[ 卞軍民 ]——(2007-11-6) / 已閱14875次
認(rèn)真貫徹《綱要》 強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督
《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）頒布實(shí)施以來(lái)，我市依法行政工作堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，認(rèn)真貫徹《綱要》，按照“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠(chéng)實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的要求，大力推進(jìn)依法行政，特別是在理順行政執(zhí)法體制、規(guī)范行政執(zhí)法行為和強(qiáng)化行政行為監(jiān)督方面做出了積極努力，行政執(zhí)法能力和行政執(zhí)法效率得到了提升，為打造“平安杭州”，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到了推動(dòng)和保障的作用�，F(xiàn)將有關(guān)情況交流如下：
一、理順行政執(zhí)法體制機(jī)制
依法行政即行政主體行使行政權(quán)力、管理公共事務(wù)時(shí)必須由法律授權(quán)并依據(jù)法律規(guī)定，法律是行政主體據(jù)以活動(dòng)和人們?cè)u(píng)判行政活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。權(quán)責(zé)分明的行政執(zhí)法體制，是搞好行政執(zhí)法的基礎(chǔ)；能否理順行政執(zhí)法體制，直接關(guān)系著行政執(zhí)法的質(zhì)量和效率。因此，解決行政執(zhí)法中存在的種種問(wèn)題，在很大程度上必須要借助于行政執(zhí)法體制機(jī)制的理順。
（一）做好行政執(zhí)法主體資格的清理和確認(rèn)工作。
行政執(zhí)法主體資格，是指一定的社會(huì)組織能夠行使行政職權(quán)、實(shí)施行政管理所必須具有的條件和能力。通過(guò)行政執(zhí)法主體資格的確認(rèn)，有利于分清和追究違法執(zhí)法所引起的法律責(zé)任，有利于行政執(zhí)法的合法、有效實(shí)施，促進(jìn)依法行政。在具體的行政執(zhí)法實(shí)踐中由于行政執(zhí)法主體的不適格，造成了行政執(zhí)法過(guò)程產(chǎn)生一些比較突出的問(wèn)題。如行政執(zhí)法部門(mén)爭(zhēng)管轄、爭(zhēng)處罰、越權(quán)處罰、重復(fù)處罰和扯皮漏罰的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；對(duì)行政相對(duì)人隨意檢查、重復(fù)檢查、多頭檢查、多級(jí)檢查的現(xiàn)象隨處可見(jiàn)；越權(quán)執(zhí)法和行政執(zhí)法不作為的現(xiàn)象依然存在；受經(jīng)濟(jì)利益所驅(qū)動(dòng)而以行政執(zhí)法權(quán)力為本部門(mén)、本單位甚至個(gè)人謀利益的現(xiàn)象屢禁不止；等等。這些問(wèn)題的存在，當(dāng)然有其它方面的原因如立法上的原因，即立法中對(duì)行政執(zhí)法管轄權(quán)規(guī)定的不夠明確，而且往往對(duì)同一個(gè)管理相對(duì)人和同一個(gè)管理相對(duì)事務(wù)規(guī)定了兩個(gè)或者兩級(jí)以上的管轄主體。為了克服以上問(wèn)題的出現(xiàn)，我市嚴(yán)格界定了行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)和組織，明確規(guī)定行政處罰原則上只能由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)的企、事業(yè)單位未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，不得行使行政處罰權(quán)；沒(méi)有法律、法規(guī)或規(guī)章的明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得委托事業(yè)單位實(shí)施行政處罰。這些規(guī)定對(duì)規(guī)范行政執(zhí)法主體，確保行政處罰權(quán)由具備行政執(zhí)法主體資格的機(jī)關(guān)、組織和人員行使，保障執(zhí)法人員依法履行職責(zé)，維護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的權(quán)威發(fā)揮了重要作用�！毒V要》頒布實(shí)施后，市政府根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”對(duì)行政執(zhí)法主體進(jìn)行認(rèn)真清理，對(duì)委托執(zhí)法單位進(jìn)行認(rèn)真審查，按照提議、決定、批準(zhǔn)、公告的程序，確認(rèn)公布了行政處罰實(shí)施主體149個(gè)，確認(rèn)行政許可實(shí)施主體63個(gè)。通過(guò)審查行政執(zhí)法主體資格，解決了行政執(zhí)法主體混亂的狀況，理順了行政執(zhí)法職能分工，有效遏制亂執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和多頭執(zhí)法等現(xiàn)象�！秶�(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）下發(fā)后，我市按照省、市政府有關(guān)要求，按照行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決、行政征收、登記備案、其他行政行為具體行政執(zhí)法職能，全面開(kāi)展行政執(zhí)法主體的清理工作。對(duì)于因部門(mén)職能交叉、職責(zé)不清而無(wú)法確認(rèn)的，由縣級(jí)以上政府法制工作機(jī)構(gòu)商機(jī)構(gòu)編制部門(mén)審核確定，并報(bào)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。
（二）做好行政執(zhí)法職能職責(zé)的梳理和確定工作。
行政執(zhí)法部門(mén)職能交叉、職責(zé)不清，是產(chǎn)生行政執(zhí)法工作推諉扯皮、群眾“辦事難”的根源，也是影響行政執(zhí)法效能低下的癥結(jié)所在。我市緊密聯(lián)系行政執(zhí)法工作實(shí)際，緊緊抓住理順行政執(zhí)法職能這項(xiàng)“牛鼻子”工程，力求使行政執(zhí)法部門(mén)職能從錯(cuò)位的地方正位，從越位的地方退位，從缺位的地方補(bǔ)位。2004年，我們對(duì)全市85個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法職能運(yùn)行情況作了深入的調(diào)查研究，摸清了市級(jí)行政執(zhí)法部門(mén)職能運(yùn)行中存在的問(wèn)題，尤其對(duì)群眾反響較大、且長(zhǎng)期積累下來(lái)的“老大難”問(wèn)題，進(jìn)行認(rèn)真的分析、梳理和歸并。在此基礎(chǔ)上，多次召開(kāi)相關(guān)部門(mén)座談會(huì)，進(jìn)行反復(fù)溝通、協(xié)調(diào)，同時(shí)還征求了部分市人大代表和政協(xié)委員的意見(jiàn)，形成了較為一致的意見(jiàn)。同時(shí)，為了確保行政執(zhí)法職能的梳理和確定合法、合理且操作性強(qiáng)，我們按照“五項(xiàng)原則”進(jìn)行嚴(yán)格的審定。一是依法定職能的原則。比如依據(jù)有關(guān)法規(guī)，對(duì)西湖水域水上交通安全監(jiān)督管理職責(zé)問(wèn)題，明確了交通部門(mén)與西湖風(fēng)景名勝區(qū)的各自職責(zé)。二是上下基本對(duì)應(yīng)的原則。比如原現(xiàn)代物流管理機(jī)構(gòu)設(shè)在貿(mào)易部門(mén)，而省里設(shè)在發(fā)改委，現(xiàn)將該機(jī)構(gòu)改設(shè)在市發(fā)改委。三是一家管理為主的原則。比如原對(duì)流動(dòng)無(wú)照商販違法銷(xiāo)售行為查處，涉及行政執(zhí)法、林水、文化、公安等多個(gè)部門(mén)，現(xiàn)明確由行政執(zhí)法局為主負(fù)責(zé)查處，其他部門(mén)配合。四是權(quán)責(zé)一致的原則。比如原戶(hù)外廣告設(shè)立審批部門(mén)多，但后續(xù)安全監(jiān)管職責(zé)不明確的問(wèn)題，現(xiàn)重新界定了市城管辦、市工商局等部門(mén)戶(hù)外廣告設(shè)置審批的權(quán)限，明確戶(hù)外廣告設(shè)置后的安全監(jiān)管工作由市城管辦負(fù)責(zé)。五是方便辦事的原則。比如原建設(shè)工程招投標(biāo)綜合管理工作在分工上存在爭(zhēng)議，現(xiàn)結(jié)合公共資源交易管理體制改革，明確招投標(biāo)綜合管理由公共資源交易管委會(huì)辦公室承擔(dān)，所涉及的事項(xiàng)集中到統(tǒng)一的辦事窗口，方便了辦事單位，強(qiáng)化了服務(wù)功能。經(jīng)過(guò)全市上下的共同努力，目前市直行政執(zhí)法部門(mén)已基本理順了72項(xiàng)行政職能，像微電子等行業(yè)管理職能歸口、外商獨(dú)資項(xiàng)目立項(xiàng)審批職能、城區(qū)河道管理分工、流浪乞討無(wú)主病人的醫(yī)藥費(fèi)管理等問(wèn)題都得到了有效解決，行政執(zhí)法職責(zé)清晰且按職履責(zé)情況得到了很大改善，行政執(zhí)法效率得到明顯提升，受到了廣大群眾的高度稱(chēng)贊。
（三）做好推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)開(kāi)展工作。
我市各級(jí)黨委和政府牢固樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，始終把行政執(zhí)法體制改革作為高起點(diǎn)推進(jìn)依法行政的重要工作和構(gòu)建“和諧杭州”的戰(zhàn)略舉措來(lái)抓。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》關(guān)于開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的要求，繼我市于2001年9月率先在全省正式開(kāi)展城市管理領(lǐng)域里相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)（市及老城區(qū)）工作后，又陸續(xù)在蕭山區(qū)、余杭區(qū)、富陽(yáng)市、建德市、臨安市、桐廬縣開(kāi)展了城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，全面履行七項(xiàng)職能（市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃、城市綠化、市政公用、環(huán)境保護(hù)方面的社會(huì)生活噪聲污染和建筑施工噪聲污染及城市飲食服務(wù)業(yè)排污行為、工商管理方面的無(wú)照商販、公安交通管理方面的侵占道路行為），加大了城市管理行政執(zhí)法力度。同時(shí)，我市還按照上級(jí)的有關(guān)要求積極做好文化、交通、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)的調(diào)研、論證和實(shí)施工作。實(shí)踐證明，開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)，是解決多頭執(zhí)法向統(tǒng)一執(zhí)法的實(shí)質(zhì)性跨越，有利于提高綜合執(zhí)法的效率和力度；是整體管理城市的內(nèi)在要求，有利于解決城市管理工作中的交叉點(diǎn)和空白點(diǎn)；是解決“城市綜合癥”，落實(shí)長(zhǎng)效管理的根本途徑，有利于提升城市品位和形象；有利于加強(qiáng)隊(duì)伍自身建設(shè)，改善人民群眾生活環(huán)境，推進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)的進(jìn)程。我市通過(guò)行政執(zhí)法體制改革和努力構(gòu)建和諧行政執(zhí)法環(huán)境，城市面貌得到了進(jìn)一步改善，據(jù)對(duì)全市5000名市民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果有10.2%的人認(rèn)為市區(qū)城市管理整體情況“好”，有59.7%的人認(rèn)為“較好”，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)69.9%。在獲得了“國(guó)家衛(wèi)生城市”、“全國(guó)創(chuàng)建文明城市工作先進(jìn)城市”、“中國(guó)優(yōu)秀旅游城市”、“全國(guó)環(huán)境綜合整治優(yōu)秀城市”、“國(guó)家園林城市”、“全國(guó)綠化先進(jìn)單位”、聯(lián)合國(guó)“人居獎(jiǎng)”、“中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)的同時(shí)，市民對(duì)城市管理的滿(mǎn)意度也在逐年提高。
二、規(guī)范行政執(zhí)法行為
規(guī)范行政執(zhí)法行為，是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的迫切需要。行政執(zhí)法部門(mén)擔(dān)負(fù)著貫徹實(shí)施法律法規(guī)的繁重任務(wù)，其執(zhí)法活動(dòng)面廣量大，與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。只有高度重視當(dāng)事人的權(quán)利和利益，根據(jù)群眾的愿望和呼聲不斷改進(jìn)執(zhí)法工作，才能有效地維護(hù)公共秩序和公民的合法權(quán)益，同時(shí)也會(huì)贏得行政相對(duì)人的理解和信任。我市著重做好以下四個(gè)方面工作：
（一）積極推行行政執(zhí)法公開(kāi)
行政執(zhí)法公開(kāi)是規(guī)范行政執(zhí)法行為的重要途徑和手段之一，它從公開(kāi)、公正、公平的基本原則出發(fā)，把行政執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)向全社會(huì)公開(kāi)宣示，使其作出鄭重承諾，接受社會(huì)監(jiān)督，從而促進(jìn)行政執(zhí)法的公開(kāi)、公正、公平，推動(dòng)行政執(zhí)法部門(mén)的依法行政。為了強(qiáng)化行政執(zhí)法公開(kāi)的力度，我市2004年10月1日實(shí)施了《杭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》，要求各級(jí)政府和行政執(zhí)法部門(mén)除了涉及國(guó)家秘密和依法受到保護(hù)的商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的事項(xiàng)外，公眾通過(guò)市政府設(shè)立統(tǒng)一的政府及部門(mén)門(mén)戶(hù)網(wǎng)站，定期公開(kāi)發(fā)行政府信息專(zhuān)刊或利用報(bào)刊、廣播、電視等其他媒體，在政府機(jī)關(guān)主要辦公地點(diǎn)等地設(shè)立的公共查閱室、資料索取點(diǎn)、政府信息公告欄、電子屏幕等場(chǎng)所或者設(shè)施，定期召開(kāi)政府新聞發(fā)布會(huì)和設(shè)立政府信息公開(kāi)服務(wù)熱線等多種形式，及時(shí)獲取政府應(yīng)公開(kāi)的所有信息。信息公開(kāi)規(guī)定還明確了政府及部門(mén)信息公開(kāi)的責(zé)任，并將落實(shí)該規(guī)定情況列入依法行政和政府工作目標(biāo)考核。各行政執(zhí)法部門(mén)都能高標(biāo)準(zhǔn)的按照信息公開(kāi)規(guī)定要求，在部門(mén)網(wǎng)站、辦公場(chǎng)所對(duì)本部門(mén)的行政執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法范圍、職責(zé)權(quán)限、標(biāo)準(zhǔn)條件、程序步驟、具體時(shí)限、行政決定及責(zé)任追究、監(jiān)督形式進(jìn)行了全面公開(kāi)，及時(shí)進(jìn)行信息更新。通過(guò)三年來(lái)的實(shí)踐證明，推行行政執(zhí)法公開(kāi)，對(duì)規(guī)范行政行為，推進(jìn)依法行政，密切干群關(guān)系，增強(qiáng)政府在人民群眾中公信力、凝聚力起到了重要的作用。同時(shí)，也為改善和優(yōu)化我市投資環(huán)境起到了積極的推動(dòng)作用。
（二）細(xì)化完善行政執(zhí)法程序
沒(méi)有程序的公正，就沒(méi)有實(shí)體的公正。公正合理的程序不僅是實(shí)體正確的重要保障，而且有利于防止執(zhí)法者濫用權(quán)力，有利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。多年來(lái)行政執(zhí)法中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、甚至執(zhí)法犯法的問(wèn)題，其根本性、源頭性原因就在于缺少全面、具體、嚴(yán)密、有效的執(zhí)法程序規(guī)范，這些問(wèn)題不僅直接影響了行政執(zhí)法部門(mén)辦案質(zhì)量，侵害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，而且損害了法律的尊嚴(yán)和行政執(zhí)法部門(mén)的形象。目前，我國(guó)只有《行政處罰法》、《行政許可法》明確規(guī)定了處罰和許可所要經(jīng)過(guò)的程序，而其他行政執(zhí)法行為的具體程序法律規(guī)定的較少，有的甚至還沒(méi)有給予明確規(guī)定，大多原則性強(qiáng)而操作性較差。《若干意見(jiàn)》下發(fā)后，我市在原來(lái)已規(guī)范行政執(zhí)法程序工作的基礎(chǔ)上，本著保障相對(duì)人權(quán)益、執(zhí)法為民便民、規(guī)范行政行為的要求，統(tǒng)一要求各級(jí)政府和行政執(zhí)法部門(mén)在梳理執(zhí)法依據(jù)、分解執(zhí)法職權(quán)、確定執(zhí)法責(zé)任的同時(shí)，對(duì)每一個(gè)執(zhí)法行為都要制定具體的執(zhí)法工作程序。各行政執(zhí)法部門(mén)按照要求，根據(jù)本部門(mén)行政執(zhí)法特點(diǎn)和具體執(zhí)法要求，對(duì)法定的執(zhí)法程序制定了相應(yīng)的細(xì)則，采用流程圖（表）與文字說(shuō)明相結(jié)合的方式，細(xì)化完善每一執(zhí)法行為的每一個(gè)環(huán)節(jié)、每一項(xiàng)措施，使每一項(xiàng)程序都有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、具體的操作方式，其中包括文明執(zhí)法、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法時(shí)效、執(zhí)法紀(jì)律及行為相對(duì)人運(yùn)用法律手段保護(hù)自己合法權(quán)益的投訴渠道，對(duì)執(zhí)法行為的程序評(píng)價(jià)制約及其回執(zhí)、行政執(zhí)法責(zé)任追究直至處理等等。同時(shí)，各個(gè)崗位的執(zhí)法程序做到了有機(jī)銜接。對(duì)于有行使行政自由裁量權(quán)的部門(mén)，在法定的自由裁量幅度內(nèi)，制定了系統(tǒng)內(nèi)部自由裁量操作規(guī)定，明確條件、標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)程序。通過(guò)細(xì)化完善行政執(zhí)法程序，使執(zhí)法環(huán)節(jié)清晰、執(zhí)法形式正確、執(zhí)法時(shí)限明確、崗位銜接密切，執(zhí)法活動(dòng)流暢，有效地遏制了行政權(quán)力尋租現(xiàn)象的滋生。
（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法制度建設(shè)
為了切實(shí)保障和促進(jìn)行政執(zhí)法部門(mén)依法行政，我市高度重視與依法行政相配套的制度建設(shè)。近幾年來(lái)，市政府先后出臺(tái)了《杭州市行政執(zhí)法監(jiān)督檢查暫行規(guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》、《杭州市規(guī)范性文件備案規(guī)定》、《杭州市重大行政處罰決定備案審查規(guī)定》、《杭州市行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┮?guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究辦法》、《杭州市審批制度改革若干規(guī)定》、《杭州市行政審批責(zé)任及其追究辦法》、《杭州市政府信息公開(kāi)規(guī)定》、《杭州市實(shí)施行政許可工作制度》、《杭州市網(wǎng)上行政許可行政審批行為實(shí)時(shí)監(jiān)督辦法（試行）》等政府規(guī)章、制度，形成了較為嚴(yán)密地規(guī)范行政執(zhí)法行為的制度體系。各行政執(zhí)法單位內(nèi)部也狠抓建章立制工作，加強(qiáng)自我監(jiān)督，不斷規(guī)范執(zhí)法行為，確保行政執(zhí)法的合法、及時(shí)、公正、有效。按照《綱要》和《若干意見(jiàn)》的要求，原來(lái)我市的《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制暫行規(guī)定》、《杭州市行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究辦法》已不適應(yīng)目前依法行政工作形勢(shì)的需要，市政府已將這兩件政府規(guī)章的修訂列入了2006年度政府立法項(xiàng)目計(jì)劃，修訂后的《杭州市行政執(zhí)法責(zé)任制規(guī)定》將于近期出臺(tái)施行。
（四）扎實(shí)推行行政執(zhí)法責(zé)任制
推行行政執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，防止行政權(quán)力的缺失和濫用，保證人民的權(quán)力真正為人民謀利益，具有重要的意義。我市緊緊圍繞依法治國(guó)的方針，在建設(shè)法治政府的進(jìn)程中抓住“依法行政”這一核心內(nèi)容，認(rèn)真貫徹落實(shí)《綱要》、《若干意見(jiàn)》，把建立和深化完善行政執(zhí)法責(zé)任制作為依法行政的主要“抓手”，在全市大力推行，取得了明顯的成效。2003年9月，我市召開(kāi)全市依法行政工作會(huì)議，總結(jié)了第一輪（1997年開(kāi)始）行政執(zhí)法責(zé)任制開(kāi)展情況，部署了今后五年我市依法行政和推行行政執(zhí)法責(zé)任制工作任務(wù)，市長(zhǎng)與重新確定的46個(gè)行政執(zhí)法責(zé)任制責(zé)任單位簽訂《行政執(zhí)法責(zé)任書(shū)》。2004年，《行政許可法》和《綱要》頒布實(shí)施，我市各級(jí)政府和行政執(zhí)法部門(mén)開(kāi)展了大規(guī)模的宣傳和學(xué)習(xí)活動(dòng)，按照《行政許可法》的要求清理許可主體、許可事項(xiàng)，按照《綱要》依法界定執(zhí)法責(zé)任、規(guī)范執(zhí)法程序、明確責(zé)任追究。2005年，我市按照《若干意見(jiàn)》的要求和省政府的統(tǒng)一部署，組織對(duì)各行政執(zhí)法部門(mén)的行政執(zhí)法依據(jù)進(jìn)行梳理，并做好行政執(zhí)法職權(quán)的分解、行政執(zhí)法責(zé)任的確定和行政執(zhí)法責(zé)任制配套制度完善的工作。我市在抓行政執(zhí)法責(zé)任制落實(shí)的同時(shí)，堅(jiān)持“注重實(shí)效”的原則，嚴(yán)格組織行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核工作，做到“四個(gè)結(jié)合”：一是把行政執(zhí)法責(zé)任制同執(zhí)法檢查相結(jié)合。把實(shí)施責(zé)任制的情況作為執(zhí)法檢查的一項(xiàng)重要內(nèi)容，進(jìn)行綜合評(píng)分考評(píng)，推動(dòng)了行政執(zhí)法責(zé)任制的有效落實(shí)。二是把行政執(zhí)法責(zé)任制同行政執(zhí)法部門(mén)效能建設(shè)相結(jié)合。通過(guò)行政執(zhí)法責(zé)任制的建立，行政執(zhí)法部門(mén)和行政執(zhí)法人員不斷增強(qiáng)依法行政的責(zé)任感，提高了依法辦事的自覺(jué)性行政執(zhí)法效率。三是把行政執(zhí)法責(zé)任制同行政執(zhí)法公開(kāi)相結(jié)合起來(lái)。實(shí)行行政執(zhí)法公開(kāi)是增強(qiáng)行政執(zhí)法透明度的重要措施。各行政執(zhí)法部門(mén)積極地把行政執(zhí)法責(zé)任制的各項(xiàng)具體內(nèi)容落實(shí)到公開(kāi)的內(nèi)容之中，建立起投訴電話(huà)、投訴信箱、網(wǎng)上投訴，自覺(jué)加強(qiáng)自我約束監(jiān)督和接受群眾、輿論的監(jiān)督。四是把行政執(zhí)法責(zé)任制同政府目標(biāo)管理考核相結(jié)合。市政府目標(biāo)考核把行政執(zhí)法責(zé)任制作為一項(xiàng)目標(biāo)納入考核，將行政執(zhí)法責(zé)任制任務(wù)有無(wú)完成，有無(wú)責(zé)任案件的發(fā)生，人民群眾是否滿(mǎn)意，同單位政績(jī)、獎(jiǎng)懲等掛起鉤來(lái)，有效地促進(jìn)了行政執(zhí)法責(zé)任制落到實(shí)處。
三、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督
黨的十六大提出“加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政”�！毒V要》著眼于行政權(quán)的監(jiān)督，提出“完善行政監(jiān)督制度和機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)行政行為的監(jiān)督”。執(zhí)法，是法實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而執(zhí)法監(jiān)督是法實(shí)現(xiàn)的保障。對(duì)于各級(jí)政府和各行政執(zhí)法部門(mén)而言，執(zhí)法與執(zhí)法監(jiān)督這兩個(gè)環(huán)節(jié)，就是依法行政的主要內(nèi)容，也是建設(shè)法治政府的重點(diǎn)與難點(diǎn)。我市重點(diǎn)在以下四個(gè)方面強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督。
（一）建立和完善依法行政工作考核制度
任何一個(gè)現(xiàn)代化管理制度，考核工作這一環(huán)節(jié)都是不可缺少的組成部分。沒(méi)有公平、公正、公開(kāi)的的考核制度，獎(jiǎng)懲就失去了依據(jù)，激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制就失去了依托，監(jiān)督制約就落不到實(shí)處，依法行政就會(huì)流于形式。因此，我市在對(duì)依法行政工作和推行行政執(zhí)法責(zé)任制嚴(yán)密部署的同時(shí)，成立了杭州市依法行政（行政執(zhí)法責(zé)任制）工作評(píng)議考核小組，出臺(tái)了杭州市依法行政工作考核辦法，與其配套制定了具體的評(píng)分細(xì)則，將行政執(zhí)法責(zé)任制、改革行政執(zhí)法體制、遵守行政執(zhí)法程序、制定規(guī)范性文件等規(guī)范行政執(zhí)法行為的內(nèi)容列入了依法行政工作的考核，其考核結(jié)果在政府工作目標(biāo)、機(jī)關(guān)效能建設(shè)、滿(mǎn)意不滿(mǎn)意單位綜合評(píng)價(jià)中得到應(yīng)用。同時(shí)，我市還按照《綱要》的要求，編制了行政處罰文書(shū)統(tǒng)一文本，制定施行了《行政執(zhí)法處罰案卷質(zhì)量規(guī)范》、《行政處罰案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)》，更加充實(shí)了依法行政和行政執(zhí)法責(zé)任制評(píng)議考核的內(nèi)容。
（二）加大對(duì)規(guī)范性文件法律審查的力度
規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律法規(guī)、履行行政管理職能的一種重要載體和方式，對(duì)于政府推動(dòng)改革、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)秩序、服務(wù)社會(huì)起著重要作用。但由于其在制定過(guò)程中存在著制定主體、制定程序和規(guī)范事項(xiàng)上的“三亂”現(xiàn)象，對(duì)之采取的監(jiān)督手段又是“事后備案”制，缺乏應(yīng)有的力度和剛性，很容易造成規(guī)范性文件違法或不當(dāng)?shù)膬A向。因此，從源頭上保證規(guī)范性文件的合法有效，將規(guī)范性文件的管理和制定納入法制化和規(guī)范化的軌道勢(shì)在必行。我市2003年10月1日施行的《杭州市政府規(guī)章制定辦法》中對(duì)政府工作部門(mén)制定規(guī)范性文件法律審查作出了明確的要求，市政府專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《杭州市部門(mén)規(guī)范性文件審查辦法》文件，對(duì)規(guī)范性文件的制定原則、起草程序、報(bào)送審查要求都作了有關(guān)規(guī)定，要求市政府所有工作部門(mén)制定的規(guī)范性文件在公布實(shí)施前，由政府法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律審查后，統(tǒng)一在《杭州政報(bào)》上公布。同時(shí)，還規(guī)定由市政府工作部門(mén)自行印發(fā)的規(guī)范性文件一律無(wú)效，并追究其主要負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。自實(shí)行部門(mén)規(guī)范性文件“前置”法律審查以來(lái)，共審查規(guī)范性文件251件，糾正不當(dāng)文件12件，沒(méi)有發(fā)生一起因規(guī)范性文件制定在主體、依據(jù)、程序等方面存在問(wèn)題而受到相對(duì)人質(zhì)疑的現(xiàn)象。市政府在《杭州政報(bào)》及時(shí)公布法律審查通過(guò)的規(guī)范性文件的文本，每半年還專(zhuān)題將各部門(mén)通過(guò)法律審查和各區(qū)、縣（市）通過(guò)備案審查的規(guī)范性文件目錄行文通報(bào)。通過(guò)加大規(guī)范性文件法律審查的力度，及時(shí)糾正違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椋瑢?duì)規(guī)范我市各行政執(zhí)法部門(mén)依法行政、維護(hù)國(guó)家法制和政令的統(tǒng)一起到了積極的作用。
（三）積極推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度
為進(jìn)一步強(qiáng)化行政首長(zhǎng)依法行政觀念，推進(jìn)法治政府建設(shè)，市政府下發(fā)了《杭州市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》。該辦法明確了三類(lèi)單位的行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，即市、區(qū)縣（市）人民政府各部門(mén)及各直屬行政機(jī)關(guān)，受市、區(qū)縣（市）人民政府委托行使職權(quán)的單位，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及各街道辦事處。該辦法規(guī)定了六類(lèi)行政訴訟案件，行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴：1、本年度的第一起行政訴訟案件；2、行政機(jī)關(guān)以市、區(qū)縣（市）人民政府名義作出具體行政行為引起的行政訴訟案件；3、社會(huì)影響重大、復(fù)雜的行政訴訟案件；4、對(duì)本單位行政執(zhí)法活動(dòng)將產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件；5、上級(jí)部門(mén)要求行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件；6、行政首長(zhǎng)認(rèn)為需要出庭應(yīng)訴的其他行政訴訟案件。該辦法還建立了五項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制：1、明確了監(jiān)督主體，規(guī)定市、區(qū)、縣政府法制辦應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)各級(jí)部門(mén)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作的監(jiān)督、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)。2、明確了當(dāng)行政首長(zhǎng)確不能出庭應(yīng)訴時(shí)的應(yīng)對(duì)機(jī)制。為防止行政首長(zhǎng)因各種理由推諉出庭，規(guī)定了因正當(dāng)理由不能出庭的，應(yīng)說(shuō)明理由報(bào)經(jīng)市區(qū)縣政府同意后，由部門(mén)副職代為出庭。3、建立了責(zé)任追究制，明確如該出庭不出庭的、未依法組織應(yīng)訴導(dǎo)致案件敗訴造成重大損失的、未自覺(jué)履行人民法院生效的司法文書(shū)以及對(duì)人民法院的司法建議未按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理的等，由政府或監(jiān)察部門(mén)按有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任。4、建立了備案制度，規(guī)定各行政機(jī)關(guān)在收到行政判決書(shū)、裁定書(shū)、司法建議書(shū)等10日內(nèi)應(yīng)當(dāng)報(bào)政府法制辦備案，由法制辦對(duì)應(yīng)訴情況、存在的問(wèn)題等進(jìn)行定期分析統(tǒng)計(jì)，加強(qiáng)出庭應(yīng)訴工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。5、規(guī)定了考核考評(píng)制度，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作納入年度依法行政工作考核范圍。通過(guò)該項(xiàng)制度的實(shí)施，提高了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識(shí)，增強(qiáng)依法行政的自覺(jué)性和責(zé)任心，同時(shí)也使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部直接了解、傾聽(tīng)人民群眾的呼聲，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法中的問(wèn)題并有的放矢地改進(jìn)問(wèn)題，促進(jìn)行政執(zhí)法水平的提高。
（四）認(rèn)真做好行政復(fù)議工作
為了發(fā)揮行政復(fù)議在行政執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督中的作用，我市圍繞“三抓三促”，依法審理復(fù)議案件，較好地維護(hù)了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。一是抓制度，促辦案質(zhì)量的提高。完善行政復(fù)議的辦案程序，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議的受理、審查、證據(jù)論證和重大疑難案件的處理、中止、終止決定等環(huán)節(jié)的工作流程和期限。健全案件主辦人員責(zé)任制、重大案件情況報(bào)告制，完善錯(cuò)案責(zé)任追究制度，明確行政復(fù)議工作人員的責(zé)任，促使工作人員認(rèn)真辦案，確保了案件的辦理質(zhì)量。二是抓指導(dǎo)，促辦案人員素質(zhì)的提升。開(kāi)展全市“優(yōu)秀行政復(fù)議法律文書(shū)評(píng)選活動(dòng)”，進(jìn)一步規(guī)范行政復(fù)議法律文書(shū)的制作。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、探討典型案件、做好統(tǒng)計(jì)分析等形式，指導(dǎo)全市行政復(fù)議工作人員開(kāi)展復(fù)議工作，提高復(fù)議工作人員的辦案水平。開(kāi)展行政復(fù)議案卷評(píng)查工作，并將評(píng)查的結(jié)果納入了行政執(zhí)法責(zé)任制的考核范圍，使行政復(fù)議評(píng)查工作走上制度化、規(guī)范化的道路。定期召開(kāi)行政復(fù)議、行政訴訟和行政執(zhí)法信息溝通例會(huì)，加強(qiáng)了行政復(fù)議工作機(jī)構(gòu)之間、行政復(fù)議機(jī)構(gòu)與法院之間的交流和聯(lián)系。三是抓協(xié)調(diào)，促社會(huì)和諧。按照《綱要》的要求，遵循原則性和靈活性相結(jié)合的原則，將協(xié)調(diào)機(jī)制大膽地運(yùn)用于辦案過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)了法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)結(jié)合。在立案階段，因案制宜做好釋法說(shuō)理工作，把矛盾化解在立案前，把好了立案關(guān)口。在審理階段，針對(duì)涉及第三人權(quán)益的確權(quán)類(lèi)行政行為等案件，遵循合法、合理和自愿的原則，引導(dǎo)申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人通過(guò)協(xié)調(diào)消除爭(zhēng)議。全年辦結(jié)的案件有半數(shù)以上運(yùn)用協(xié)調(diào)機(jī)制化解了矛盾，從而節(jié)約了行政成本，提高了辦案效率，促進(jìn)了“和諧杭州”的建設(shè)。(杭州市人民政府法制辦公室 卞軍民)
