[ 李志剛 ]——(2008-3-12) / 已閱22541次
人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)體系初探
□深圳市福田區(qū)司法局沙頭街道司法所 李志剛
【摘要】 文章從調(diào)解組織的效率研究出發(fā)，重點探索我國人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合途徑和機制。文章闡述了我國人民調(diào)解組織的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，指出了當(dāng)前我國人民調(diào)解組織在結(jié)構(gòu)安排上存在的主要弊端，提出了完善我國人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)安排的思路和對策建議。
【關(guān)鍵詞】 人民調(diào)解 人民調(diào)解組織 結(jié)構(gòu) 效率 立法 對策
【作者簡介】 李志剛，廣東省社會科學(xué)院經(jīng)濟學(xué)研究生、法學(xué)研究生畢業(yè)，深圳市福田區(qū)沙頭街道辦事處社會矛盾調(diào)解中心駐沙頭派出所工作室副組長、人民調(diào)解員，湖南省都市職業(yè)學(xué)院客座教授，中國人民大學(xué)人大經(jīng)濟論壇“學(xué)者專欄”學(xué)者，中共深圳市委辦公廳信息處信息員，深圳市專家工作聯(lián)合會專家，《專家視線》雜志編委，中國作家協(xié)會紀(jì)實文學(xué)研究會會員。2007年初至今，已成功調(diào)解各類矛盾糾紛800多宗，其中重大意外事故死亡糾紛4宗、重大群體性勞資糾紛1宗、重大經(jīng)濟糾紛近10宗。研究作品多次在國內(nèi)外獲獎，主要業(yè)績已編入《中國學(xué)術(shù)大百科全書》專家學(xué)者卷、香港《風(fēng)云》雜志，獲“中國知名專家學(xué)者”稱號。
調(diào)解是除訴訟、仲裁之外解決社會矛盾的重要方式和途徑，堪稱解決社會矛盾的“第三條道路”。在西方發(fā)達(dá)國家，人們也將調(diào)解納入了ADR制度，甚至有超越訴訟的態(tài)勢。近年來，黨和政府不斷解放思想，對調(diào)解工作越來越重視。黨的十七大要求，將人民調(diào)解、司法調(diào)解和行政調(diào)解有機結(jié)合，“最大限度增加社會穩(wěn)定因素，最大限度減少社會不穩(wěn)定因素”，促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)。本文從調(diào)解組織[1]的效率研究出發(fā)，重點探索我國人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合途徑和機制。
一、人民調(diào)解組織的結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀
從我國現(xiàn)行的法制狀況來看，我國的調(diào)解機制[2]基本上可以劃分為人民調(diào)解、專業(yè)調(diào)解兩大類。人民調(diào)解是專指人民調(diào)解委員會主持下的調(diào)解。專業(yè)調(diào)解是指專業(yè)組織主持下的調(diào)解，如消費調(diào)解、醫(yī)療調(diào)解等。相應(yīng)地，調(diào)解組織也就可以劃分為人民調(diào)解組織、專業(yè)調(diào)解組織兩大類。
人民調(diào)解組織是我國調(diào)解組織中的主要門類，在調(diào)處社會矛盾中的作用日益凸現(xiàn)，被人們稱為解決矛盾糾紛的“第一道防線”。根據(jù)我國民事訴訟法以及國務(wù)院《人民調(diào)解委員會組織條例》、司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，人民調(diào)解委員會的性質(zhì)是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。目前，我國已建立了人民調(diào)解組織90多萬個，擁有人民調(diào)解員近800萬人[3]。據(jù)不完全統(tǒng)計，1999年至2007年底的8年間，全國人民調(diào)解員調(diào)解了各類民間糾紛4000多萬件，調(diào)解成功率95%，通過調(diào)解工作，防止因民間糾紛激化引發(fā)的刑事案件近50萬件，防止因民間糾紛激化導(dǎo)致當(dāng)事人自殺25萬多件，制止群眾性械斗和群體性上訪80多萬起，先后有萬名人民調(diào)解員得到各級黨委政府的表彰，有效地維護了社會穩(wěn)定，保障和促進(jìn)了社會主義市場經(jīng)濟的健康、可持續(xù)發(fā)展，為改革開放和和諧社會建設(shè)作出了積極的貢獻(xiàn)[4]。
根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》、國務(wù)院《人民調(diào)解委員會組織條例》、司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》以及《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強新時期人民調(diào)解工作的若干意見》，目前我國的人民調(diào)解委員會主要設(shè)立在下列部門或單位組織：（1）農(nóng)村村民委員會、城市（社區(qū)）居民委員會；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道；（3）企業(yè)事業(yè)單位；（4）行業(yè)性組織。其中第（1）項是傳統(tǒng)的、基本的、狹義的人民調(diào)解組織，第（2）、（3）、（4）是廣義的、拓延的人民調(diào)解組織。另外，近兩年來，我國還出現(xiàn)了人民調(diào)解組織的新形式：（1）個人調(diào)解工作室，如上海等地；（2）合作型調(diào)解工作室，如北京4名專家教授建立的合作型調(diào)解工作室；（3）街道社會矛盾調(diào)解中心，如深圳等地。當(dāng)前，隨著社會矛盾出現(xiàn)的不斷復(fù)雜化、多樣化特征，我國一些地區(qū)還開展了多部門聯(lián)合的調(diào)解活動，人民調(diào)解組織也呈現(xiàn)出一些新的特征：（1）警民聯(lián)調(diào)，深圳市福田區(qū)沙頭街道辦事處社會矛盾調(diào)解中心駐沙頭派出所工作室（沙頭派出所民調(diào)室）主要根據(jù)110報警電話配合公安機關(guān)試點調(diào)解民間糾紛、行政案件的民事部分、輕微刑事案件的附帶民事部分，在2007年成功調(diào)解了各類矛盾糾紛達(dá)1000多宗，調(diào)解成功率達(dá)98%，取得了較大的社會實效，2007年8月19日在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人周永康同志視察沙頭派出所期間，得到了中央及各級領(lǐng)導(dǎo)同志的充分肯定；（2）綜司聯(lián)調(diào)，李志剛同志、姚達(dá)武同志（深圳市福田區(qū)香蜜湖街道司法所）于2006年在中共深圳市委辦公廳、市政府辦公廳《信息快報》率先在全國提出了開展“綜司聯(lián)調(diào)”活動的建議，得到了深圳市福田區(qū)香蜜湖街道辦事處黨工委及司法所領(lǐng)導(dǎo)的支持；（3）將人民調(diào)解的觸角拓伸到消費維權(quán)等專業(yè)性調(diào)解領(lǐng)域，李志剛同志、姚達(dá)武同志于2006年在深圳《信息快報》提出了在消費者委員會設(shè)立人民調(diào)解組織的建議并納入了李志剛同志、吳愛民同志（深圳市消費者委員會）撰寫的《深圳市消費者權(quán)益保護條例（建議稿）》、《中國消費者權(quán)益保護法修改建議稿》[5]等專家立法建議稿之中，深圳市福田區(qū)香蜜湖街道司法所也在是年與深圳市消費者委員會利用全國“12.4”普法宣傳日活動的契機率先在全市聯(lián)合開展了“消法進(jìn)社區(qū)”活動；（4）人民法院與人民調(diào)解組織聯(lián)合開展審前調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等，如深圳福田區(qū)等。
隨著黨的十六屆四中、六中全會和黨的十七大召開，各級黨委、政府對人民調(diào)解工作越來越高度重視，人民調(diào)解組織在社會主義和諧社會建設(shè)中的積極作用日益凸現(xiàn)，也越來越蓬勃發(fā)展壯大。
二、當(dāng)前人民調(diào)解組織在結(jié)構(gòu)安排上存在的主要弊端
兼顧公平與效率是鄧小平理論關(guān)于建立與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的重要思想之一，也是我們研究人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)安排的重要理論依據(jù)。
調(diào)解是具有東方民族傳統(tǒng)特色的糾紛解決方式，也是具有中國特色的矛盾糾紛解決方式。從歷史淵源來看，《東周列國志》提到“義不帝秦”的魯仲連善于排困解難，筆者以為，他應(yīng)該可以算作是我國的第一位民間“調(diào)解員”了。從中國法制史的角度來看，調(diào)解的真正興起，應(yīng)該是元末明初。當(dāng)時在中國廣大的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)紳長老開始利用自己獨特的權(quán)威性在宗族調(diào)解族人之間的家庭、鄰里等糾紛，這種方法一直流傳到近代。抗日戰(zhàn)爭時期、解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨肯定了調(diào)解的作用，在抗日根據(jù)地、革命根據(jù)地建立了“馬錫武調(diào)解方式”，出臺了晉察冀邊區(qū)調(diào)解制度等人民調(diào)解法規(guī)，為革命的統(tǒng)一戰(zhàn)線作出了重要貢獻(xiàn)。1949年中華人民共和國成立后，特別是改革開放后，我國將人民調(diào)解納入了民事訴訟法范疇并頒布了國務(wù)院《人民調(diào)解委員會組織條例》、司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等行政法規(guī)、行政規(guī)章，加強了人民調(diào)解委員會的制度建設(shè)，將人民調(diào)解組織建設(shè)納入了法制化的軌道。新時期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又轉(zhuǎn)發(fā)了《最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強新時期人民調(diào)解工作的若干意見》，提出了進(jìn)一步拓寬人民調(diào)解工作領(lǐng)域，鞏固、健全、發(fā)展多種形式的人民調(diào)解組織的設(shè)想。2002年，我國還出臺了《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件若干規(guī)定》等司法解釋，將人民調(diào)解工作與民事訴訟有效接軌，進(jìn)一步提高了人民調(diào)解組織調(diào)解的權(quán)威性、合法性和有效性。特別是，黨的十六屆六中全會首次將人民調(diào)解寫入了全會文獻(xiàn)《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，將全體人民的意志升華為全黨的意志，極大地促進(jìn)了人民調(diào)解工作的發(fā)展。
從一定角度來說，組織效率與組織的權(quán)威性成正相關(guān)。人民調(diào)解不僅是解決人民內(nèi)部矛盾、維護社會穩(wěn)定的“第一道防線”，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的“第一生力軍”。提高人民調(diào)解效率的關(guān)鍵在于提高人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員權(quán)威性。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的不斷推進(jìn)，當(dāng)今社會對人民調(diào)解的要求也不再是傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)紳長老”和“婆婆老老”利用個人在群眾中的權(quán)威性的調(diào)解活動了，這是一種低效率的調(diào)解活動，而是以法律、政策、社會公德為依托，充分發(fā)揮組織的效能和效率，充分發(fā)揮組織的權(quán)威性的調(diào)解活動。
目前，我國人民調(diào)解組織在結(jié)構(gòu)安排上存在以下主要弊端：
（1）組織結(jié)構(gòu)性質(zhì)單一。根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解組織的性質(zhì)是群眾性組織，群眾對其信賴程度較低，調(diào)解的社會權(quán)威性較低，因而組織的整體效能和效率較低。在深圳市福田區(qū)沙頭街道辦事處社會矛盾調(diào)解中心駐沙頭派出所工作室的警民聯(lián)調(diào)工作實踐中，我們發(fā)現(xiàn)因民間糾紛引起的打架斗毆、損毀財物等治安案件占全部糾紛調(diào)解的70%以上，這些都是已經(jīng)較為激化的矛盾糾紛，其調(diào)處稍有不慎、不及時，極其容易轉(zhuǎn)化為群體性械斗或刑事案件，單靠公安機關(guān)難以從根本上解決，而人民調(diào)解組織的群眾性組織的法律性質(zhì)也抑制了它配合公安機關(guān)解決矛盾沖突的效能和效率，因而新時期迫切要求人民組織的法律性質(zhì)走向多層次化、多樣化的道路。從目前的發(fā)展趨勢來看，群眾對人民調(diào)解群眾組織仍持懷疑態(tài)度，無論大糾紛還是小糾紛，治安案件還是一般民事、經(jīng)濟糾紛，往往選擇110報警后調(diào)解解決。根據(jù)筆者的了解，一些社區(qū)工作站一年僅調(diào)解民間糾紛十幾宗，糾紛難度稍大則難以調(diào)解，而我們沙頭派出所民調(diào)室在警民聯(lián)調(diào)工作中一天就要調(diào)解純粹民間糾紛、行政案件的民事部分糾紛達(dá)到十幾宗之多，不少糾紛的調(diào)處難度較大，如2007年，在街道司法所的指導(dǎo)下，我室成功調(diào)處了重大意外事故死亡糾紛3宗、重大群體性勞資糾紛1宗、重大經(jīng)濟糾紛近10宗，無1宗糾紛轉(zhuǎn)化為群眾性械斗事件、刑事案件。目前，我室的人員管理由區(qū)司法局負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)由街道司法所負(fù)責(zé)，日常工作管理由派出所負(fù)責(zé)。我們依靠公安機關(guān)、司法行政機關(guān)等兩大行政機關(guān)的有利地位和權(quán)威性，在調(diào)解中基本解決了法院訴訟程序普遍存在的“訴累”和“執(zhí)行難”兩大難題。據(jù)統(tǒng)計，我室受理的糾紛基本上能在24小時之內(nèi)完成調(diào)解工作，簽訂的人民調(diào)解協(xié)議書99%以上都能當(dāng)場履行，人民調(diào)解協(xié)議書履行率達(dá)100%，提升了人民調(diào)解組織的效率，實現(xiàn)了人民調(diào)解工作的便利性、快捷性、及時性要求，實現(xiàn)了“即時受理、即時調(diào)解、即時化解、即時履行”的民調(diào)室總體工作目標(biāo)，為促進(jìn)轄區(qū)轉(zhuǎn)變社會治安管理形勢、維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。
（2）調(diào)解范圍受到較大的局限性。根據(jù)我國現(xiàn)行法律制度的相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解組織調(diào)解的是民間糾紛，組織效率較低，也不能適應(yīng)新形勢下警民聯(lián)調(diào)等人民調(diào)解工作新領(lǐng)域發(fā)展的迫切需要。隨著社會的發(fā)展，新理念、新觀點不斷呈現(xiàn)，我國采納了社區(qū)矯正的基層司法新思路，聯(lián)合國也提出了恢復(fù)性司法活動的新設(shè)想，人們對刑事犯罪的法制理念也從傳統(tǒng)的懲罰性思想轉(zhuǎn)變?yōu)橹匦禄謴?fù)社區(qū)安寧的新思想，從傳統(tǒng)的以“打擊”為主走向以教育引導(dǎo)、“恢復(fù)”為主的新趨勢，要求通過調(diào)解的手段以達(dá)到救濟受害人、教育犯罪人的目的，化被動為主動，從而穩(wěn)定社會，實現(xiàn)構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略目標(biāo)。這樣，對人民調(diào)解組織的工作也提出了新的要求，要求人民調(diào)解的理念從傳統(tǒng)的“民間糾紛”拓廣到“社會矛盾糾紛”，要求人民調(diào)解組織的結(jié)構(gòu)安排也不斷適應(yīng)新的社會需求的發(fā)展。然而，我國現(xiàn)行法對人民調(diào)解組織的調(diào)解范圍受到較大的局限性，不利于人民調(diào)解工作的遠(yuǎn)景發(fā)展，難以實現(xiàn)“最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的奮斗目標(biāo)。
（3）人民調(diào)解員的工作呈分散化、單兵化作戰(zhàn)的局面，難以發(fā)揮組織效能和效率。目前，我國戰(zhàn)斗在調(diào)解第一線的人民調(diào)解員基本分散在各鄉(xiāng)村、社區(qū)，只能調(diào)處一般的婚姻家庭、鄰里、宅基地等糾紛，降低了人民調(diào)解組織的效率，而社會影響較大的群體性糾紛、群體性上訪事件、突發(fā)性事件仍然需要由司法所利用其行政部門的有利地位和權(quán)威性來調(diào)處解決。筆者從深圳有的司法所了解到，他們平均每天都要受理矛盾糾紛1宗以上，對于這些糾紛，基層人民調(diào)解員都難以完成調(diào)解任務(wù)，而司法所目前編制僅為3人，還要辦理其他重要工作任務(wù)，如普法宣傳、指導(dǎo)人民調(diào)解工作、刑釋解教人員安置幫教、社區(qū)矯正、法律服務(wù)等，因而從一定程度上牽掣了基層司法所的工作力量。
（4）不利于建立多層次化的人民調(diào)解工作機制。隨著社會的發(fā)展，社會矛盾日益呈現(xiàn)復(fù)雜化、多層次化、多樣化的趨勢，要求人民調(diào)解組織也根據(jù)糾紛的多層次而采取多樣化的性質(zhì)，而我國現(xiàn)行的人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)安排由于其屬于群眾性組織性質(zhì)，結(jié)構(gòu)單一，效率較低，因而難以適應(yīng)解決群體性、專業(yè)性、應(yīng)急性、社會影響性較大的矛盾糾紛以及群體性上訪事件的迫切需要。
三、完善人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)安排的思路和對策建議
現(xiàn)階段，我國仍然處于并將長期處于社會主義初期階段，人民內(nèi)部矛盾凸顯，社會治安形勢有待進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，特別是隨著經(jīng)濟體制的深刻變革、社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益格局的深刻調(diào)整、思想觀念的深刻變化，人民內(nèi)部矛盾呈現(xiàn)出訴求復(fù)雜化、表現(xiàn)激烈化、相互關(guān)聯(lián)化、化解難度大等新特征，它涉及群眾根本利益，影響社會和諧穩(wěn)定。人民調(diào)解制度是中國特色社會主義法律制度的重要組成部分，在構(gòu)建社會主義和諧社會中有著不可替代的作用。積極預(yù)防和有效化解社會矛盾，是新形勢下人民調(diào)解工作面臨的繁重任務(wù)。筆者認(rèn)為，完善我國人民調(diào)解制度，首先要完善人民調(diào)解組織的結(jié)構(gòu)安排問題。
（一）建立多層次化、多樣化的人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)體系
我國目前亟待開展人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，轉(zhuǎn)變單一組織結(jié)構(gòu)性質(zhì)的狀況，提升人民調(diào)解組織的權(quán)威性，提升人民調(diào)解組織的效率，促進(jìn)社會矛盾的快速、有效解決。
筆者認(rèn)為，我們應(yīng)該進(jìn)一步解放思想，根據(jù)矛盾糾紛的復(fù)雜化、關(guān)聯(lián)化程度，建立多層次化、多樣化的人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)。總的思路和設(shè)想是，采取事業(yè)單位與群眾性組織并存、一般與專業(yè)相結(jié)合、鼓勵專家學(xué)者和律師參與人民調(diào)解工作的原則設(shè)立人民調(diào)解組織：（1）保持現(xiàn)行的人民調(diào)解委員會設(shè)立機制或框架結(jié)構(gòu)不變，其仍然屬于群眾性組織，主要調(diào)處案情簡單、涉及人數(shù)較少、涉及金額較小的民間糾紛；（2）發(fā)動社會力量“辦調(diào)解”，發(fā)揮專家學(xué)者、離退休老法官、老檢察官和律師等法律工作者的主觀能動作用，鼓勵其建立合伙制人民調(diào)解服務(wù)所（社）開展人民調(diào)解工作，鼓勵社會學(xué)工作者、心理咨詢師發(fā)揮專長參與人民調(diào)解工作，在條件具備的適當(dāng)時期，可以引導(dǎo)合伙制人民調(diào)解服務(wù)所（社）走向法律服務(wù)、商業(yè)調(diào)解的道路；（3）拓寬人民調(diào)解組織建設(shè)領(lǐng)域，將人民調(diào)解工作的觸角拓伸到消費維權(quán)、交通運輸、勞動保障、物業(yè)管理、房地產(chǎn)等專業(yè)性較強的工作領(lǐng)域；（4）在市轄區(qū)、不轄區(qū)的市、縣司法局統(tǒng)一建立社會矛盾調(diào)解中心，集中優(yōu)勢兵力，發(fā)揮技術(shù)特長，主要調(diào)處案情復(fù)雜程度較高、涉及人數(shù)較多、涉及金額較大的社會矛盾糾紛；（5）司法局社會矛盾調(diào)解中心應(yīng)屬于司法行政機關(guān)的直屬事業(yè)單位，下設(shè)重大社會矛盾糾紛應(yīng)急分隊和人民調(diào)解工作站（室），配備專用車輛、電腦、傳真機、復(fù)印機等設(shè)施；（6）重大社會矛盾糾紛應(yīng)急分隊主要調(diào)處大案要案，調(diào)處社會影響較大的群體性糾紛、群體性上訪事件和突發(fā)性事件等重大社會矛盾糾紛，釋放基層司法所的工作力量，使其從日益繁重的具體糾紛調(diào)處工作中解放出來，緩解工作任務(wù)較重與工作人員較少的矛盾，以便將工作重心轉(zhuǎn)向?qū)θ嗣裾{(diào)解組織工作的日常指導(dǎo)，努力行使好普法宣傳、社區(qū)矯正、刑釋解教人員安置幫教、法律服務(wù)等基層司法行政職能；（7）人民調(diào)解工作站（室）是司法局社會矛盾調(diào)解中心設(shè)立在派出所、消費者協(xié)會（委員會）、交警隊、工商所、房屋租賃管理所的派出工作機構(gòu)，主要調(diào)處專業(yè)性較強的社會矛盾糾紛，釋放政府專業(yè)職能工作部門的工作力量，使其工作重心轉(zhuǎn)向行政執(zhí)法工作，提高依法行政的能力和效率。這樣，我國就可以逐步形成“社會矛盾調(diào)解中心—人民調(diào)解委員會—合伙制人民調(diào)解服務(wù)所（社）”的三級人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)模式，形成多層次化、多樣化的人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)發(fā)展方向。
筆者之所以提出建立社會矛盾調(diào)解中心的設(shè)想，并強調(diào)其屬于事業(yè)單位性質(zhì)，主要目的在于轉(zhuǎn)變現(xiàn)行人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)安排中存在的組織效率較低、權(quán)威性較低的狀況，不斷提升人民調(diào)解組織的社會權(quán)威性和組織效率，及時、有效、高效地解決新時期社會矛盾糾紛日益訴求復(fù)雜化、表現(xiàn)激烈化、相互關(guān)聯(lián)化、化解難度大的不良趨勢。
二、加快人民調(diào)解立法建設(shè)步伐，推進(jìn)人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、整合
我國雖然制定了民事訴訟法、國務(wù)院《人民調(diào)解委員會組織條例》、司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件若干規(guī)定》等相關(guān)法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、司法解釋，但仍然比較零散，缺乏一部系統(tǒng)的指導(dǎo)人民調(diào)解工作的基本法，不能適應(yīng)新時期人民調(diào)解發(fā)展形勢的需要，在一定程度上阻礙了人民調(diào)解工作快速發(fā)展。筆者曾在2007年撰寫了《關(guān)于制定〈人民調(diào)解法〉的建議》，委托馬志國代表在兩會期間轉(zhuǎn)交全國人大常委會。我們應(yīng)該很高興地看到，國務(wù)院已正式將《人民調(diào)解法》列入了立法計劃，中華全國人民調(diào)解員協(xié)會也提交了《中華人民共和國人民調(diào)解法草案》（專家建議稿），這將極大地推進(jìn)我國人民調(diào)解工作的立法進(jìn)程。
筆者認(rèn)為，我國的人民調(diào)解法可以采取以下的立法框架結(jié)構(gòu)：第一章，總則；第二章，人民調(diào)解組織；第三章，人民調(diào)解員；第四章，糾紛當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；第五章，社會矛盾糾紛排查制度；第六章，人民調(diào)解工作紀(jì)律和人民調(diào)解庭紀(jì)律；第七章，社會矛盾糾紛的受理；第八章，人民調(diào)解協(xié)議及其履行和執(zhí)行；第九章，對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)；第十章，人民調(diào)解與行政調(diào)處、司法調(diào)解的銜接；第十一章，人民調(diào)解與法院訴訟的銜接；第十二章，附則。
在人民調(diào)解的組織立法和程序立法上，筆者建議：
（1）拓展糾紛的外延。將人民調(diào)解組織調(diào)解的糾紛范圍從傳統(tǒng)的“民間糾紛”拓寬到“社會矛盾糾紛”。
（2）優(yōu)化人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)。建立“社會矛盾調(diào)解中心—人民調(diào)解委員會—合伙制人民調(diào)解服務(wù)所（社）”的三級人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)模式，以逐步形成多層次化、多樣化的人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)安排發(fā)展方向。
（3）建立國家財政預(yù)算扶持與地方財政預(yù)算支持相結(jié)合制度。對人民調(diào)解組織的財政支持應(yīng)當(dāng)按照“地方財政預(yù)算為主，國家財政預(yù)算為輔，收益單位適當(dāng)補充”的原則，以保障人民調(diào)解工作的順利開展。
（4）建立全國統(tǒng)一的人民調(diào)解員資格考試制度和后續(xù)教育制度。司法部統(tǒng)一命題考試、統(tǒng)一頒發(fā)人民調(diào)解員資格證書。為減輕法律工作者的考試負(fù)擔(dān)，人民調(diào)解員資格考試應(yīng)當(dāng)與國家法律服務(wù)工作人員的資格考試相互通用，人民調(diào)解員可以參加法律服務(wù)所的工作。
（5）建立審前裁前人民調(diào)解制度。對于人民法院已經(jīng)受理的民事案件或者仲裁委員會已經(jīng)受理的案件，當(dāng)事人雙方在審理前或者仲裁前愿意按照人民調(diào)解解決的，人民法院或者仲裁委員會可以委托相應(yīng)的社會矛盾調(diào)解中心調(diào)解處理。其人民調(diào)解協(xié)議書與人民法院或者仲裁委員會調(diào)解書具有同等的法律效力。
（6）建立先期人民調(diào)解制度。人民法院對于應(yīng)當(dāng)按照簡易訴訟程序?qū)徖淼陌讣瑧?yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先到相應(yīng)的社會矛盾調(diào)解中心調(diào)解處理。其人民調(diào)解協(xié)議書與人民法院調(diào)解書應(yīng)當(dāng)具有同等的法律效力。
（7）建立適用簡易民事訴訟程序原則。對于當(dāng)事人持人民調(diào)解協(xié)議書就原糾紛向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照簡易訴訟程序?qū)徖恚詼p少訴訟時間和訴訟成本。此種情況，人民法院應(yīng)當(dāng)不再啟動法庭內(nèi)調(diào)解程序。
（8）建立人民調(diào)解協(xié)議書的執(zhí)行程序。一是針對有金錢履行義務(wù)的人民調(diào)解協(xié)議書，建立支付令制度。二是針對公證機構(gòu)賦予了強制執(zhí)行效力的人民調(diào)解協(xié)議書，可以向人民法院申請強制執(zhí)行。
三、建立長效、科學(xué)的人民調(diào)解教育機制，促進(jìn)人民調(diào)解組織的專業(yè)化、職業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)
搞好人民調(diào)解組織的專業(yè)化、職業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)，首先就在于建立長效、科學(xué)的人民調(diào)解教育機制：
（1）加強人民調(diào)解專業(yè)建設(shè)。目前，由于我國的高等教育體系中尚沒有建立起人民調(diào)解專業(yè)，因而人民調(diào)解員的知識面十分的零碎，導(dǎo)致調(diào)解的效率低下，在一定程度上阻礙了人民調(diào)解向?qū)I(yè)化、職業(yè)化方向發(fā)展。筆者建議，我國可以在政法類大學(xué)和重點大學(xué)的法學(xué)院率先開展人民調(diào)解的專業(yè)教育，培養(yǎng)一批系統(tǒng)掌握人民調(diào)解知識的研究生、本科生、大專生，使人民調(diào)解工作能夠?qū)崿F(xiàn)新陳代謝，理論聯(lián)系實際，增強人民調(diào)解員隊伍的整體素質(zhì)和水平，促進(jìn)人民調(diào)解組織的專業(yè)化、職業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)。
（2）加強人民調(diào)解教師隊伍的建設(shè)。教育行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)逐步將人民調(diào)解納入普通高等學(xué)校和成人教育體系教學(xué)課程，成為教育系統(tǒng)基本課程的組成部分，編寫相關(guān)教育大綱和成人教育大綱，建立專門的人民調(diào)解教育師資隊伍，開展人民調(diào)解工作的理論研究，組織力量編寫、出版與人民調(diào)解教育相關(guān)的教材和刊物。同時，我們還與社區(qū)法制學(xué)校相結(jié)合，建立人民調(diào)解教育基地，邀請優(yōu)秀調(diào)解員講授人民調(diào)解實踐經(jīng)驗和課程，總結(jié)和推廣成功優(yōu)秀人民調(diào)解員的經(jīng)驗做法，發(fā)揮廣大教師和學(xué)生的輻射帶動作用，學(xué)用并舉，促進(jìn)人民調(diào)解事業(yè)蓬勃發(fā)展。
（3）在社會工作專業(yè)增加人民調(diào)解的學(xué)習(xí)科目。調(diào)解也是社會工作者的一項基本技能。社會工作專業(yè)學(xué)生的畢業(yè)后一般會從事社工、社區(qū)管理等工作，工作中必然會觸及到社會矛盾，因而對社會工作專業(yè)的學(xué)生教授一點調(diào)解知識，對其將來的工作成長有一定的幫助和促進(jìn)作用。
（4）加強人民調(diào)解教材體系建設(shè)。各級教育機構(gòu)和司法行政機關(guān)要加強人民調(diào)解教材體系建設(shè)。人民調(diào)解教材體系主要可分為七類：一是調(diào)解類，主要包括調(diào)解學(xué)、人民調(diào)解概論、談判學(xué)、口才學(xué)等；二是政治類，主要包括政治學(xué)、中共黨史、政策學(xué)等；三是哲學(xué)類，主要包括中國哲學(xué)史、倫理學(xué)、普通邏輯學(xué)等；四是法律類，主要包括法理學(xué)、中國法律思想史、中國法制史、中國民法史、憲法學(xué)、民法學(xué)、訴訟法學(xué)、行政法學(xué)、勞動法學(xué)、證據(jù)法學(xué)、國際私法、經(jīng)濟法學(xué)、消費者法學(xué)、房地產(chǎn)法學(xué)等；五是心理學(xué)類，主要包括普通心理學(xué)、發(fā)展心理學(xué)、社會心理學(xué)、咨詢心理學(xué)、法律心理學(xué)（或司法心理學(xué)）、調(diào)解心理學(xué)等；六是社會學(xué)類，主要包括社會學(xué)、社會工作、社區(qū)管理等；七是選修類，如法醫(yī)學(xué)、西方經(jīng)濟學(xué)、政治經(jīng)濟學(xué)、企業(yè)管理、行政管理、治安管理、產(chǎn)品質(zhì)量法、立法學(xué)、法律邏輯學(xué)、物業(yè)管理、檔案管理等。有些科目的教材可以使用現(xiàn)行教材；有些科目的教材，可能需要研究、重編，如調(diào)解學(xué)、調(diào)解心理學(xué)、人民調(diào)解概論、談判學(xué)等。
科學(xué)發(fā)展觀要求構(gòu)建以人為本、全面協(xié)調(diào)的社會主義和諧社會。人民調(diào)解組織是促進(jìn)和諧社會建設(shè)的主要力量之一。我們應(yīng)當(dāng)加強社會主義法治理念教育和人民調(diào)解立法建設(shè)，加強人民調(diào)解組織建設(shè)，加強人民調(diào)解組織的專業(yè)化、職業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)，不斷促進(jìn)人民調(diào)解事業(yè)上新臺階，為中國成功舉辦奧運會營造平安、穩(wěn)定、祥和的社會和諧氛圍。
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