[ 于樹軍 ]——(2007-11-9) / 已閱10374次
強(qiáng)化行政訴訟協(xié)調(diào)機(jī)制，做到案結(jié)事了
于樹軍
行政審判工作是人民法院通過審理行政案件對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)行政管理程序的一項(xiàng)工作。這項(xiàng)工作開展的好壞，直接影響到國家、政府與群眾的關(guān)系。隨著政府社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能不斷加強(qiáng)，公共權(quán)力與公民法人和其他組織權(quán)利的協(xié)調(diào)與平衡正成為社會(huì)普遍關(guān)注的問題。我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，除賠償訴訟外，不適用調(diào)解。這種法律的硬性規(guī)定，越來越不適目前的行政訴訟的發(fā)展需要，行政爭(zhēng)議處理不好，極易引發(fā)更大的矛盾，甚至造成上訪，特別是在上訴審法院進(jìn)行協(xié)調(diào)解決，存在著更大的困難。2006年最高法院長(zhǎng)肖揚(yáng)在全國高級(jí)法院院長(zhǎng)座談會(huì)上明確指出“要積極探索和完善行政訴訟和解制度，在不違反法律，不損害國家利益、公共利益、他人合法權(quán)益和堅(jiān)持自愿原則的前提下，盡可能采取協(xié)調(diào)的方式，促使當(dāng)事人和好”，這說明最高法院也充分肯定了用協(xié)調(diào)的方式處理行政訴訟案件。
2007年上半年，我們?cè)趯徟袑?shí)踐中，對(duì)通過協(xié)調(diào)解決行政訴訟案件進(jìn)行了有益的探索與嘗試，今年上半年共審結(jié)二審行政訴訟案件20件，其中協(xié)調(diào)處理上訴人撤訴的有7件，占到行政訴訟案件數(shù)的35%�？梢娫谒痉▽�(shí)踐中通過法院協(xié)調(diào)解決行政糾紛具有很大的空間，且通過協(xié)調(diào)解決的糾紛能徹底平息糾紛，真正做到案結(jié)事了。筆者現(xiàn)就協(xié)調(diào)方式解決行政案件的可行性和必要性，協(xié)調(diào)的類型以及我們的具體做法作些探討。
一、對(duì)行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)的可行性和必要性
1、雖然《行政訴訟法》規(guī)定人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解，但在理論上行政訴訟協(xié)調(diào)制度也不乏有其依據(jù)。第一、行政合同訴訟和行政賠償訴訟案件，允許適用調(diào)解對(duì)當(dāng)事人的糾紛進(jìn)行協(xié)調(diào)是法律規(guī)定的；第二、行政機(jī)關(guān)在行政裁量權(quán)限范圍內(nèi)，適當(dāng)減輕處罰或讓步并不損害國家利益、公共利益或者違背法律；第三、行政訴訟的目的是要解決糾紛，達(dá)到訴訟的定紛止?fàn)幮Ч�，而協(xié)調(diào)無疑是一種解決糾紛的有效手段。
2、單純的行政判決難以達(dá)到徹底平息當(dāng)事人的糾紛。目前行政訴訟中上訴和上訪率高，與行政訴訟案件不適用調(diào)解協(xié)調(diào)有直接關(guān)系。無論是撤銷判決還是維持判決，均可能導(dǎo)致不利的后果。撤銷行政機(jī)關(guān)具體行政行為的判決，可能導(dǎo)致有利害關(guān)系的第三人不服甚至上訪申訴，行政機(jī)關(guān)出于行政管理的需要，可以重新作出行政行為，對(duì)重作的行政行為，相對(duì)人還可以再次提起行政訴訟，增加訴訟成本，浪費(fèi)司法資源。維持的判決，原告上訴的比率非常高，即使敗訴方不上訴或上訴后仍維持，因此達(dá)不到徹底平息糾紛的目的。
3、從審判實(shí)踐看，在行政訴訟中進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)，只要其協(xié)調(diào)過程和結(jié)果不違反法律，不侵害公共利益，有利于和諧穩(wěn)定發(fā)展，就有構(gòu)建和創(chuàng)設(shè)的現(xiàn)實(shí)必要。一是從自由裁量權(quán)的使用來看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是審判實(shí)踐的需要，能充分體現(xiàn)定紛止?fàn)幒桶附Y(jié)事了；二是從違法行政當(dāng)糾來看，行政訴訟協(xié)調(diào)的運(yùn)用是我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要；三是從行政追求高效率和低成本來看，行政訴訟協(xié)調(diào)制度的建立是正公與效率的需要，也符合法院“公正與效率”這個(gè)主題。
二、行政訴訟協(xié)調(diào)的種類
行政訴訟的協(xié)調(diào)機(jī)制的確立，有利于對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法利益，減少訴累，有利于促進(jìn)依法行政，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。行政訴訟協(xié)調(diào)并不是拋棄規(guī)則的協(xié)調(diào)和平衡，也不是無邊無際的隨意協(xié)調(diào)。行政訴訟必竟不同于民事訴訟和刑事附帶民事訴訟，有其特殊性。在行政訴訟中，可以協(xié)調(diào)方式協(xié)調(diào)行政案件，但并不是所有的行政案件都能適用協(xié)調(diào)，也不是所有的問題都能協(xié)調(diào)。筆者認(rèn)為能用協(xié)調(diào)處理的行政案件主要包括下列案件。
1、行政裁決案件的協(xié)調(diào)。行政裁決是行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)平等主體之間發(fā)生的與行政管理活動(dòng)相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查并作裁決的行政行為。在行政訴訟中，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決不服而提起行政訴訟，其實(shí)質(zhì)也在主張民事權(quán)利，會(huì)始終圍繞著自己民事權(quán)利義務(wù)來衡量行政裁決的合法性。而人民法院在審查行政裁決行為時(shí)，判斷行政裁決是否正確合法也始終以行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛雙方當(dāng)事人之間民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定是否正確合法為標(biāo)準(zhǔn)。因行政裁決而提起行政訴訟是有兩個(gè)法律關(guān)系。一是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間產(chǎn)生的民事法律關(guān)系；二是民事雙方當(dāng)事人與作為裁決者的行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生的行政法律關(guān)系。法院在審理這類案件時(shí)，簡(jiǎn)單地運(yùn)用判決的方式均很難達(dá)到行政訴訟預(yù)定的效果，判決維持對(duì)于顯示公平的行政裁決顯然不合適，判決撤銷不能及時(shí)解決雙方當(dāng)事人民事糾紛，可能引起訴累，而通過協(xié)調(diào)的方式，使雙方當(dāng)事人就民事糾紛達(dá)成合意，當(dāng)事人的行政訴訟目的也就達(dá)到。
2、行政賠償案件的協(xié)調(diào)。我國《行政訴訟法》第67條第3款規(guī)定，“賠償訴訟可以適用調(diào)解”。因此，行政賠償案件適用調(diào)解得到我國立法的明確認(rèn)可。關(guān)于行政賠償訴訟適用協(xié)調(diào)制度的構(gòu)建，應(yīng)從以下兩個(gè)方面考慮：一是從行政賠償訴訟目的上來考慮。保護(hù)公民，法人和其他組織的合法權(quán)益是行政賠償訴訟的主要目的。二是從實(shí)體法規(guī)定來考慮。行政賠償訴訟是訴訟中一種，受國家賠償法中行政賠償法律規(guī)范的影響。從司法實(shí)踐來看，行政賠償案件調(diào)解的結(jié)果往往是減少受害人要求賠償?shù)臄?shù)額，而高于嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行賠償?shù)臄?shù)額，因現(xiàn)行國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)很低，但這種結(jié)果更能體現(xiàn)案結(jié)事了。行政賠償?shù)漠a(chǎn)生是以行政機(jī)關(guān)行政行為違法為前提，違法就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。協(xié)調(diào)解決行政賠償案件能有利監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，充分保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。
3、行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件。每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有其法定職責(zé)，作為法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不能放棄也不能違反，這是行政法的基本原則之一。因行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)而引發(fā)的案件，行政相對(duì)人必然要請(qǐng)求法院判令被告履行其法定職責(zé)或確認(rèn)其不履行法定職責(zé)的行為違法。人民法院通過審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而沒有履行的或者拒絕履行，拖延履行的，不予答復(fù)的，只能判決其在一定期限履行，對(duì)于履行已經(jīng)沒有實(shí)在意義的,判決確認(rèn)其不履行法定職責(zé)違法。顯然這種訴訟程序?qū)τ谛枰獜男姓䴔C(jī)關(guān)履行法定職責(zé)獲得救濟(jì)的行政相對(duì)人來說有時(shí)意義不大，而行政機(jī)關(guān)又不愿意接受敗訴的后果。而通過人民法院的協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)在訴訟中履行其法定職責(zé)或給予賠償，對(duì)社會(huì)、對(duì)當(dāng)事人都感到皆大歡喜。
4、行政合同案件。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中，已將行政行為的內(nèi)涵作了擴(kuò)大化的解釋，“行政行為不僅包括單方行為，也包括雙方行為”。這一重大修改，明確將行政合同納入行政訴訟范圍。盡管目前通過行政訴訟途徑解決行政爭(zhēng)議的行政案件較少，但是隨著大量行政合同的出現(xiàn)，行政合同爭(zhēng)議提起的行政訴訟必將大幅度增強(qiáng)，通過協(xié)調(diào)來解決雙方的爭(zhēng)議，更能有效地解決糾紛，定紛止?fàn)帯?br>
三、對(duì)協(xié)調(diào)解決行政爭(zhēng)議的探索和做法
1、嚴(yán)格遵循行政訴訟協(xié)調(diào)的基本原則，積極促成行政案件協(xié)調(diào)解決。
對(duì)于行政訴訟案件，我們首先是立足于協(xié)調(diào)，盡可能地爭(zhēng)取和解，協(xié)調(diào)結(jié)案。但這種協(xié)調(diào)絕不能在無原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行。審判人員要對(duì)案件的基本事實(shí)查明，對(duì)于行政行為確屬違法的，要明確指出，并督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正；對(duì)于行政行為合法的，要盡量做行政相對(duì)人的工作，建議他們撤回起訴，積極配合行政機(jī)關(guān)履行自己的法定義務(wù)。我們審理?xiàng)钗膶W(xué)不服運(yùn)輸管理處扣押車輛一案，楊文學(xué)確系沒有到運(yùn)管部門辦理營運(yùn)手續(xù)，進(jìn)行非法載客，被運(yùn)輸管理處扣押了運(yùn)輸車輛并進(jìn)行了罰款，楊文學(xué)不服訴至法院。在案件審理過程中，審判人員了解到楊文學(xué)非法營運(yùn)違法在先，但運(yùn)管部門在查處的過程中，執(zhí)法人員取證存在問題，且行政處罰程序有不當(dāng)之處。如撤銷行政處罰，運(yùn)管部門回重新作出處罰，可能引起再次訴訟。在庭審結(jié)束后，審判人員找到被處罰人，向其宣講有關(guān)道路運(yùn)輸管理方面的法律法規(guī)，當(dāng)事人也認(rèn)識(shí)到?jīng)]有依法辦理營運(yùn)手續(xù)是違法的，同時(shí)也對(duì)運(yùn)管部門行政執(zhí)法提出意見。我們又找到運(yùn)管部門的有關(guān)人員，指出在行政執(zhí)法中存在的問題，提出是否可以在其處罰裁量幅度范圍內(nèi)予以減輕處罰，后雙方達(dá)成了協(xié)調(diào)意見，在不損害國家利益、公共利益及他人合法權(quán)益的前提下，合議庭準(zhǔn)許上訴人自愿撤回上訴，但在下達(dá)裁定的同時(shí)，向運(yùn)管部門下發(fā)了司法建議，指出其在行政執(zhí)法中存在的問題。本案的順利協(xié)調(diào)解決在于確立了協(xié)調(diào)工作的基本原則，協(xié)調(diào)機(jī)制只有在堅(jiān)持基本原則的情況下才能得以實(shí)現(xiàn)。
2、根據(jù)案件的性質(zhì)，因地制宜，適當(dāng)?shù)匾雲(yún)f(xié)調(diào)機(jī)制。
在審理過程中我們根據(jù)案件性質(zhì)，適時(shí)采用協(xié)調(diào)處理這一有效方式，積極化解官民矛盾。近年來，行政拆遷案件大量增加，這類案件矛盾大，涉及人員多，處理不好容易引起集體上訪申訴，針對(duì)這種情況我們制定措施，加大協(xié)調(diào)力度。我院今年受理王學(xué)敏等訴北安市建設(shè)局房屋拆遷行政裁決8件上訴一案，原審判決維持了北安市建設(shè)局房屋拆遷裁決書，王學(xué)敏等不服提起上訴。上訴理由要求一米頂一米產(chǎn)權(quán)調(diào)換，認(rèn)為營業(yè)用房評(píng)估價(jià)格低，拆遷人認(rèn)為評(píng)估價(jià)格已經(jīng)很高，矛盾極其激化。在這種情況下，審判人員從大局和穩(wěn)定出發(fā)，考慮到被動(dòng)遷人是弱勢(shì)群體，為了最大限度保護(hù)被動(dòng)遷人的利益，由副院長(zhǎng)親自帶隊(duì)，查看了動(dòng)遷現(xiàn)場(chǎng)，分別和拆遷人、被拆遷人接觸，向他們講解有關(guān)動(dòng)遷方面的法律法規(guī)和政策，做雙方的思想工作。使當(dāng)事人對(duì)法院的工作給予理解和配合，化解雙方的對(duì)立和抵觸情緒。后將拆遷人、被拆遷人及裁決機(jī)關(guān)找到一起，在宣傳相關(guān)法律的基礎(chǔ)上，使三方當(dāng)事人面對(duì)面的進(jìn)行溝通，開誠布公地發(fā)表各自的觀點(diǎn)和意見。各方當(dāng)事人都發(fā)自內(nèi)心地談出了自己的觀點(diǎn)，同時(shí)也在這起行政爭(zhēng)議案件中發(fā)現(xiàn)了自身的不足。最后在法院的主持下，拆遷人與被拆遷人達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議，一起可能引起集體涉訴訪案件就這樣化干戈為玉帛，當(dāng)事人的具體事情得到了圓滿解決，收到了良好的社會(huì)效果。今年上半年審結(jié)的動(dòng)遷案件協(xié)調(diào)解決的達(dá)到90%，作到了案結(jié)事了，使案件處理的負(fù)面影響降低到最低程度，促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的和諧。
3、防患于未然，案件開庭審理前積極引入?yún)f(xié)調(diào)機(jī)制。
法官時(shí)刻要保持居中地位，化解矛盾，減少現(xiàn)實(shí)紛爭(zhēng)，預(yù)防即發(fā)訴訟，以服務(wù)社會(huì)，促進(jìn)和諧，在審判法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一方面開辟新途徑，積累新經(jīng)驗(yàn)。我們充分發(fā)揮合議庭職能作用，在案件開庭前，每個(gè)合議庭組成人員仔細(xì)審閱卷宗，發(fā)現(xiàn)有協(xié)調(diào)解決可能的，經(jīng)過合議庭共同研究協(xié)調(diào)解決方案和途徑進(jìn)行協(xié)調(diào)解決。行政審判作為保護(hù)公民、法人合法權(quán)益，支持和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要手段，必須正常開展工作，慎重辦案，既不能為單純追求辦案數(shù)量而亂立案，也不能怕惹麻煩而不立案，有些案件在立案過程中就協(xié)調(diào)解決了，使矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài)。做到既保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，又維護(hù)政府的形象，從而促進(jìn)社會(huì)的法治穩(wěn)定。
我們深刻的認(rèn)識(shí)到，采用協(xié)調(diào)形式審結(jié)行政案件，有利于更好地維護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益；有利于行政主體和行政相對(duì)方之間矛盾的化解；有利于減少群眾上訪事件，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；同時(shí)，也有利于更好地處理行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系。我們將不斷完善協(xié)調(diào)的新機(jī)制，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，使這項(xiàng)工作盡量地規(guī)范化，切實(shí)為構(gòu)建和諧法院，作出我們積極的貢獻(xiàn)。
