[ 韓懷忠 ]——(2007-11-18) / 已閱18078次
對(duì)一名衛(wèi)生執(zhí)法人員因食物中毒事件被判刑的思考
韓懷忠
據(jù)中國(guó)法院網(wǎng)報(bào)道，2006年10月29日，河南省臺(tái)前縣人民法院對(duì)一起特大中毒事件的責(zé)任人作出判決，以玩忽職守罪判處臺(tái)前縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督辦公室主任鄭光恩有期徒刑1年。
2006年2月20日晚，臺(tái)前縣第一初級(jí)中學(xué)35名學(xué)生在食用該學(xué)校門口外東側(cè)一攤點(diǎn)鹵面后，出現(xiàn)不同程度的中毒癥狀，其中15名學(xué)生中毒癥狀較重，其他20名學(xué)生中毒癥狀較輕。經(jīng)查，學(xué)生系亞硝酸鹽中毒。經(jīng)臺(tái)前縣人民醫(yī)院全力搶救，截至2006年2月21日下午17時(shí)，住院學(xué)生全部出院返校。
法院之所以要追究臺(tái)前縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督辦公室主任鄭光恩刑事責(zé)任，是因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》、《餐飲業(yè)食品衛(wèi)生管理辦法》及國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全工作的決定》，縣級(jí)衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)餐飲業(yè)等消費(fèi)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生監(jiān)督管理工作。鄭光恩作為臺(tái)前縣衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督辦公室主任，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)，但其對(duì)無(wú)衛(wèi)生許可證經(jīng)營(yíng)的流動(dòng)攤點(diǎn)未盡到監(jiān)管職責(zé)，致使縣第一初級(jí)中學(xué)35名學(xué)生中毒，使人民利益遭受重大損失，造成惡劣影響，其行為已構(gòu)成玩忽職守罪。
國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不履行職責(zé)義務(wù)，致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失，被追究責(zé)任本該是咎由自取，但讀完有關(guān)此案的報(bào)道后，讓人心里總覺(jué)得法院的判決與情與法都有說(shuō)不過(guò)去的地方，總的感覺(jué)是：此案以免于起訴，而改由行政機(jī)關(guān)追究當(dāng)事人的行政責(zé)任更為得當(dāng)。
大家知道，玩忽職守罪，是指國(guó)家工作人員違反職責(zé)規(guī)定，不履行或不正確履行其職責(zé)義務(wù)，致使國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。在本案中，確定當(dāng)事人罪與非罪的關(guān)鍵是：鄭光恩的行為是否致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失，以及其本人應(yīng)對(duì)這些損失承擔(dān)多大的責(zé)任。
所謂重大損失，依筆者的理解，應(yīng)是指給國(guó)家和人民造成的重大物質(zhì)性損失或非物質(zhì)性損失。物質(zhì)性損失一般是指人身傷亡和公私財(cái)物的重大損失，是確認(rèn)玩忽職守犯罪行為的重要依據(jù)。非物質(zhì)性損失是指嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家機(jī)關(guān)的正�；顒�(dòng)和聲譽(yù)等。筆者之所以難以接受法院的判決，主要基于以下理由：
首先，認(rèn)定當(dāng)事人的行為是否造成重大損失，應(yīng)根據(jù)司法實(shí)踐和有關(guān)規(guī)定，對(duì)所造成的物質(zhì)性和非物質(zhì)性損失的實(shí)際情況進(jìn)行判定。根據(jù)最高人民檢察院發(fā)布施行的《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予以立案：
（1）造成死亡1人以上，或者重傷3人以上，或者重傷2人、輕傷4人以上，或者重傷1人、輕傷7人以上，或者輕傷10人以上的；
（2）導(dǎo)致20人以上嚴(yán)重中毒的；
（3）造成個(gè)人財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失15萬(wàn)元以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿15萬(wàn)元，但間接經(jīng)濟(jì)損失75萬(wàn)元以上的；
（4）造成公共財(cái)產(chǎn)或者法人、其他組織財(cái)產(chǎn)直接經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上，或者直接經(jīng)濟(jì)損失不滿30萬(wàn)元，但間接經(jīng)濟(jì)損失150萬(wàn)元以上的；
（5）雖未達(dá)到3、4兩項(xiàng)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但3、4兩項(xiàng)合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失30萬(wàn)元以上，或者合計(jì)直接經(jīng)濟(jì)損失不滿30萬(wàn)元，但合計(jì)間接經(jīng)濟(jì)損失150萬(wàn)元以上的；
（6）造成公司、企業(yè)等單位停業(yè)、停產(chǎn)1年以上，或者破產(chǎn)的；
（7）海關(guān)、外匯管理部門的工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，造成100萬(wàn)美元以上外匯被騙購(gòu)或者逃匯1000萬(wàn)美元以上的；
（8）嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家聲譽(yù)，或者造成惡劣社會(huì)影響的；
（9）其他致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情形。
而據(jù)報(bào)道，在這起食物中毒事件中35名中毒學(xué)生均于入醫(yī)院后24小時(shí)內(nèi)出院返校。患者的病情和經(jīng)濟(jì)損失顯然都沒(méi)有達(dá)到上述立案標(biāo)準(zhǔn)，也就構(gòu)不成致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失。此外，35人的食物中毒事件也不會(huì)嚴(yán)重到損害國(guó)家聲譽(yù)、造成惡劣社會(huì)影響的程度。
其次，玩忽職守行為與造成的重大損失結(jié)果之間，必須具有刑法上的因果關(guān)系，這是確定刑事責(zé)任的客觀基礎(chǔ)。應(yīng)對(duì)當(dāng)事人所從事的職務(wù)與食物中毒事件的關(guān)系進(jìn)行全面分析，以確定其在此事件中應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任。玩忽職守行為與造成的嚴(yán)重危害結(jié)果之間的因果關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，有直接原因，也有間接原因；有主要原因，也有次要原因；有領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，也有直接責(zé)任人員的過(guò)失行為。構(gòu)成玩忽職守罪，應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，則是指玩忽職守行為與造成的嚴(yán)重危害結(jié)果之間有必然因果聯(lián)系的行為，否則，一般不構(gòu)成玩忽職守罪，而只是屬于工作上的失誤或錯(cuò)誤，應(yīng)由行政主管部門追究行政責(zé)任。根據(jù)報(bào)道的內(nèi)容，我們很難將鄭光恩未給飲食攤販辦理衛(wèi)生許可證的行為與發(fā)生食物中毒聯(lián)系起來(lái)。食物中毒事件尤其是化學(xué)性食物中毒的發(fā)生有許多偶然因素，雖然加強(qiáng)衛(wèi)生監(jiān)管能減少食品污染和食物中毒事件的發(fā)生，但對(duì)人為投毒或從業(yè)人員誤用等導(dǎo)致的化學(xué)性中毒很難通過(guò)日常衛(wèi)生監(jiān)管來(lái)防范。在本案中，有關(guān)部門從個(gè)體飲食攤販?zhǔn)褂玫氖雏}及味精中均檢出可以致人中毒量的亞銷酸鹽，說(shuō)明存在誤用或人為投毒的可能，即使鄭光恩等衛(wèi)生執(zhí)法人員為該飲食攤販辦理了衛(wèi)生許可證，可能也難以避免此次食物中毒事件的發(fā)生，也就是說(shuō)，此次中毒與鄭光恩未給個(gè)體商販辦理衛(wèi)生許可證的行為之間沒(méi)有因果聯(lián)系，充其量只能說(shuō)鄭光恩的行為與食物中毒之間只是間接關(guān)系。出現(xiàn)食物中毒就將責(zé)任歸咎于衛(wèi)生執(zhí)法人員沒(méi)有盡到責(zé)任，進(jìn)而追究管理人員的刑事責(zé)任，就如同一個(gè)居民小區(qū)內(nèi)出現(xiàn)盜竊事件，就將責(zé)任歸咎于負(fù)責(zé)該小區(qū)治安的派出所民警沒(méi)有盡責(zé)而要追究其刑事責(zé)任一樣荒謬。另外，現(xiàn)今衛(wèi)生監(jiān)督工作的保障能力遠(yuǎn)不能滿足衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員履行執(zhí)法責(zé)任的工作需要，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及執(zhí)法人員雖然知道有責(zé)任，但對(duì)很多執(zhí)法工作仍然是心有余而力不足，開(kāi)展不了，或開(kāi)展不好，這是事實(shí)存在的現(xiàn)實(shí)狀況。一味地責(zé)任追究，并不能徹底改變衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)執(zhí)法責(zé)任履行嚴(yán)重不到位的這一工作現(xiàn)狀。因?yàn)橄胍R兒跑，又想馬兒不吃草，是不現(xiàn)實(shí)的。
再次，按照《學(xué)校重大食物中毒事故行政責(zé)任追究辦法》規(guī)定，學(xué)校重大食物中毒事故，是指在學(xué)校發(fā)生的食物中毒事故中，一起中毒事故中毒100人以上或死亡一人以上的食物中毒事故。此起中毒僅35人，顯然未達(dá)到重大食物中毒事故標(biāo)準(zhǔn)，更未達(dá)到中國(guó)法院網(wǎng)報(bào)道中所說(shuō)的特大中毒事件的標(biāo)準(zhǔn)。而即使達(dá)到重大食物中毒事故標(biāo)準(zhǔn)，且衛(wèi)生執(zhí)法人員存在失職行為的，多數(shù)情況也宜按照《學(xué)校重大食物中毒事故行政責(zé)任追究辦法》，由上級(jí)衛(wèi)生行政部門進(jìn)行通報(bào)批評(píng)，并可提請(qǐng)學(xué)校所在地政府追究衛(wèi)生行政部門的責(zé)任。
此外，放任縣一中附近無(wú)證攤點(diǎn)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的不僅是衛(wèi)生部門，當(dāng)?shù)氐墓ど獭⒊枪艿炔块T也一樣熟視無(wú)睹。根據(jù)國(guó)家工商局《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第四條規(guī)定，應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處。作為當(dāng)?shù)氐墓ど滩块T，為什么就不被追究責(zé)任，而衛(wèi)生監(jiān)督部門就應(yīng)該被追究責(zé)任呢？
綜上所述，筆者認(rèn)為，在當(dāng)前各地對(duì)外開(kāi)放，對(duì)內(nèi)搞活的實(shí)踐過(guò)程中，由于衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體制不健全，衛(wèi)生監(jiān)管中出現(xiàn)一些失誤，造成某些損失是難免的，這主要是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的問(wèn)題，必須與玩忽職守罪嚴(yán)格區(qū)別開(kāi)來(lái)。我們相信，本案當(dāng)事人對(duì)流動(dòng)攤點(diǎn)不是沒(méi)進(jìn)行監(jiān)管，只是監(jiān)管未到位而已。街頭流動(dòng)飲食攤點(diǎn)集加工操作與就餐為一體，無(wú)防塵、防蠅、防鼠、餐具消毒等衛(wèi)生設(shè)施，距發(fā)衛(wèi)生許可證的要求相差太遠(yuǎn)，管理難度有目共睹，一方面政府要求解決再就業(yè)，另一方面是百姓的飲食衛(wèi)生，衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法很難到位，更難于取締。人民法院在審理玩忽職守案件中要注意考慮當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，把握玩忽職守罪與工作失誤的界限。工作失誤往往也會(huì)給國(guó)家和人民的利益造成重大損失，在這一點(diǎn)上與玩忽職守罪相同，但兩者之間還是有嚴(yán)格區(qū)別的。工作失誤，是由于制度不完善，一些具體政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于國(guó)家工作人員文化水平不高，業(yè)務(wù)素質(zhì)較差，缺乏工作經(jīng)驗(yàn)，因而計(jì)劃不周，措施不當(dāng)，方法不對(duì)，以致在工作中發(fā)生錯(cuò)誤，造成國(guó)家和人民利益遭受重大損失；而玩忽職守罪，則是國(guó)家工作人員違反工作紀(jì)律和規(guī)章，嚴(yán)重官僚主義，對(duì)工作極端不負(fù)責(zé)任等行為造成國(guó)家和人民利益遭受重大損失。此外，在處理此類案件時(shí)，筆者認(rèn)為，能夠以行政手段解決的問(wèn)題，不要使用刑罰手段，這對(duì)節(jié)約司法成本和社會(huì)成本也大有益處。
