[ 艾陽(yáng) ]——(2008-3-4) / 已閱7498次
分離檢察與司法行政職能 完善檢察一體原則
艾陽(yáng) 李艷
檢察一體化又稱檢察一體主義，廣義的檢察一體化有兩層基本含義：對(duì)外是指檢察獨(dú)立，既檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受法定機(jī)關(guān)、事項(xiàng)及程序以外的干涉；對(duì)內(nèi)是指業(yè)務(wù)一體，即檢察機(jī)關(guān)上命下從，作為命運(yùn)共同體統(tǒng)一行使檢察權(quán)。狹義的檢察一體化僅指業(yè)務(wù)一體。檢察業(yè)務(wù)一體主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級(jí)檢察官在執(zhí)行任務(wù)時(shí)須接受上級(jí)檢察官的領(lǐng)導(dǎo)，檢察官服從檢察長(zhǎng)，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)服從上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的命令。二是跨區(qū)域的檢察活動(dòng)，檢察官執(zhí)行職務(wù)不受管轄范圍的限制，如有必要可以在轄區(qū)外執(zhí)行職務(wù)，或者請(qǐng)求由司法管轄權(quán)的監(jiān)察官代為進(jìn)行偵查、調(diào)查取證、扣押等訴訟活動(dòng)。三是職務(wù)繼承和轉(zhuǎn)移權(quán)，上級(jí)檢察官有權(quán)親自處理屬于下屬檢察官承辦的案件和事項(xiàng)，同時(shí)，上級(jí)檢察官有權(quán)將下屬檢察官承辦，除非受到法律的特別限制。也就是說(shuō)，在更換檢察官時(shí)，離任檢察官所進(jìn)行的活動(dòng)視為接任檢察官的活動(dòng)，不需要向法官更換時(shí)那樣程序更新。
我國(guó)作為社會(huì)主義法系的代表,《憲法》以及《人民檢察院組織法》都規(guī)定了“檢察一體”的原則：“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作”。在司法實(shí)踐中，見(jiàn)查機(jī)關(guān)依領(lǐng)導(dǎo)體制確立了多項(xiàng)制度，體現(xiàn)檢察一體化原則：（1）請(qǐng)示、匯報(bào)制度；（2）指令糾正制度；（3）案件交辦制度；（4）檢查指導(dǎo)制度；（5）組織協(xié)調(diào)制度；（6）備案制度；（7）報(bào)批制度。檢察機(jī)關(guān)還通過(guò)建立各種機(jī)制保證檢察一體原則的實(shí)現(xiàn)，如近年來(lái)實(shí)行的反貪偵查一體化、公訴一體化等等�？梢哉f(shuō)，檢察一體原則無(wú)論從理論上還是司法實(shí)踐中，對(duì)檢察權(quán)的集中統(tǒng)一行使，及時(shí)有效地打擊犯罪，保護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一正確實(shí)施發(fā)揮了非常重要的作用。因此，不斷完善、強(qiáng)化這一原則，對(duì)強(qiáng)化法律監(jiān)督、維護(hù)公平正義，保證國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施有重要的意義和作用。
但多年來(lái)，由于我們對(duì)“檢察一體”缺乏全面科學(xué)的了解，有關(guān)這方面的研究也較少，因此在對(duì)檢察機(jī)關(guān)的管理中，過(guò)多地奉行行政式的“階層式建構(gòu)”，檢察職能與司法行政管理職能不分，檢察管理方式行政化，影響和制約著檢察職能的進(jìn)一步發(fā)揮。因此，十六大報(bào)告明確提出了要“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)務(wù)管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離�！�
筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面入手：
（一） 完善檢察機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，實(shí)行“條條管理”為主，“塊塊管理”為輔，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部黨的領(lǐng)導(dǎo)。具體來(lái)說(shuō)，包括以下三點(diǎn)：1、賦予上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察官的人事任免權(quán)。即地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察委員會(huì)委員、檢察員應(yīng)統(tǒng)一由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)選拔、任命、調(diào)配、考核，并征求同級(jí)行政區(qū)劃人大的意見(jiàn)。也即對(duì)檢察官的人事任免實(shí)行“條條管理”為主，而對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他人員，如司法行政人員、專業(yè)技術(shù)人員，法警等則實(shí)行“塊塊管理”為主，由地方黨委按法定程序任免。2、有上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一從中央財(cái)政劃撥下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察官的工資和辦案經(jīng)費(fèi)，實(shí)行對(duì)財(cái)物的控制。3、檢察業(yè)務(wù)由上級(jí)檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，實(shí)行“條條管理”，完善請(qǐng)示匯報(bào)、備案審查、指令糾正等制度，強(qiáng)化公訴一體、反貪一體、批捕一體等機(jī)制。這樣能夠有效避免管人不管事、管事不管人的現(xiàn)象，有利于最高檢察院、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在宏觀上掌握檢察機(jī)關(guān)的整體情況，克服地方保護(hù)的弊端，有利于促進(jìn)公正執(zhí)法，確保國(guó)家法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。
（二） 加強(qiáng)對(duì)檢察一體的理論研究、宣傳，檢察干警應(yīng)樹(shù)立檢察一體的觀念，深刻理解其內(nèi)涵，自覺(jué)運(yùn)用檢察一體原則指導(dǎo)司法實(shí)踐。同時(shí)，完善上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)和下級(jí)檢察官的獎(jiǎng)懲制度，確保檢察一體原則在司法實(shí)踐中得到貫徹。
（三） 予檢察官相對(duì)獨(dú)立權(quán)。獨(dú)立行使檢察權(quán)，正是檢察權(quán)司法屬性的本質(zhì)要求。目前，我國(guó)法律沒(méi)有賦予檢察官相對(duì)獨(dú)立辦案的權(quán)利，但在司法實(shí)踐中，這方面的改革卻正在不斷深入。諸如主訴（主辦）檢察官改革、職業(yè)檢察官改革等等，這些改革正以實(shí)證的方式證明賦予檢察官相對(duì)獨(dú)立的強(qiáng)大生命力，可以說(shuō)，改革經(jīng)驗(yàn)已漸趨成熟。因此，建議通過(guò)修改《人民檢察院組織法》、《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》，重新構(gòu)件辦案機(jī)構(gòu)，從法律上賦予檢察官一定的辦案權(quán)限，科學(xué)合理地界定檢察長(zhǎng)、檢察官的職責(zé)權(quán)限，建立健全激勵(lì)機(jī)制，最大化地優(yōu)化司法資源配置。
（四） 實(shí)行分類管理。對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作人員實(shí)行分類管理：一類是專司檢察職能的檢察官，對(duì)他們實(shí)行職業(yè)化管理，從地位、職權(quán)、待遇上給予特殊保障，保證一定的穩(wěn)定性。二類是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他工作人員，主要包括書(shū)記員、司法行政人員，專業(yè)技術(shù)人員以及司法警察。將司法警察納入警察序列進(jìn)行管理，其他人員實(shí)行行政化管理，實(shí)行行政級(jí)別制，即公務(wù)員待遇，為檢察職能提供有力保障。
（五） 委會(huì)運(yùn)行規(guī)則。檢委會(huì)是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)著重大疑難案件以及檢察機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)的議事決事功能。建議吸納一定數(shù)量的德才兼?zhèn)涞馁Y深檢察官為檢委會(huì)委員，除檢察長(zhǎng)外，個(gè)檢委會(huì)委員雜行政地位上平等，盡量減少和避免行政性對(duì)檢察職能的干擾和影響。
