[ 姚俊 ]——(2007-11-23) / 已閱24270次
論高校學(xué)生受教育權(quán)的司法救濟(jì)
姚俊 南昌大學(xué)法學(xué)院
[摘要]受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)憲法權(quán)利，如受到侵犯應(yīng)得到司法救濟(jì)。現(xiàn)今，高校學(xué)生的受教育權(quán)不時(shí)受到侵害，但理論的禁錮和實(shí)體法律的不完善使得難以尋求司法救濟(jì)。在人權(quán)保障日益受到重視的今天，加強(qiáng)對(duì)學(xué)生受教育權(quán)的保障就顯得尤為重要。
[關(guān)鍵詞] 高校學(xué)生；受教育權(quán)；可訴性；司法救濟(jì)
在我國(guó)，受教育權(quán)利是一項(xiàng)憲法性質(zhì)的權(quán)利。憲法第46條明確規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民享有受教育的權(quán)利和義務(wù)�！边@一規(guī)定意味著受教育權(quán)利作為一項(xiàng)基本權(quán)利同人的生存權(quán)一樣，應(yīng)優(yōu)先于其他的一般權(quán)利，國(guó)家、社會(huì)、學(xué)校等應(yīng)優(yōu)先保證公民享受充分的受教育權(quán)利，當(dāng)公民的受教育權(quán)利受到侵害時(shí)也應(yīng)得到及時(shí)的法律救濟(jì)。受教育權(quán)利作為一項(xiàng)憲法性質(zhì)的權(quán)利，也被我國(guó)的教育法所內(nèi)化。《教育法》第9條規(guī)定:“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會(huì)�！苯逃ǖ钠渌嚓P(guān)條款也分別對(duì)公民受教育的內(nèi)容和保障作了一些規(guī)定。在現(xiàn)代社會(huì)，人們?nèi)找嬗X悟到了受教育權(quán)利的重大意義。人的受教育程度，在某種程度上決定了其利用有限的社會(huì)資源的能力，因而決定了其謀求財(cái)富、追求幸福和實(shí)現(xiàn)抱負(fù)的層次。而我國(guó)有關(guān)保障受教育權(quán)的法律相對(duì)滯后，有關(guān)學(xué)生受教育權(quán)的救濟(jì)保障制度極為單薄。
一、高校管理權(quán)及受教育權(quán)司法救濟(jì)的現(xiàn)狀
（一）高等學(xué)校管理權(quán)的法律依據(jù)
我國(guó)法律(包括行政法規(guī)、行政規(guī)章)的規(guī)定,是高校對(duì)在校大學(xué)生進(jìn)行管理的法律依據(jù)。《教育法》第28條規(guī)定,學(xué)校有組織實(shí)施教學(xué)活動(dòng)；招收學(xué)生或者其他受教育者；對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；對(duì)受教育者頒發(fā)相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書等權(quán)利。《高等教育法》第20條規(guī)定：“接受高等學(xué)歷教育的學(xué)生,由所在高�；蛘呓�(jīng)批準(zhǔn)承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科研機(jī)構(gòu)根據(jù)其修業(yè)年限、學(xué)業(yè)成績(jī)等,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,發(fā)給相應(yīng)的學(xué)歷證書或者經(jīng)批準(zhǔn)承擔(dān)研究生教育任務(wù)的科研機(jī)構(gòu)根據(jù)其修業(yè)年限、學(xué)業(yè)成績(jī)等,按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定,發(fā)給相應(yīng)的學(xué)歷證書或者其他學(xué)業(yè)證書�！钡�41條規(guī)定:高校的校長(zhǎng)有“對(duì)學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分”的權(quán)利；《學(xué)位條例》第8條規(guī)定：“學(xué)士學(xué)位,由國(guó)家授權(quán)的高校授予,碩士學(xué)位、博士學(xué)位,由國(guó)務(wù)院授權(quán)的高�；蛘呖蒲袡C(jī)構(gòu)授予�！薄秾W(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》第25條規(guī)定：“學(xué)位授予單位可根據(jù)本暫行實(shí)施辦法, 制定本單位授予學(xué)位的工作細(xì)則�！�2005年3月29日頒布的《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》第五章規(guī)定了學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)與處分權(quán),如第50條規(guī)定:“學(xué)校、省(自治區(qū)、直轄市)和國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)在德、智、體、美等方面全面發(fā)展或者在思想品德、學(xué)業(yè)成績(jī)、科技創(chuàng)造、鍛煉身體及社會(huì)服務(wù)等方面表現(xiàn)突出的學(xué)生,給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)�！钡�52條規(guī)定:“對(duì)有違法、違規(guī)、違紀(jì)行為的學(xué)生,學(xué)校應(yīng)當(dāng)給予批評(píng)教育或者紀(jì)律處分�！边@些法律,明確規(guī)定了高校對(duì)學(xué)生的學(xué)籍管理(主要包括獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)和處分權(quán))、學(xué)位的授予等的權(quán)力,這些就是高校對(duì)在校學(xué)生進(jìn)行管理的法律依據(jù)。它不僅是學(xué)校正常運(yùn)行的需要,而且也體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)于高等教育的介入,對(duì)高等教育功能的導(dǎo)向和價(jià)值觀的指引。
（二）高等學(xué)校管理權(quán)的性質(zhì)
學(xué)校的權(quán)力來自兩方面,一是法律授權(quán),二是學(xué)校的自治權(quán)。高校作為一種社會(huì)組織形式,作為國(guó)家的高等教育機(jī)構(gòu),在我國(guó)屬于事業(yè)單位系列。高校作為事業(yè)法人,原本不是行政機(jī)關(guān),不應(yīng)享有行政管理職能,不能從事行政活動(dòng)。但《教育法》、《高等教育法》、《學(xué)位條例》和《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》,都授予高校對(duì)受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理和授予相應(yīng)的學(xué)業(yè)證書等權(quán)利。高校經(jīng)過法律的授權(quán),合法地掌握相當(dāng)?shù)男姓䴔?quán)力,承擔(dān)了某些政管理的職能,如對(duì)大學(xué)生的管理行為等。因而,高校對(duì)學(xué)生的管理具有授權(quán)的性質(zhì),是國(guó)家行政權(quán)力的組成部分。這就明確了高校與學(xué)生之間的管理關(guān)系屬于行政法律關(guān)系。高校是法律授權(quán)行使一定行政權(quán)力的法人組織,是公務(wù)法人，對(duì)學(xué)生的管理是國(guó)家教育行政管理的一部分。高校依據(jù)上述法律制定內(nèi)部管理制度,做出具體管理決定或行為,是具體的行政管理行為,是公權(quán)力行為。
（三）受教育權(quán)司法救濟(jì)的現(xiàn)狀
長(zhǎng)期以來，高校在對(duì)學(xué)生管理過程中，都相應(yīng)制定了自己的規(guī)章制度，這些內(nèi)部規(guī)定都是本著嚴(yán)格要求學(xué)生、培育優(yōu)秀人才的良好初衷而設(shè)立的。但是，高校也恰恰因此而卷入訴訟。當(dāng)前，高校獨(dú)立意志的合理與合法問題日益突出。首先，主要表現(xiàn)為高校對(duì)某些處分學(xué)生權(quán)利的行為的設(shè)定任意性非常大，設(shè)定主體繁多且相互之間的規(guī)定存在矛盾，下位規(guī)范與上位規(guī)范抵觸，導(dǎo)致了高校自主管理秩序的混亂。其次，高校在對(duì)自己的管理行為進(jìn)行設(shè)定時(shí),忽略了合法性審查，在學(xué)校的內(nèi)部規(guī)定中，存在著違法的規(guī)章制度。第三，學(xué)校管理行為所依據(jù)的法律、法規(guī)不能與時(shí)俱進(jìn)，顯得有些不合時(shí)宜。第四，高校的管理行為實(shí)施的程序不規(guī)范，未能充分尊重學(xué)生的知情權(quán)、申辯權(quán)與訴訟權(quán)。第五，濫用授權(quán)，導(dǎo)致處理結(jié)果不公正，增加受教育者的義務(wù)，限制甚至剝奪了受教育者的權(quán)利，違背“懲治為手段，教育為目的”原則。大學(xué)生與高校高校自主管理行為的現(xiàn)狀，暴露了高校管理中存在的問題，以及現(xiàn)行教育法制的缺陷。如果不認(rèn)真加以解決，學(xué)生權(quán)利無法保障，也必然會(huì)引來訴訟。[1]
近年來，學(xué)生狀告母校，高校成為行政訴訟的被告。針對(duì)高校的處分權(quán)而引發(fā)的案件有不斷上升的勢(shì)頭。這些案件的發(fā)生，一般都是緣于高校對(duì)學(xué)生的管理而采取的強(qiáng)制性處分。從案件的處理來看，有的案件被列為行政案件，有的被列為民事案件，有的案件法院則不予受理。就拿受理法院在個(gè)案庭審中來說,訟辯雙方也往往各抒己見、針鋒相對(duì),雙方爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是高校是否具有行政訴訟主體資格。被告方高校往往認(rèn)為自己是事業(yè)單位,不是行政機(jī)關(guān),因而不具備行政訴訟主體資格,案件不屬于行政訴訟范圍, 要求法院駁回起訴。原告則認(rèn)為,高校雖然是事業(yè)單位,但其依據(jù)了國(guó)家、教育部的法律法規(guī)行使了行政職權(quán),因此,高校具有行政訴訟主體資格,屬于行政訴訟受案范圍。這在一定程度上凸現(xiàn)了目前高校對(duì)學(xué)生處分中訴訟案的真空和法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的不明確。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》和相關(guān)的司法解釋都沒有規(guī)定學(xué)校處分權(quán)行為的可訴性。而司法實(shí)務(wù)中，法院依據(jù)《教育法》第42條這一規(guī)定，完全排除學(xué)生對(duì)學(xué)校給予的處分尋求司法救濟(jì)的途徑。在作為公民受教育權(quán)實(shí)現(xiàn)的基本場(chǎng)所的學(xué)校，由于現(xiàn)行立法將學(xué)校對(duì)學(xué)生受教育權(quán)益的處分行為排除在司法救濟(jì)的范圍之外，而成為我國(guó)人權(quán)保障最為薄弱的領(lǐng)域之一。實(shí)踐的困惑要求有理論的指導(dǎo)。對(duì)于學(xué)生受教育權(quán)司法救濟(jì)實(shí)踐的闕如，需要法學(xué)界在高校行政行為理論方面進(jìn)行反思。
二、受教育權(quán)司法救濟(jì)的理論檢討
（一）特別權(quán)力關(guān)系理論
特別權(quán)力關(guān)系理論起源于19世紀(jì)的德國(guó),其內(nèi)容前提將公法上的權(quán)力關(guān)系分為一般權(quán)力關(guān)系和特別權(quán)力關(guān)系。前者是指國(guó)家與普通公民之間的關(guān)系,如行使警察權(quán)、征稅權(quán)等；后者是指國(guó)家或公共團(tuán)體等權(quán)力主體,基于特別的法律原因,在特定的行政領(lǐng)域,為達(dá)到行政目的,對(duì)相對(duì)人有概括的命令強(qiáng)制的權(quán)力,相對(duì)人負(fù)有服從的義務(wù),如國(guó)家對(duì)公務(wù)員、軍隊(duì)對(duì)軍人、公立學(xué)校對(duì)學(xué)生等。[ 2 ] (P131-132)此處的“特別”一詞“不是特別優(yōu)待,而是特別限制的意思,即與一般公民相比,特別權(quán)力關(guān)系相對(duì)人的權(quán)利要受到更多的限制”。[3] (P109)具體而言,特別權(quán)力關(guān)系具有以下特征:(1)相對(duì)人義務(wù)的不確定性。如公立學(xué)校對(duì)學(xué)生可以校規(guī)限制自由權(quán)利,學(xué)生有“不定量”及“不定種類”的服從義務(wù)。(2)無“法律保留原則”的適用。即使并無法律授權(quán),權(quán)力主體仍可限制其相對(duì)人的基本權(quán)利,這種限制最明顯地表現(xiàn)在有關(guān)紀(jì)律的懲戒權(quán)力中。(3)法律救濟(jì)途徑缺乏。為使權(quán)力人可自行整肅紀(jì)律,保持行政的完整性,相對(duì)人只能忍受權(quán)力人所給予的任何不利處置決定,不能提起法律救濟(jì)。[4](P64) 特別權(quán)力關(guān)系理論產(chǎn)生后,對(duì)日本、中國(guó)等亞洲國(guó)家的行政法學(xué)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)理論上雖無“特別權(quán)力關(guān)系”之名,在立法和司法實(shí)踐中卻多有“特別權(quán)力關(guān)系”之實(shí)。1989年頒布的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第12條第3項(xiàng)關(guān)于公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定提起的訴訟,人民法院不受理的規(guī)定,即是特別權(quán)力關(guān)系理論對(duì)新中國(guó)消極影響的典型例證。
在高校教育方面，我國(guó)長(zhǎng)期以來奉行大陸法系的“特別權(quán)力關(guān)系”說,認(rèn)為教育是不完全中性的,在國(guó)家面前,高�！坝袡�(quán)在法律授權(quán)之外規(guī)定校規(guī)并依據(jù)此類規(guī)則剝奪限制其成員或利用者的權(quán)利�！卑凑仗貏e權(quán)力關(guān)系理論,高校與學(xué)生的這種特別權(quán)力關(guān)系具有以下法律特點(diǎn):(1)學(xué)校對(duì)于處于特別權(quán)力關(guān)系中的學(xué)生,有總括性的命令支配權(quán),只要是出于實(shí)現(xiàn)行政目的的需要,不需要特別的法律依據(jù),就可以自由地發(fā)布命令規(guī)則；(2)當(dāng)處于特別權(quán)力關(guān)系中的學(xué)生不服從上述命令時(shí),為維持內(nèi)部秩序,學(xué)校有權(quán)行使公權(quán)力,對(duì)學(xué)生做出懲戒,如責(zé)令學(xué)生退學(xué)或休學(xué),這些措施也不需要特別的法律根據(jù)；(3)因?yàn)樯鲜龃胧┦翘貏e權(quán)力關(guān)系內(nèi)部的措施,即使學(xué)生對(duì)之不服,只要不涉及學(xué)生作為公民的地位,學(xué)生不能向法院申請(qǐng)有關(guān)救濟(jì)。[5]然而,這種學(xué)校與學(xué)生之間的特別權(quán)力關(guān)系,實(shí)質(zhì)上是為學(xué)校提供了一個(gè)在法治國(guó)家不受法律約束的樂園,這與法治原則不符。這種特別權(quán)力關(guān)系在很大程度上忽視了學(xué)生的權(quán)利。在當(dāng)今行政法理論已對(duì)特別權(quán)力關(guān)系作了新的發(fā)展,在我國(guó)逐漸對(duì)學(xué)生權(quán)利更加重視的情況下,我們應(yīng)當(dāng)超越傳統(tǒng)的特別權(quán)力關(guān)系理論, 汲取其理論發(fā)展的新成果,更加注重保護(hù)學(xué)生的各項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)然,高校仍應(yīng)享有一定的自主管理權(quán)限,可以對(duì)學(xué)生的基本權(quán)利加以某些限制,但只是這種限制需要在社會(huì)一般觀念所認(rèn)為合理的范圍內(nèi)進(jìn)行,不可濫用。
（二）理論的修正完善——重要性理論和基礎(chǔ)、管理關(guān)系理論
隨著民主自由理念深入人心,人權(quán)意識(shí)覺醒,特別權(quán)力關(guān)系理論受到普遍的批評(píng)和挑戰(zhàn)。20世紀(jì)50年代以來,各國(guó)理論界提出了區(qū)分特別權(quán)力關(guān)系的設(shè)想。
在德國(guó),一種是把特別權(quán)力關(guān)系分為基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系。“基礎(chǔ)關(guān)系理論和管理關(guān)系理論”由德國(guó)烏勒(CarlHermman Ule)教授創(chuàng)立。所謂基礎(chǔ)關(guān)系,又稱外部特別權(quán)力關(guān)系,是指有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系的產(chǎn)生、變更及消滅的關(guān)系。這種關(guān)系的實(shí)質(zhì)在于使特別權(quán)力關(guān)系中的特別權(quán)力主體與相對(duì)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在或消滅。如學(xué)生入學(xué)許可、退學(xué)、開除,公務(wù)員資格的取得、喪失、降職等,對(duì)于這些事項(xiàng),司法可以介入進(jìn)行審查,相對(duì)人可提起行政訴訟。所謂管理關(guān)系,又稱內(nèi)部特別權(quán)力關(guān)系,是指為了達(dá)到公共行政目的,特別權(quán)力主體對(duì)相對(duì)人實(shí)施的管理,如對(duì)軍人、學(xué)生的服裝、儀容、工作時(shí)間、宿舍的管理等。烏勒教授認(rèn)為基礎(chǔ)關(guān)系應(yīng)當(dāng)遵守法律保留原則,在基礎(chǔ)關(guān)系上發(fā)生的糾紛可以通過司法救濟(jì)的方式解決；在管理關(guān)系內(nèi)不必嚴(yán)格地遵守法律保留原則,在管理關(guān)系上發(fā)生的糾紛不可以通過司法救濟(jì)的方式解決。[6]“特別權(quán)力關(guān)系理論”有了極大的進(jìn)步,但是這一理論也存在固有的瑕疵,主要在界分“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”上存在很大的困難。
還有一種是把特別權(quán)力關(guān)系區(qū)分為重要性關(guān)系與非重要性關(guān)系,即所謂“重要性理論”。 它是德國(guó)聯(lián)邦憲法法院在20世紀(jì)70年代審理有關(guān)教育的案件中所創(chuàng)立。該理論認(rèn)為,只要涉及公民基本權(quán)利的重要事項(xiàng),不論是干涉行政還是服務(wù)行政,必須由立法者以立法的方式?jīng)Q定而不能讓行政權(quán)自行決定。因此,即使在管理關(guān)系中,如果涉及人權(quán)的重要事項(xiàng),必須有法律規(guī)定。依據(jù)該理論,對(duì)于傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)什么事項(xiàng)應(yīng)受司法審查的標(biāo)準(zhǔn)是該事項(xiàng)對(duì)相對(duì)人的意義和重要性等。其在形式上不再界分“基礎(chǔ)關(guān)系”和“管理關(guān)系”,而是強(qiáng)調(diào)從實(shí)質(zhì)上分析某一特定的行政事項(xiàng)對(duì)相對(duì)人權(quán)利的影響程度。凡是“重要事項(xiàng)”都必須由立法者以立法方式限制,不得由行政主體自行決定,相對(duì)人亦可獲得司法救濟(jì)。
(三）理論檢討
隨著“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”被寫入我國(guó)憲法,人權(quán)保障不斷邁向縱深,這要求我們對(duì)于特別行政關(guān)系下行政相對(duì)人的基本權(quán)利應(yīng)當(dāng)給予必要的關(guān)注。歷史證明,傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)漸趨沒落,不合時(shí)宜。如何在現(xiàn)代法治的背景下,處理特別行政關(guān)系問題,是擺在我們面前的無法回避的問題。其實(shí),分析“基礎(chǔ)及管理關(guān)系理論”和“重要性理論”,我們可以發(fā)現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系理論已經(jīng)發(fā)生了某種程度上的質(zhì)變。在修正的特別權(quán)力關(guān)系中,行政相對(duì)人與一般國(guó)民一樣享有基本權(quán)利,凡對(duì)基本權(quán)利之限制,必須有法律根據(jù)。對(duì)于因國(guó)家行為而使具有特別權(quán)力關(guān)系之行政相對(duì)人之權(quán)利受到限制,必須有法律根據(jù)。行政相對(duì)人之權(quán)利受侵害者,可提起行政爭(zhēng)訟之救濟(jì)。這種行政關(guān)系與其用“特別權(quán)力關(guān)系”來概括,不如用“特別法律關(guān)系”來概括,會(huì)更為貼切。[7]當(dāng)然，這僅僅是學(xué)理上的名稱上的置換，特別法律關(guān)系的內(nèi)涵應(yīng)該和重要性理論是一樣的。
相比較而言,“重要性理論”是就特別權(quán)力關(guān)系的實(shí)體內(nèi)容所確立的有限司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)肯定,“重要性理論”是對(duì)特別權(quán)力關(guān)系理論的重大發(fā)展,一方面,它承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)及公務(wù)法人與其成員或利用者之間的關(guān)系仍有別于普
通行政法律關(guān)系,不能完全適用法律保留原則,仍有必要賦予特別權(quán)力人(公務(wù)法人、機(jī)關(guān))一定的管理與命令權(quán)力,這是維持公務(wù)法人正常運(yùn)作的基礎(chǔ)；另一方面,它摒棄了特別權(quán)力關(guān)系排除司法救濟(jì)的傳統(tǒng)觀念,承認(rèn)在特別權(quán)力關(guān)系中,只要涉及人民基本權(quán)利的重要事項(xiàng),均應(yīng)由立法規(guī)定,也均可尋求法律救濟(jì)。
但是,我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)情況卻沒有跟上行政法治的潮流，在臺(tái)灣地區(qū)已經(jīng)反思了當(dāng)初接受這種落后觀點(diǎn)的失誤并已將其修正之時(shí)，我們并沒有對(duì)此警醒，學(xué)術(shù)著作、教科書上關(guān)于行政法律關(guān)系和行政行為的分類仍毫不懷疑地寫入外部行政法律關(guān)系與內(nèi)部行政法律關(guān)系，外部行政行為和內(nèi)部行政行為。所謂內(nèi)部行政行為指行政機(jī)關(guān)對(duì)本機(jī)關(guān)內(nèi)部行政事務(wù)管理所實(shí)施的行政行為，內(nèi)部行政法律關(guān)系是指發(fā)生于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法律關(guān)系。殊不知這種定義是與特別權(quán)力關(guān)系理論相互依存，相互為用的，只不過我們沒有直接用其名，而是取其核而已。內(nèi)部行政行為和內(nèi)部行政法律關(guān)系的直接后果就是得不到司法救濟(jì)，甚至沒有行政復(fù)議此種準(zhǔn)司法程序的救濟(jì)。理由僅僅是內(nèi)部行政行為沒有外部行政行為侵害性大，或者為了維持行政機(jī)關(guān)的高效和政令的統(tǒng)一或者是為了其他公務(wù)法人的自治就充分了嗎?筆者以為這樣的理由不但毫無說服力，而且是不合理不合法的。因?yàn)楫?dāng)一個(gè)公權(quán)力行為嚴(yán)重到侵犯剝奪一個(gè)人的基本權(quán)利的時(shí)候，似乎不應(yīng)該屬于內(nèi)部管理問題了，它不是依據(jù)法律就可以裁斷的，更不是僅依據(jù)行政性規(guī)范文件就可以決定的。立法機(jī)關(guān)不應(yīng)該授予行政主體如此重大的權(quán)力，司法機(jī)關(guān)更不能聽任行政主體肆意而袖手旁觀。此時(shí)的“內(nèi)部”只體現(xiàn)在行政行為是行政主體針對(duì)內(nèi)部人員作出的，但是其后果影響絕非“內(nèi)部”二字可以概括，可以掩蓋的。可能它是基于行政管理的需要，是合目的性的，但是這不能成為排除法院審查的理由，不管法院采取什么方式進(jìn)行審查。當(dāng)然,要將傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系全部否認(rèn)并不切實(shí)際,我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界對(duì)該理論陸續(xù)作出限制和修正,突出表現(xiàn)在“重要性理論”的興起,即強(qiáng)調(diào)只要是涉及公民基本權(quán)利的“重要事項(xiàng)”,不論是秩序行政,抑或服務(wù)行政,都必須由立法者以立法方式限制,而不可由權(quán)力人自行決定。但是,如何界定特別權(quán)力關(guān)系中行為的重要性仍然是一個(gè)非常困難的問題。當(dāng)然,要想從根本上解決特別權(quán)力關(guān)系法律救濟(jì)的瓶頸,只有建立有效的違憲審查制度。當(dāng)司法機(jī)關(guān)擁有了審查所有特別規(guī)則是否違憲的權(quán)力后,重要性標(biāo)準(zhǔn)才能真正完全發(fā)揮法律救濟(jì)的功能。
三、受教育權(quán)司法救濟(jì)的完善建議
（一）高校校規(guī)接受違憲審查
高校校規(guī)即高等學(xué)校依據(jù)國(guó)家各類法律、法規(guī)，為保障學(xué)校教學(xué)、科研等工作正常運(yùn)行而制定的一系列體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)特色的規(guī)章制度。高校依法享有按照章程自主管理的權(quán)力,高校與學(xué)生之間存在著管理與被管理,命令與服從的關(guān)系。但在涉及學(xué)生權(quán)利的管理行為時(shí),對(duì)于公民權(quán)利有重大影響的高校管理行為,應(yīng)當(dāng)遵循和適用法律優(yōu)先及法律保留的原則。法律優(yōu)先原則,是指行政應(yīng)當(dāng)受現(xiàn)行法律的約束,不得采取任何違反法律的措施。所謂法律保留原則,是指憲法關(guān)于公民基本權(quán)利的限制等專屬立法事項(xiàng),必須由立法機(jī)關(guān)通過法律規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得代為規(guī)定,行政機(jī)關(guān)實(shí)施任何行為皆必須有法律授權(quán)。
侵犯大學(xué)生憲法權(quán)利的一只“看不見”的手在高等教育領(lǐng)域,實(shí)際上存在著兩個(gè)層面意義上的行政:一為教育行政機(jī)關(guān)的行政,二為大學(xué)行政。前者主要強(qiáng)調(diào)高校的行政主體資格,后者則重點(diǎn)突出高校的自主管理能力,兩者都屬于公共行政,自當(dāng)受行政法治原則約束。高校校規(guī)也就是這兩種行政共同作用的產(chǎn)物,其實(shí)質(zhì)內(nèi)容與精神內(nèi)核亦應(yīng)體現(xiàn)法治精神,貫穿憲治理念。然而,為數(shù)不少的審判實(shí)踐卻向我們傳遞了這樣一個(gè)信息:校規(guī)中的某些內(nèi)容與大學(xué)生的憲法權(quán)利相背離。這些內(nèi)容,或者直接與憲法明文規(guī)定相抵觸,或者違背蘊(yùn)含在普通法中的憲法原則與憲法精神,因而,校規(guī)中此類條款是違憲的。具體而言,校規(guī)違憲主要有以下幾種情形:(1)侵犯大學(xué)生的受教育權(quán)。在高教管理中,受教育權(quán)雖然不是最易受到侵犯的權(quán)利,但卻是一旦受到侵犯則影響最為深遠(yuǎn)、性質(zhì)最為嚴(yán)重的權(quán)利,也是最為學(xué)生所關(guān)注、產(chǎn)生糾紛最多、權(quán)利關(guān)系最為復(fù)雜的領(lǐng)域。綜觀當(dāng)下高校管理規(guī)則,不難發(fā)現(xiàn),幾乎所有的高校校規(guī)中均有關(guān)于紀(jì)律處分、降級(jí)、留級(jí)等內(nèi)容的設(shè)定,然而事實(shí)上此類條款都或多或少地影響了大學(xué)生對(duì)受教育權(quán)的享有與實(shí)現(xiàn),特別是其中有關(guān)開除學(xué)籍、勒令退學(xué)的規(guī)定則直接導(dǎo)致了受教育權(quán)的被剝奪。(2)侵犯大學(xué)生的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。私有財(cái)產(chǎn)權(quán)入憲是我國(guó)第四次憲法修改的一大亮點(diǎn)。憲法修正案明確指出:“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”大學(xué)生與其他公民一樣依法享有私有財(cái)產(chǎn)權(quán),但部分高校卻以種種借口侵犯學(xué)生財(cái)產(chǎn)權(quán)。(3)侵犯大學(xué)生的平等權(quán)。平等原則是憲法的基本原則,貫穿于行政權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)運(yùn)行的全部領(lǐng)域。高校管理自主權(quán)作為一種行政權(quán)力,其行使自當(dāng)嚴(yán)格遵循平等原則,保護(hù)大學(xué)生對(duì)平等權(quán)的享有與實(shí)現(xiàn)。然而在實(shí)踐中,不少高校校規(guī)均有涉及入學(xué)及學(xué)位授予條件限制的規(guī)定,這盡管屬于行政自由裁量權(quán)行使的范圍,但卻著實(shí)侵犯了大學(xué)生的平等權(quán)。[8]
法院審查校規(guī)合憲性應(yīng)遵循法層級(jí)效力規(guī)則、校規(guī)合憲性推定規(guī)則、正當(dāng)法律程序規(guī)則、審查事項(xiàng)有限規(guī)則等基本規(guī)則。其中，審查事項(xiàng)有限規(guī)則是為了保證大學(xué)學(xué)術(shù)領(lǐng)域的自由,惟有如此方能促進(jìn)高等教育的健康發(fā)展。審查例外事項(xiàng)很多,如對(duì)學(xué)科知識(shí)、專業(yè)技能的評(píng)判,意見的優(yōu)劣等,但是此處所指的審查事項(xiàng)有限規(guī)則主要是指學(xué)術(shù)問題不審查規(guī)則和制定動(dòng)機(jī)不審查規(guī)則。
（二）高校行政行為訴訟
高等學(xué)校管理權(quán)作為社會(huì)行政權(quán),具有高權(quán)的特性,存在被濫用的可能,而且其對(duì)學(xué)生的不利處分所造成的后果之嚴(yán)重,影響之強(qiáng)烈,不亞于任何政府機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)接受外在監(jiān)督,包括司法監(jiān)督�！坝袡�(quán)利必有救濟(jì)”的思想,在高校實(shí)施自主管理行為中應(yīng)得到體現(xiàn)。
借鑒德國(guó)“特別權(quán)力關(guān)系”的“重要性理論”,高等學(xué)校對(duì)學(xué)生所作的管理行為若涉及公民的基本權(quán)利,如受教育權(quán)、生存權(quán)等,應(yīng)當(dāng)可以起訴。因?yàn)樵邶嫶蟮膶W(xué)校權(quán)力與弱小的學(xué)生權(quán)利之間,司法權(quán)作為公民權(quán)利的救濟(jì)者,有必要介入其中,均衡雙方的力量對(duì)比,以促進(jìn)、維護(hù)公平。具體而言,可以起訴的高校管理行為主要是不予錄取、勒令退學(xué)、開除學(xué)籍等足以改變學(xué)生身份的處分或決定。因?yàn)楦叩葘W(xué)校學(xué)生身份的取得是一種公共行政確認(rèn),并且此種身份與憲法和法律所保護(hù)的權(quán)利與利益緊密相連。當(dāng)身份被限制或剝奪以后,相應(yīng)的權(quán)利與利益也因此喪失。另外,對(duì)學(xué)生權(quán)益影響重大的其他處分也應(yīng)允許司法介入,如不予核發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為。是否核發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證,多涉及專業(yè)判斷,屬于專業(yè)性管理行為,專業(yè)性內(nèi)在地要求自治,似乎理應(yīng)拒絕司法規(guī)訓(xùn)。但專業(yè)事務(wù)的處理一旦涉及權(quán)力的因素,常常“因?qū)I(yè)而蠻橫”,就不再是純自治性的了。如果沒有外在的制約,專業(yè)權(quán)力一樣可以導(dǎo)致專斷、粗暴和腐敗。由于公正的學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、畢業(yè)證、學(xué)位證不僅具有財(cái)產(chǎn)權(quán)意義,也具有名譽(yù)、尊嚴(yán)等人身權(quán)意義,不予核發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證的行為將嚴(yán)重影響學(xué)生的權(quán)益,與學(xué)生的就業(yè)、社會(huì)評(píng)價(jià)及發(fā)展密切相關(guān),一旦遭到侵害,應(yīng)當(dāng)獲得司法救濟(jì)。至于為了實(shí)現(xiàn)維持學(xué)校正常的教學(xué)研究目的,高等學(xué)校的日常作息安排,一般紀(jì)律處分以及涉及學(xué)生的品行考核、成績(jī)認(rèn)定、論文評(píng)定等高度人性化判斷的行為,均屬于高校自主管理事項(xiàng),司法不應(yīng)介入。[9]
在我國(guó),司法實(shí)踐已做出了選擇,北京市海淀區(qū)人民法院首開高校作為行政訴訟被告案件的審查,其具有劃時(shí)代的重要意義。將高等院校列為行政訴訟的被告,適用行政訴訟法來解決它與管理相對(duì)人之間的行政爭(zhēng)議,有利于維護(hù)管理相對(duì)人的合法利益,監(jiān)督事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依法行使國(guó)家賦予的行政管理職權(quán),有利于化解社會(huì)矛盾,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。[10] 2000 年 3 月最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》就明確指出:公民、法人或其他組織對(duì)具有國(guó)家行政職能的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服,可以提起行政訴訟。這一規(guī)定沒有沿襲“具體行政行為”的提法,而改用了“行政行為”,應(yīng)當(dāng)說對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)更為有利,也為將學(xué)校紀(jì)律處分等行為納入行政訴訟的受案范圍進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)在我國(guó)臺(tái)灣,1995年司法院大法官作出的“382號(hào)解釋文與解釋理由書”指出:“各級(jí)學(xué)校依有關(guān)學(xué)籍規(guī)則或者懲處規(guī)定,對(duì)學(xué)生所為退學(xué)或者類似之處分行為,足以改變學(xué)生身份并損及其受教育之機(jī)會(huì),自屬對(duì)人民憲法上受教育之權(quán)利有重大影響,此種處分行為應(yīng)為訴愿法及行政訴訟法上之行政處分。受處分之學(xué)生于用盡校內(nèi)申訴途徑,未獲得救濟(jì)者,自得依法提起訴愿及行政訴訟�！�
總之,筆者認(rèn)為高校作為行政訴訟被告于法有據(jù),符合憲政和法治精神。對(duì)于此類高校教育管理行為引發(fā)的訴訟案件,人民法院要大膽地將它作為行政訴訟案件予以受理。高校處分權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)符合法治精神,遵循“比例原則”和“正當(dāng)程序原則”,使學(xué)生具有知情權(quán)、申訴權(quán)、聽證權(quán)及至訴訟權(quán),切實(shí)從“以學(xué)生為本”的理念出發(fā),真正做到以(依)法治校。對(duì)于目前仍沒有法律和有效的司法解釋明確規(guī)定高校的行政訴訟被告資格的問題,呼吁我國(guó)立法機(jī)關(guān)盡早立法予以明確。
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[10]中華人民共和國(guó)最高人民法院公告[S].1999,第137-139頁(yè).
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