院認(rèn)可了法律法規(guī)授權(quán)的組織也即此案中的高校具有行政主體資格。但認(rèn)可了高校時法律法規(guī)授權(quán)的組織不代表相同情況下的村委會也會得到認(rèn)可。我國是成文法國家，法官判案嚴(yán)格依照法律規(guī)定進(jìn)行，在行政訴訟法不完善，權(quán)益保障意思不強(qiáng)的今天，村委會的被訴行政主體資格完全可能不被承認(rèn)。反過來我們也應(yīng)該思考，如果受理，依據(jù)是什么？村委會有作為法律法規(guī)授權(quán)組織的資格嗎？法律法規(guī)對哪些事項可以授權(quán)呢?在第二種情況下，在目前村委會和基層政府的復(fù)雜關(guān)系中，如何來認(rèn)定村委會行為是自治行為還是受委托行為是十分困難的。最后如是第三種情況，其他公權(quán)力組織如何認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)是什么？要成為行政主體的其他公權(quán)力組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又是怎樣的呢？這一系列的問題都是我在行政法學(xué)研究種必須很好解決的，而這些問題都可以從我國行政主體理論找到答案。
二、我國行政主體理論的缺陷
1、我國行政主體概念最初定位的欠科學(xué)性
在起源上，我國行政主體概念是一個典型的舶來品。這一概念的引入始于20世紀(jì)80年代末，在此之前，我國行政法學(xué)理上主要是以“行政機(jī)關(guān)”或“行政組織”用來指稱有關(guān)行政管理的主體，并由此引申出行政行為、行政法律責(zé)任等相關(guān)的基本概念，這在當(dāng)時的行政管理實踐和行政法學(xué)發(fā)展階段都是合理的。但隨著行政管理實踐的廣泛展開及行政法學(xué)研究的深入，該“行政機(jī)關(guān)”或“行政組織”的概念愈現(xiàn)弊端。為了修正這些弊端，行政主體概念也就悄然進(jìn)入了我國行政法學(xué)研究領(lǐng)域。正如楊海坤先生和章志遠(yuǎn)先生在《中國行政法的基本理論研究》一書中所闡述的，行政主體概念在我國大陸的引入是基于三個方面的客觀情況：一是行政機(jī)關(guān)概念在承載和傳遞“行政權(quán)力行使者”的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認(rèn)的需要；三是法國、日本行政法主體理論的外在影響。上述背景既決定了行政主體概念在我國行政法學(xué)理上的特殊功能，同時也為限制行政主體理論自身進(jìn)一步發(fā)展埋下了伏筆。[1] 行政主體概念的過于功利、過于匆忙的引入必將概念理解上的不完全和欠周密，事實也證明在我國生根發(fā)芽的行政主體概念與域外的“源概念”有著巨大的不同。
2、我國行政主體概念本身的缺陷
在我國行政主體是學(xué)理上的概念，不是一個法律上的概念。它的引入是有著功利性和工具性目的的，且引入后對其進(jìn)行了改造，已不是域外行政主體的“源概念”，成為了中國特色的本土化了的概念。許多學(xué)者認(rèn)為，行政主體是指享有國家行政職權(quán)，以自己的名義行使職權(quán)并能獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。我認(rèn)為該概念僅將享有國家行政職權(quán)的作為要件之一本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以國家行政并不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權(quán)的國家機(jī)關(guān)外，還應(yīng)包含享有公共職能 的非國家公共組織。該概念應(yīng)表述為：行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。
3、公共行政改革使行政主體理論面臨困境
我國自十一屆三中全會以來，發(fā)生了全面而深刻的變革。以經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域為主導(dǎo)的改革，使得中國社會結(jié)構(gòu)也面臨重大的調(diào)整與變遷，各種市場的、社會的要素活躍起來、并促使政府壟斷式的公共職能發(fā)生分化，許多職能向非國家公權(quán)力組織轉(zhuǎn)移，政府走向服務(wù)行政的道路。這就使得許多社會公權(quán)力組織在一定領(lǐng)域行使公共職能發(fā)揮執(zhí)行和管理的作用。當(dāng)然，有些社會公權(quán)力組織可以納入法律法規(guī)授權(quán)組織的行列，但大多數(shù)的社會公權(quán)力組織是沒有授權(quán)的，而且法律法規(guī)授權(quán)組織概念本身具有模糊性，哪些組織又資格獲得授權(quán)，針對哪些事項可以授權(quán)等問題是我們需要明確的。因而根據(jù)我國行政主體理論不能周延所有的行政主體，這就有必要擴(kuò)展并明確行政主體的外延。有的學(xué)者認(rèn)為，行政主體包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和其他公權(quán)力組織。試用“其他公權(quán)力組織”的概念來周延所有的行政主體，我認(rèn)為這是不科學(xué)的。其他公權(quán)力組織這一概念明顯帶有兜底性質(zhì)，在司法實踐中沒有多大的意義，因為沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)和主體來界定怎樣的公權(quán)力組織是行政主體，完全是為了窮盡學(xué)理上的分類，也為以后新的行政主體提供納入位置。其實法律法規(guī)授權(quán)的組織也是公權(quán)力組織，只是有授權(quán)的限定，而這一授權(quán)使之可以認(rèn)定為行政主體，才單獨列出作為行政主體一個類別的。那么，如何將具有行政職權(quán)性質(zhì)的從事公共事務(wù)的組織納入行政主體的外延范疇是目前行政主體理論面臨的困境。
4、行政主體與行政訴訟被告資格邏輯關(guān)系的不合理性
“行政訴訟在嚴(yán)格的意義上是以行政主體而不是以行政機(jī)關(guān)為被告的訴訟。面對龐大的行政組織系統(tǒng)以及復(fù)雜的行政活動，行政訴訟被告確認(rèn)的規(guī)是：誰主體，誰被告。 [2]也就是說，按照現(xiàn)行行政主體理論，人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先需要確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織，就不能成為行政訴訟的被告。不便于行政相對人行政訴權(quán)的行使。尤其是在人權(quán)司法保護(hù)觀念已成當(dāng)今世界潮流的情況下，現(xiàn)行行政主體理論的滯后性更加明顯。類似于村民狀告村委會案件，往往都因為村委會不是“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”、不具有行政主體資格進(jìn)而不能成為行政訴訟的被告而被拒之于法院的司法審查之外，從而導(dǎo)致大量社會公共組織的管理活動難以受到司法力量的有效制約，相關(guān)社會成員的合法權(quán)益也因之而缺乏切實保障。我們上文中談到行政訴訟被告資格確認(rèn)的需要是當(dāng)初我國學(xué)者引人行政主體理論的實際用途之一，而今天行政訴訟實踐中有關(guān)被告資格確認(rèn)的各種問題又反過來對行政主體理論提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。
三、對完善我國行政主體理論的建議
1、行政主體概念的內(nèi)涵外延的重新界定
我國行政主體概念從產(chǎn)生之初就不成熟，本身定位不合理，內(nèi)涵和外延也顯狹窄。筆者認(rèn)為，我國行政主體理論本來就是域外的概念，應(yīng)該充分考慮該概念在域外產(chǎn)生發(fā)展的土壤以及全面而準(zhǔn)確的學(xué)術(shù)含義。而不能徒有其表的借助該概念的外衣而功利性工具性的應(yīng)用于我國行政管理實踐及行政法學(xué)研究領(lǐng)域。在現(xiàn)今的理論困境面前，我們應(yīng)該出重新界定我國的行政主體概念的內(nèi)涵和外延，在借鑒法、德、日等國家界定行政主體概念的基礎(chǔ)上，架構(gòu)符合我國本土特色并與中國行政管理實踐及行政法學(xué)發(fā)展相協(xié)調(diào)的行政主體理論。隨著我國公共行政改革深入和社會行政的增加，我國應(yīng)以“公共管理職能和行政權(quán)”為標(biāo)準(zhǔn)界定行政主體。一切行使公共管理職能、享有行政權(quán)力的公共組織均應(yīng)屬于行政主體的范疇。行政法學(xué)應(yīng)加大對從事社會行政的行政主體類型的研究，以反映行政主體多元化的趨勢。行政主體應(yīng)定義為：行政主體是指享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨立承擔(dān)責(zé)任的組織。這里所說的行政職權(quán)不僅包括傳統(tǒng)的行政職權(quán), 還包括公共管理性質(zhì)的行政職權(quán)。所以其他公權(quán)力組織只要從事公共管理職能的，作出影響相對人權(quán)利義務(wù)行為的就應(yīng)該是具有行政主體資格的，就應(yīng)該是可訴的，法院此時可以依行政主體界定標(biāo)準(zhǔn)對其進(jìn)行可訴性判斷。所以在政主體的類型應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織以及那些沒有法律法規(guī)特別授權(quán)但是從事公共管理職能的組織。
2、行政訴訟被告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的重塑
我國行政訴訟法對受案范圍由概括式、列舉式和排除式的三種規(guī)定，即使是這樣一種安排，行政受案也有許多的真空地帶，因為我國是以是否是行政主體來確定被訴組織是否有行政訴訟被告資格的。這就導(dǎo)致許多本應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍的組織行為得不到審查，相對人的合法權(quán)益得不到救濟(jì)。其實，傳統(tǒng)行政主體理論所標(biāo)示的“行政實體法上的獨立權(quán)利義務(wù)主體與行政訴訟法上的獨立訴訟主體合一”的命題是不準(zhǔn)確的。作為行政訴訟主體之一的被告與行政實體法上的行政主體分別屬于不同的領(lǐng)域和階段，其所遵循的邏輯并不相同：其一， 被告的確定更多地考慮的是如何有利于當(dāng)事人訴權(quán)的行使，只要是行為者實際地行使了行政權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)成為被告。雖然被告的確定也會考慮到訴訟后果的承擔(dān)，但它并不意味著參與訴訟的主體就必須實際承擔(dān)最終的實體責(zé)任。其二，行政主體所體現(xiàn)的則是實體權(quán)力的行使與實體責(zé)任承擔(dān)的一致性，強(qiáng)調(diào)的是某一組織具有行政法上的獨立人格。[3]因此，行政主體的確立與認(rèn)定行政訴訟的被告之間并無多少必然的聯(lián)系，在很多情況下， 訴訟主體可以獨立于行政主體。不管是行政主體還是非行政主體充當(dāng)行政訴訟的被告，最終的實體責(zé)任都是由相同的行政主體承擔(dān)的。在確定行政主體和行政訴訟被告資格邏輯關(guān)系相分離的同時，我國行政訴訟涉案范圍應(yīng)該以行政行為侵犯公民合法權(quán)益或者違反法律規(guī)定為接受司法審查的實質(zhì)要件；摒棄現(xiàn)今行政訴訟法只承認(rèn)行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織為被訴主體的規(guī)定，在修改行政訴訟法的同時應(yīng)把行使公共事務(wù)職能的社會組織納入行政訴訟領(lǐng)域。這樣，對于我國行政訴訟實踐的順利開展和行政法學(xué)研究繼續(xù)向前發(fā)展，特別是對行政相對人的權(quán)利保障，中國依法治國理念的貫徹都具有深遠(yuǎn)的意義。
注釋：
[1][3] 楊海坤、章志遠(yuǎn)著，《中國行政法的基本理論研究》北京大學(xué)出版社.2004.
[2] 張樹義，論行政主體 政法論壇，2000年第四期.
