[ 陳勇 ]——(2007-11-13) / 已閱26809次
可持續(xù)發(fā)展是中國徹底擺脫貧窮、人口、資源和環(huán)境困境的唯一正確選擇，是推動循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和循環(huán)型社會建立的根本指導思想。因此，修訂
《建筑法》、《城市規(guī)劃法》等相關(guān)法律規(guī)范時，在立法目的上，應增加“促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”的內(nèi)容。在基本方針上，增加“國家促進建設節(jié)約型社會”、“保護、合理利用和節(jié)約自然資源是我國的基本國策”等內(nèi)容。
３.１.2 制定有關(guān)循環(huán)型社會的綜合性立法
目前，我國尚無推動循環(huán)型社會形成的綜合性立法。因此，我們有必要根據(jù)《環(huán)境保護法》制定一部類似于日本《建立循環(huán)型社會基本法》的《循環(huán)型社會促進法》，該法應對建立循環(huán)型社會遵循的宗旨及基本原則、可循環(huán)資源的循環(huán)和處置的原則以及對國家、企業(yè)和公眾在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟中的責任予以規(guī)定。
３.１.３ 制定水資源循環(huán)利用的單項立法
根據(jù)建立循環(huán)型社會和節(jié)水形社會的要求，應制定污水再生利用的專門立法。具體立法思路是：先由國務院制訂《資源再生利用管理條例》，然后由國家環(huán)�？偩�、水利部、建設部聯(lián)合制定《污水再生利用管理辦法》，專項立法應明確污水的具體含義，對污水處理主體的市場準入制度、運營機制及相關(guān)法律責任作出具體規(guī)定。
３.１.４ 加強地方性立法
我國地域遼闊，水資源條件千差萬別，地區(qū)間的經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，各地方在推進節(jié)水型社會方面所面臨的問題各不相同。地方應盡快創(chuàng)制和完善有關(guān)水污染防治、節(jié)水及水資源再生利用的法律規(guī)范。地方性立法既應堅持同國家法律法規(guī)的立法精神相一致，又要結(jié)合地方實際情況，因地制宜。
３.２ 具體內(nèi)容之完善
３.２.１完善節(jié)水及污水再生利用規(guī)劃制度
首先，污水再生利用應納入城市總體規(guī)劃和各類水資源利用規(guī)劃之中。為此，在《水污染防治法》修訂中，應明確規(guī)定“縣級以上人民政府應當根據(jù)本行政區(qū)域水污染防治規(guī)劃和經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，組織制定本行政區(qū)域的節(jié)水及水再生利用規(guī)劃”。在《污水再生利用管理辦法》中，明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府的供水和排水專項規(guī)劃中應包含污水再生利用規(guī)劃”。地方應盡快頒布類似《天津市城市排水和再生水利用管理條例》的地方再生水利用管理條例，明確規(guī)定地方政行政管理部門根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃編制再生水利用規(guī)劃。
３.２.２完善環(huán)境影響評價制度
首先，環(huán)境影響評價報告書中應明確體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟要求，為此，《環(huán)境保護法》第13條第2款應修改為：“建設項目的環(huán)境影響報告書，必須對建項目產(chǎn)生的污染和對環(huán)境的影響，以及建設項目的清潔生產(chǎn)水平做出評價�！薄董h(huán)境影響評價法》第10條規(guī)定的“專項規(guī)劃的環(huán)境影響報告書的內(nèi)容”應增加一項，即：實施該規(guī)劃是否符合減少資源消耗、減輕環(huán)境負荷原則的分析、預測和評估；第17條“建設項目的環(huán)境影響報告書應當包括的內(nèi)容”應增加一項，即：建設項目的清潔生產(chǎn)水平的分析、預測和評估�！端廴痉乐畏ā返�13條也應作相應修改。
其次，擴大環(huán)境影響評價的對象范圍。通過環(huán)境影響評價將節(jié)水型社會的要求納入到政府決策之中，是水環(huán)境因素在政府決策中得以引起重視的關(guān)鍵所在。綜觀我國資源與環(huán)境現(xiàn)狀，對政策開展環(huán)境影響評價已勢在必行，因此，立法上應盡早對此予以規(guī)定。
再次，環(huán)境影響評價制度應規(guī)定替代方案。這樣，環(huán)境評價中就能夠考慮其他更有利于減少水資源消耗、減輕水環(huán)境負荷的環(huán)境友好型方案。
３.２.３健全相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準
應逐步建立適應資源節(jié)約型社會的節(jié)水標準體系，加強對節(jié)水設施和產(chǎn)品及其生產(chǎn)企業(yè)的管理和認證。目前，急需制定的節(jié)水標準主要包括：節(jié)水方面的基礎(chǔ)標準；節(jié)水型企業(yè)、節(jié)水型城市評價指標體系標準；煤炭、水泥、電解鋁、醫(yī)藥、味精、合成氨等取水量較大的行業(yè)取水定額標準；服務業(yè)取水、用水技術(shù)指導原則；農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉標準；節(jié)水型產(chǎn)品標準。污水的回收利用方面，要在現(xiàn)行的相關(guān)法律和國家標準的基礎(chǔ)上，頒布指導城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)標準，以及工業(yè)用水水質(zhì)和農(nóng)業(yè)灌溉用水水質(zhì)標準，并制定發(fā)布相關(guān)的安全衛(wèi)生標準，確保污水再生利用健康有序地推進。
３.２.４完善節(jié)水制度
第一，明確浪費水的法律責任�！端廴痉乐畏ā窇獙�(jié)水和減少水資源浪費作出規(guī)定�！端ā�、《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》地方性節(jié)水立法對于浪費水的行為要規(guī)定嚴格的法律責任。地方節(jié)水立法應硬性規(guī)定新建、擴建、改建建設項目的節(jié)水設施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。建設項目竣工后，建設單位應當向節(jié)水管理部門申報驗收。未經(jīng)驗收或者驗收不合格的，建設項目不得使用，節(jié)水管理部門不予核定用水指標，供水單位不得正式供水。第二，要盡快完善有關(guān)推行節(jié)水技術(shù)的配套優(yōu)惠政策和措施，健全節(jié)約用水社會化服務體系，培育和發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè)。
３.２.５推進城市污水再生利用及市場化運營
首先，要充分利用價格杠桿，促進污水再生利用。 [13]要建立科學的污水處理收費制度，使污水處理費能滿足設施的日常運行，并形成合理的利潤。同時，要實行 “按質(zhì)定價、保本微利”的原則，將自來水與回用水的價格拉開，使水資源的利用結(jié)構(gòu)趨向合理。其次，為加快污水管網(wǎng)設施、污水處理設施和中水管網(wǎng)設施的建設，應按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律，推進各類投資主體多元化、經(jīng)營主體企業(yè)化、運營方式市場化。為此，立法應對市場的運作規(guī)則予以明確規(guī)定。要明確再生水生產(chǎn)者、供應者和使用者各自的權(quán)利和義務，規(guī)定科學的交易規(guī)則及糾紛處理程序。
那么政府在這一過程中將扮演什么角色呢？筆者以為，政府要繼續(xù)推進政企和政事分離，將政府管理的重點轉(zhuǎn)移到建設規(guī)劃、政策法規(guī)、技術(shù)規(guī)范的制定及其執(zhí)行監(jiān)督上，加強市場的培育和規(guī)范，努力營造公平、公正的污水處理和再生利用市場環(huán)境。在污水再生利用初期，政府要根據(jù)立法要求，制定促進污水回收利用的稅收、財政及信貸等優(yōu)惠政策。
３.２.６完善有關(guān)水污染監(jiān)督管理體制
目前，水污染防治中實行統(tǒng)一指揮已故成為世界各國的成功實踐。以美國為例，在聯(lián)邦一級，聯(lián)邦環(huán)保局與其他聯(lián)邦機構(gòu)，如內(nèi)政、農(nóng)業(yè)、等均有的水污染控制權(quán)，但在各聯(lián)邦機構(gòu)中，聯(lián)邦環(huán)保局擁有優(yōu)先權(quán)和終決權(quán)。在聯(lián)邦和地方政府的關(guān)系方面，水環(huán)境管理權(quán)主要集中在聯(lián)邦政府，從而較好的避免地方保護主義。[14]這對于完善我國水污染監(jiān)督管理體制有重要借鑒意義。
首先，在《水法》、《水污染防治法》以及節(jié)水和污水再生利用的立法中，明確規(guī)定環(huán)保部門對水污染行以及節(jié)水和污水再生利用有統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)。
其次，應建立有效的部門間協(xié)調(diào)機制。為加強水污染防治及節(jié)水和污水再生利用，實現(xiàn)節(jié)水型社會的目標，《循環(huán)型社會促進法》、《水法》、《水污染防治法》以及節(jié)水和污水再生利用的立法中要明確各相關(guān)職能部門的具體職責及履行程序，同時規(guī)定設立一個跨部門協(xié)調(diào)委員會，委員會成員應包括環(huán)保、水利、建設等幾個部門，委員會主任由環(huán)保部門負責人擔任。
再次，為克服地方保護主義影響，應逐步構(gòu)建環(huán)保系統(tǒng)垂直管理體制。具體來講，應在國家環(huán)保總局之下、省環(huán)保局之上設立分片管理的環(huán)境監(jiān)察分局，而省級環(huán)境監(jiān)察部門則根據(jù)需要在重點地區(qū)設立環(huán)境監(jiān)察派出機構(gòu)；對于市以下環(huán)保部門，逐步實行垂直領(lǐng)導。此外，應加強環(huán)保行政主管部門的行政處罰權(quán)。主要是賦予環(huán)保行政主管部門限期治理、停業(yè)整改和停建項目的權(quán)力，規(guī)定環(huán)保行政主管部門有強制執(zhí)行權(quán)。
最后，必須指出的是，循環(huán)經(jīng)濟的推進和節(jié)水型社會的建立，意味著一場深刻的生產(chǎn)、消費方式的變革，公眾是否認知并積極參與是實施變革的必要條件。拉夫爾在《我們的家園—地球》一書中說：“消費問題是環(huán)境問題的核心，人類對生物圈的影響正是在對環(huán)境產(chǎn)生壓力，并威脅著地球支持生命的能力�！� [15]因此，必須加強宣傳教育，促使公眾形成符合可持續(xù)水資源戰(zhàn)略要求的消費心理和習慣。例如，倡導和鼓勵公眾節(jié)約用水、使用節(jié)水產(chǎn)品或設備；教育和引導公眾對再生水的正確認識。此外，要逐步完善以環(huán)境信息公開制度、聽證制度為主要內(nèi)容的公眾參與制度，從而逐步建立政府推動、市場主導、公眾參與相結(jié)合的新型水環(huán)境管理模式。
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