[ 宋波 ]——(2002-4-4) / 已閱37230次
1、政府管理層。它由中央和地方電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)所組成，既不能擁有企業(yè)和接受企業(yè)掛靠，也不應(yīng)直接介入企業(yè)經(jīng)營(yíng)。中央電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是：發(fā)放電信營(yíng)業(yè)許可證；制定行業(yè)規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；制訂電信服務(wù)事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；分配和管理稀缺通信資源；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)網(wǎng)路互聯(lián)和網(wǎng)路營(yíng)運(yùn)；裁決電信糾紛；指導(dǎo)地方電信服務(wù)管理；代表國(guó)家參與國(guó)際電信合作等。地方電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)按照中央電信服務(wù)管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)，負(fù)責(zé)某些二類(lèi)、三類(lèi)業(yè)務(wù)許可證的發(fā)放和管理，并負(fù)有監(jiān)督、調(diào)處糾紛和查處違法行為等職責(zé)。這種分層模式的典型代表首推美國(guó)，美國(guó)除了成立中央一級(jí)電信管制機(jī)構(gòu)FCC外，在各州還成立了州公益事業(yè)委員會(huì)（PUC），共同管制美國(guó)的電信服務(wù)業(yè)。根據(jù)分工，F(xiàn)CC負(fù)責(zé)管制州際和國(guó)際電信服務(wù)業(yè)務(wù)，而PUC處理州內(nèi)電信服務(wù)業(yè)務(wù)。實(shí)踐中，在州際和州內(nèi)問(wèn)題難以準(zhǔn)確界定時(shí)，如稀缺資源的管制，遵循“聯(lián)邦優(yōu)先”原則，并已使之合法化。美國(guó)《1996年電信法》在這方面的具體體現(xiàn)是，取消了州內(nèi)PUC限制市場(chǎng)進(jìn)入的權(quán)力，授權(quán)FCC管理普遍服務(wù)等。⑤此外，加拿大電信管制機(jī)構(gòu)（CRTC）的組織體系與美國(guó)也差不多，但不同層次的職能劃分不盡相同。⑥
2、民間管理層。主要是指獨(dú)立于政府與市場(chǎng)主體，為政府干預(yù)市場(chǎng)、市場(chǎng)影響政府和市場(chǎng)主體之間相互聯(lián)系起中介作用，協(xié)助政府管理電信服務(wù)市場(chǎng)的民間組織。國(guó)外這類(lèi)民間組織（行業(yè)協(xié)會(huì)、委員會(huì)、聯(lián)合會(huì)、聯(lián)盟、論壇等）已有不少，如澳大利亞電信用戶(hù)申訴委員會(huì)（TIO），它成立于1993年，不以營(yíng)利為目的，起初的服務(wù)是處理居民和小企業(yè)對(duì)電信公司的申訴，由于能獨(dú)立、公正、迅速地解決電信服務(wù)糾紛，得到用戶(hù)和社會(huì)的認(rèn)可，1997年后所有的電信運(yùn)營(yíng)者和服務(wù)提供者都成為了它的成員，1998－1999年度只有不到四分之一的公司被起訴。⑦由此可見(jiàn)，這樣的中介機(jī)構(gòu)在協(xié)助政府實(shí)施行業(yè)管理方面，既保護(hù)了用戶(hù)利益，又促進(jìn)了電信服務(wù)質(zhì)量的提高，使用戶(hù)與電信公司更為融洽。因此，建議我國(guó)也設(shè)立這種組織，賦予其為監(jiān)督電信運(yùn)營(yíng)商、維護(hù)電信服務(wù)業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、保護(hù)電信用戶(hù)而對(duì)成員自律、維護(hù)和組織并與相關(guān)利益者交涉的職責(zé)。
（二）制定管制基本法
中國(guó)從80年代開(kāi)始改革電信管制體制，至今還沒(méi)有頒布規(guī)制電信管制的基本法——《電信法》。目前電信業(yè)立法的主要形式是效力等級(jí)較低的規(guī)范性文件，如部門(mén)規(guī)章。由于部門(mén)立法受部門(mén)利益所左右，很難保證所制定法規(guī)的公正性和中立性。同時(shí)，現(xiàn)行立法還帶有明顯的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的特征，使電信管制體制改革缺乏一個(gè)明確的改革目標(biāo)，上文所述“中國(guó)電信服務(wù)業(yè)現(xiàn)有體制框架是不同國(guó)家改革模式的拼湊”，即是適證。
現(xiàn)在各方對(duì)于《電信法》的出臺(tái)均寄予厚望，但是必須看到，在電信改革的范圍和目標(biāo)、電信資源的配置和管理、電信市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻和方式等關(guān)鍵問(wèn)題沒(méi)有解決之前，草率通過(guò)一個(gè)部門(mén)立法色彩濃厚的《電信法》，不但不利于消除現(xiàn)有電信市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性缺陷，而且可能使既得利益硬化、未來(lái)支付更昂貴的調(diào)整成本。譬如中國(guó)《航空法》通過(guò)了許多年，航空市場(chǎng)還是亂像叢生、管制進(jìn)退失據(jù)，并沒(méi)有出現(xiàn)預(yù)期的所謂規(guī)范發(fā)展的局面。①
因此，必須重新審視《電信法》的性質(zhì)、立法宗旨、基本原則、管制內(nèi)容、體系結(jié)構(gòu)以及制定程序等內(nèi)容，進(jìn)行科學(xué)、合理的設(shè)計(jì)與安排。
1、電信法的性質(zhì)。電信法，從廣義上說(shuō)，指國(guó)家制定的規(guī)范電信行業(yè)及電信市場(chǎng)的各種法律規(guī)則的總和，其中包括制度性規(guī)則和技術(shù)性規(guī)則兩大類(lèi)。狹義的電信法指的是前一類(lèi)，其任務(wù)是確立電信行業(yè)及電信市場(chǎng)運(yùn)行的基本制度框架和基本行為規(guī)范。而后者的任務(wù)則是就電信行業(yè)及電信市場(chǎng)運(yùn)行中的各種特殊問(wèn)題，依據(jù)制度性規(guī)則，提供具體的、技術(shù)性的行為規(guī)范。②在立法體例上，可以將兩類(lèi)規(guī)則合為一體，也可以將二者分開(kāi)。從中國(guó)的國(guó)情看，應(yīng)以分開(kāi)為宜。具體說(shuō)，就是由全國(guó)人大制定旨在確立電信服務(wù)業(yè)及其市場(chǎng)運(yùn)行的基本制度框架和基本行為規(guī)范的電信法，并授權(quán)國(guó)務(wù)院以及法律規(guī)定的國(guó)家電信管理機(jī)構(gòu)制定具體的技術(shù)性規(guī)范。
2、電信法的立法宗旨。在中國(guó)，電信法的制定應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，適應(yīng)電信體制改革和電信服務(wù)業(yè)發(fā)展的需要，適應(yīng)社會(huì)公眾和各行業(yè)對(duì)電信服務(wù)和信息資源的需求。制定電信法應(yīng)當(dāng)從社會(huì)整體利益出發(fā)，而不僅僅局限于某些集團(tuán)、企業(yè)或者個(gè)人的既得利益；電信法所體現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是包括行政管理機(jī)關(guān)在內(nèi)的全社會(huì)一體遵行的國(guó)家意志，而不是個(gè)別行政管理機(jī)關(guān)的部門(mén)意志。因此，該立法宗旨應(yīng)當(dāng)突出分配管理通信資源的效率性、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和用戶(hù)權(quán)益的公平性、保障網(wǎng)絡(luò)服務(wù)與信息傳輸?shù)陌踩浴?br>
3、電信法的基本原則。（1）有效競(jìng)爭(zhēng)原則。公平競(jìng)爭(zhēng)是電信市場(chǎng)的基本秩序要求。為此，電信法應(yīng)當(dāng)同現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和將要制定的《反壟斷法》相銜接，針對(duì)各種以不正當(dāng)手段獲取或保有市場(chǎng)份額，或者以不正當(dāng)手段排擠或歧視市場(chǎng)參與者的行為，做出禁止性規(guī)定。（2）管理有序原則。維護(hù)管理秩序的目的在于合理地規(guī)范電信市場(chǎng)參與者的行為，公平地維護(hù)其合法權(quán)益，并貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和電信服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)管理秩序的必要條件，一是完善的管理規(guī)章，二是管理機(jī)關(guān)的廉潔和效率，三是被管理者知法守法。其中一個(gè)重要的內(nèi)容，就是明確電信管理機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限和電信經(jīng)營(yíng)者在遵守管理秩序方面的義務(wù)。（3）網(wǎng)路共享原則。為實(shí)現(xiàn)電信網(wǎng)路的有效利用和避免重復(fù)建設(shè)，網(wǎng)路的使用應(yīng)貫徹有償共享的原則，即獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入者當(dāng)然地獲得有償使用所有公共電信網(wǎng)路的許可。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，規(guī)定網(wǎng)路運(yùn)營(yíng)者在條件許可的范圍內(nèi)滿(mǎn)足其他電信運(yùn)營(yíng)者入網(wǎng)、互聯(lián)要求的法定義務(wù)，是建立公平、高效的電信市場(chǎng)的關(guān)鍵。（4）保護(hù)消費(fèi)者原則。電信經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)向用戶(hù)提供價(jià)格合理的優(yōu)質(zhì)服務(wù)；否則，用戶(hù)有權(quán)投訴和請(qǐng)求損害賠償。電信經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)遵守法律和行業(yè)規(guī)章確定的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于不符合標(biāo)準(zhǔn)的行為，管理部門(mén)有權(quán)查處。電信經(jīng)營(yíng)者必須隨時(shí)向用戶(hù)公開(kāi)其服務(wù)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，并接受有關(guān)管理部門(mén)的監(jiān)督；違反該義務(wù)損害消費(fèi)者權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向消費(fèi)者支付經(jīng)濟(jì)賠償；對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的故意行為，可處以懲罰性損害賠償和行政罰款。
4、電信法的體系結(jié)構(gòu)。參考國(guó)外相關(guān)立法體例③，建議中國(guó)《電信法》采用如下體系結(jié)構(gòu)進(jìn)行編排：
第一章 總則。含電信法的立法宗旨、基本原則、適用范圍等。
第二章 國(guó)家電信管理部門(mén)。含國(guó)家和地方電信管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、權(quán)限、組成、機(jī)構(gòu)、議決程序。
第三章 電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)。含各類(lèi)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍，基本電信業(yè)務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 增值性電信業(yè)務(wù)的申請(qǐng)、審批，經(jīng)營(yíng)許可證，業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)中服務(wù)提供方與用戶(hù)的服務(wù)合同關(guān)系。
第四章 無(wú)線(xiàn)電管制。含無(wú)線(xiàn)電管制的目的、原則以及管制的具體方式。
第五章 電信設(shè)備。含廣播與有線(xiàn)電視、電信基礎(chǔ)設(shè)施、電信終端設(shè)備的技術(shù)體制、標(biāo)準(zhǔn)和通信行業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及業(yè)務(wù)規(guī)定。
第六章 網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)。含網(wǎng)絡(luò)接入的申請(qǐng)、登記、審核，接入單位、法人、個(gè)人用戶(hù)應(yīng)具備的條件，入網(wǎng)審批，接入單位的入網(wǎng)責(zé)任，IP地址的申請(qǐng)、分配與管理，域名注冊(cè)的申請(qǐng)、變更、注銷(xiāo)及爭(zhēng)議裁定。
第七章 電信設(shè)施安全與數(shù)據(jù)保護(hù)。含電信設(shè)施的刑法保護(hù)和行政法保護(hù)；政府部門(mén)，電信運(yùn)營(yíng)者的責(zé)任，公民的義務(wù)；地上、地下、水下、海底通信設(shè)施，無(wú)線(xiàn)通信電波傳輸?shù)鹊谋Ｗo(hù)；其他工程與電信設(shè)施的關(guān)系。
第八章 普遍服務(wù)義務(wù)。含普遍服務(wù)的目標(biāo)，電信管理部門(mén)普遍服務(wù)的職責(zé)，公眾電信運(yùn)營(yíng)者的普遍服務(wù)義務(wù)。
第九章 用戶(hù)權(quán)利保護(hù)。含用戶(hù)自由使用電信服務(wù)和通信秘密不受侵犯的權(quán)利，電信資費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督，電信服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督，政府保護(hù)用戶(hù)權(quán)利的職責(zé)。
第十章 電信糾紛處理。含解決糾紛的機(jī)構(gòu)、程序、效力，以及當(dāng)事人的訴權(quán)。
第十一章 法律責(zé)任。含違反《電信法》及電信行政法規(guī)等應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任、民事責(zé)任或刑事責(zé)任。
第十二章 附則。規(guī)定本法的生效時(shí)間。
此外，為了淡化部門(mén)立法色彩，建議全國(guó)人大常委會(huì)委托由有關(guān)政府部門(mén)和社會(huì)團(tuán)體以及法學(xué)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家組成的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)起草，然后廣泛聽(tīng)取電信用戶(hù)、經(jīng)營(yíng)者等利益相關(guān)各方的意見(jiàn)，通過(guò)論證會(huì)、辯論會(huì)等形式吸取合理化建議，最后由全國(guó)人大或其常委會(huì)頒布。
（三）優(yōu)化管制規(guī)則
1、普遍服務(wù)管制。普遍服務(wù)是指“任何人在任何地點(diǎn)都能以承擔(dān)得起的價(jià)格享受電信業(yè)務(wù)，而且業(yè)務(wù)質(zhì)量和資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一視同仁。”①為彌補(bǔ)中國(guó)電信服務(wù)市場(chǎng)“電信消費(fèi)者的選擇權(quán)利向大都市傾斜”的結(jié)構(gòu)性缺陷，在管制中必須貫徹“普遍服務(wù)”的理念。借鑒國(guó)外電信服務(wù)管制的經(jīng)驗(yàn)，可以采取以下做法：（1）許可證中的附加條款。作為許可證發(fā)放的條件，電信運(yùn)營(yíng)者必須向農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)提供普遍服務(wù)；（2）附加額外的網(wǎng)間接續(xù)費(fèi)。新運(yùn)營(yíng)者在與原有運(yùn)營(yíng)者之間互聯(lián)互通時(shí)，必須支付額外費(fèi)用，這些費(fèi)用的部分或全部用來(lái)向農(nóng)村地區(qū)提供普遍服務(wù)；（3）普遍服務(wù)基金。該基金由電信運(yùn)營(yíng)者繳納、由電信管制部門(mén)管理，專(zhuān)用于支持普遍服務(wù)。允許電信運(yùn)營(yíng)者在交納普遍服務(wù)基金與直接提供普遍服務(wù)之間進(jìn)行選擇。（4）普遍服務(wù)的委托和指定。當(dāng)原有運(yùn)營(yíng)者不能或不愿向農(nóng)村或未受服務(wù)的區(qū)域提供普遍服務(wù)時(shí)，這種服務(wù)應(yīng)委托給其它運(yùn)營(yíng)者，或由電信管制機(jī)構(gòu)指定其它運(yùn)營(yíng)者來(lái)實(shí)施，接受委托或指定的運(yùn)營(yíng)者可從普遍服務(wù)基金得到補(bǔ)償。
2、電信資源管制。電信資源一般指號(hào)碼、無(wú)線(xiàn)電頻率、Internet域名、衛(wèi)星軌道及各種管線(xiàn)資源，屬于公共資源，其管制應(yīng)遵循公正性、效率性及公益性原則。管制者應(yīng)當(dāng)客觀、透明和無(wú)歧視地分配和管理電信資源，保證不同電信網(wǎng)和電信業(yè)務(wù)使用者的平等和簡(jiǎn)單接入，不偏袒任何一方。目前中國(guó)電信資源的分配權(quán)主要掌握在經(jīng)營(yíng)電信業(yè)務(wù)、且與其他公司競(jìng)爭(zhēng)的原中國(guó)電信手中，難以保證資源分配的公正性。并且原中國(guó)電信按部門(mén)或系統(tǒng)來(lái)分配電信資源的做法，也有悖于效率原則，因?yàn)樵S多潛在的更能有效使用這些資源的企業(yè)被排除在外。如果不能公正、有效地分配資源，社會(huì)公益的實(shí)現(xiàn)更無(wú)從談起。這也是中國(guó)電信服務(wù)市場(chǎng)“不對(duì)稱(chēng)寡頭競(jìng)爭(zhēng)”、“替代性產(chǎn)品（服務(wù)）競(jìng)爭(zhēng)”等結(jié)構(gòu)性缺陷的癥結(jié)所在。
電信資源管制的優(yōu)化，關(guān)鍵是要體現(xiàn)電信資源的公共性，公正分配電信資源。為此美國(guó)設(shè)立了獨(dú)立于政府和企業(yè)的FCC，由其負(fù)責(zé)電信資源的分配。②在中國(guó)應(yīng)當(dāng)改變電信資源由具有行政壟斷性的中國(guó)電信分配的局面，設(shè)立不具有企業(yè)性質(zhì)和特殊部門(mén)利益的公共機(jī)構(gòu)，來(lái)行使電信資源分配權(quán)。不僅如此，還應(yīng)當(dāng)改變電信資源無(wú)償使用的狀況，在優(yōu)先滿(mǎn)足軍隊(duì)、政府機(jī)構(gòu)、廣播電視業(yè)務(wù)需求的同時(shí)，像土地等公共資源一樣實(shí)行有償使用制度，采取公開(kāi)招標(biāo)的方式向電信運(yùn)營(yíng)商有償出讓?zhuān)渲贫仍O(shè)計(jì)中應(yīng)體現(xiàn)資源性質(zhì)的差異和保證有效的輿論監(jiān)督。
3、互聯(lián)互通管制。電信網(wǎng)路互聯(lián)互通對(duì)維護(hù)網(wǎng)路的整體性，充分實(shí)現(xiàn)網(wǎng)路的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益具有決定作用。為克服目前“公網(wǎng)”與“專(zhuān)網(wǎng)”分立、大量網(wǎng)路資源閑置浪費(fèi)的市場(chǎng)缺陷，必須對(duì)網(wǎng)路互聯(lián)互通實(shí)行統(tǒng)一管制，為確立數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)的格局提供法律保障�；ヂ�(lián)互通管制的具體形式應(yīng)當(dāng)由《電信法》規(guī)定，所有網(wǎng)路運(yùn)營(yíng)者都有義務(wù)與其它運(yùn)營(yíng)者進(jìn)行互聯(lián)，且在各個(gè)技術(shù)可行點(diǎn)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)。為此，在互聯(lián)互通管制中應(yīng)當(dāng)突出以下幾個(gè)方面的要求：（1）統(tǒng)一互聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)。中央電信管理機(jī)構(gòu)制定的網(wǎng)路進(jìn)入和兩網(wǎng)互聯(lián)技術(shù)規(guī)范在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一適用。要求入網(wǎng)方應(yīng)當(dāng)保證自己的網(wǎng)路、設(shè)備和裝置符合國(guó)家規(guī)定的技術(shù)體制和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并且不影響被要求方的網(wǎng)路、設(shè)施正常運(yùn)行。否則，被要求方有權(quán)拒絕。（2）按成本定價(jià)。即互聯(lián)費(fèi)的確定要以成本為基礎(chǔ)。目前世界上還沒(méi)有形成統(tǒng)一的成本標(biāo)準(zhǔn)，有的依據(jù)全分配成本，有的依據(jù)邊際成本，有的依據(jù)長(zhǎng)期平均增量成本。為培育數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體制框架，建議近期內(nèi)政府以成本為基礎(chǔ)制訂聯(lián)網(wǎng)價(jià)格時(shí)，選擇邊際成本作為主要依據(jù)，對(duì)新入網(wǎng)企業(yè)則不應(yīng)當(dāng)要求其承擔(dān)通信網(wǎng)絡(luò)的固定投資費(fèi)用。①（3）無(wú)差別對(duì)待。即對(duì)不同運(yùn)營(yíng)者提供互聯(lián)服務(wù)，在收費(fèi)、技術(shù)條件和服務(wù)質(zhì)量等方面應(yīng)一視同仁。當(dāng)運(yùn)營(yíng)者既向互聯(lián)者又向自己的最終用戶(hù)提供服務(wù)時(shí)，其向互聯(lián)者提供服務(wù)的各種條件不得高于自己的最終用戶(hù)。（4）扶持市場(chǎng)新進(jìn)入者。要求原有運(yùn)營(yíng)者向新進(jìn)入者提供設(shè)備共享、平等接入和非綁定計(jì)價(jià)網(wǎng)費(fèi)等條件。
4、價(jià)格管制。電信服務(wù)市場(chǎng)的價(jià)格可分為：用戶(hù)消費(fèi)最終電信服務(wù)的價(jià)格和普通運(yùn)營(yíng)者與主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)者聯(lián)網(wǎng)的價(jià)格。價(jià)格管制應(yīng)當(dāng)以防止出現(xiàn)壟斷定價(jià)，保障運(yùn)營(yíng)者公平地運(yùn)用價(jià)格杠桿開(kāi)展有效競(jìng)爭(zhēng)為宗旨。為實(shí)現(xiàn)此宗旨，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的管制：（1）價(jià)格水平的管制。堅(jiān)持以成本為基礎(chǔ)兼顧運(yùn)營(yíng)者合理收益的定價(jià)原則。（2）價(jià)格體系或結(jié)構(gòu)②的管制。應(yīng)當(dāng)順應(yīng)國(guó)際電信服務(wù)市場(chǎng)出現(xiàn)的市話(huà)與長(zhǎng)話(huà)費(fèi)率的差距逐步縮�。怀跹b費(fèi)日益降低，通話(huà)費(fèi)略有提高；非高峰期相對(duì)高峰期的價(jià)格折扣逐步加大的趨勢(shì)③，調(diào)整中國(guó)的價(jià)格體系和結(jié)構(gòu)。（3）價(jià)格日常變動(dòng)的管制。主要是制定價(jià)格調(diào)整的規(guī)范，批準(zhǔn)新的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)異常情況④的處理。（4）調(diào)解、仲裁價(jià)格糾紛，特別是網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)費(fèi)糾紛。
5、市場(chǎng)準(zhǔn)入管制。
在現(xiàn)階段，各國(guó)對(duì)電信服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入管制的主要手段是實(shí)施許可證制度。該制度內(nèi)容非常廣泛，包括許可證數(shù)量的選擇，許可證發(fā)放的具體程序，許可證的轉(zhuǎn)讓、變更、撤銷(xiāo)以及許可證發(fā)放后的行政監(jiān)管等。有關(guān)外資進(jìn)入的管理也涵蓋其中。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)電信服務(wù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)模式，必須對(duì)上述內(nèi)容加強(qiáng)管制：（1）許可證數(shù)量的選擇。首先，由于電信服務(wù)業(yè)不同領(lǐng)域的技術(shù)特性和經(jīng)濟(jì)規(guī)模適宜不同的競(jìng)爭(zhēng)程度，應(yīng)分別制定進(jìn)入條件。公共網(wǎng)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的進(jìn)入條件應(yīng)十分嚴(yán)格，但除了涉及企業(yè)國(guó)籍的條件外，進(jìn)入條件不應(yīng)涉及與經(jīng)營(yíng)成本、效率和質(zhì)量無(wú)關(guān)的方面；網(wǎng)絡(luò)基本服務(wù)領(lǐng)域的進(jìn)入也應(yīng)適當(dāng)控制，其中至少應(yīng)包括技術(shù)能力、資金和管理能力方面的條件；電信增值服務(wù)業(yè)務(wù)的進(jìn)入條件則可以相對(duì)放寬。其次，在電信服務(wù)業(yè)開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的初期，對(duì)基本業(yè)務(wù)的許可證數(shù)量都應(yīng)該加以控制。但隨著市場(chǎng)開(kāi)放程度的深入和經(jīng)營(yíng)范圍的擴(kuò)大，許可證的數(shù)量控制應(yīng)逐漸放松，并且從發(fā)展趨勢(shì)分析，許可證的發(fā)放數(shù)量最終將不再由政府決定，而由市場(chǎng)和競(jìng)爭(zhēng)來(lái)選擇。（2）許可證發(fā)放的程序。應(yīng)根據(jù)電信服務(wù)業(yè)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)組織目標(biāo)和進(jìn)入條件，采取不同形式。在公共網(wǎng)領(lǐng)域，宜采用定向招標(biāo)方式；在基本業(yè)務(wù)領(lǐng)域，宜采用公開(kāi)招標(biāo)方式；在增值業(yè)務(wù)領(lǐng)域，宜采用一般工商注冊(cè)、電信管制機(jī)構(gòu)備案的方式。⑤具體發(fā)放程序至少應(yīng)包括申請(qǐng)、資格審查和授予等內(nèi)容，如在審查時(shí)需要檢查申請(qǐng)者是否能夠保證國(guó)家和公共安全，是否具有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)能力，是否符合《電信法》和相關(guān)法規(guī)等。相關(guān)的程序性規(guī)定應(yīng)在《電信法》的制定中加以充分體現(xiàn)，并公之于眾，接受監(jiān)督。（3）對(duì)外資進(jìn)入的管制。對(duì)外資進(jìn)入的管制與電信市場(chǎng)的開(kāi)放程度密切相關(guān)。中國(guó)電信服務(wù)業(yè)引進(jìn)外資最重要的前提還是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的形成。因?yàn)殡x開(kāi)了競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)框架，無(wú)論民族企業(yè)還是外資公司，都可能危害電信用戶(hù)。為此，對(duì)外資進(jìn)入的管制必須與加快形成中國(guó)電信服務(wù)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)聯(lián)系起來(lái)通盤(pán)考慮。如前文所述，按照中國(guó)與美國(guó)及歐盟達(dá)成的協(xié)議，外國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商將沿著“北京上海廣州——其他14個(gè)省會(huì)都市——全國(guó)”的梯度逐步進(jìn)入中國(guó)電信服務(wù)市場(chǎng)，可能加劇電信服務(wù)市場(chǎng)固有的不平衡競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)外資進(jìn)入中國(guó)電信服務(wù)業(yè)的方式選擇，也會(huì)對(duì)民族電信企業(yè)參與全球化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生影響，因此，建議政府在堅(jiān)持開(kāi)放的原則下，調(diào)整外資進(jìn)入的優(yōu)先順序及方式，具體包括：第一，優(yōu)先開(kāi)放外資對(duì)內(nèi)地有線(xiàn)電視網(wǎng)絡(luò)和部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)改造的投資，前提是完成政企分開(kāi)、公司化重組；第二，優(yōu)先開(kāi)放對(duì)“聯(lián)通”和“網(wǎng)通”的外資參股；第三，在傾斜扶持“聯(lián)通”、“網(wǎng)通”的前提下，開(kāi)放外資參股中國(guó)電信集團(tuán)和中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)的分業(yè)和綜合經(jīng)營(yíng)；第四，在新興電信服務(wù)市場(chǎng)和租線(xiàn)業(yè)務(wù)市場(chǎng)，優(yōu)先開(kāi)放外資控股或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)；第五，在所有電信增值業(yè)務(wù)市場(chǎng)，提前開(kāi)放外資控股或獨(dú)資經(jīng)營(yíng)。
6、終端設(shè)備管制。一般而言，終端設(shè)備的管制是指依據(jù)電信法、產(chǎn)品質(zhì)量法、用戶(hù)權(quán)益保護(hù)法及電信終端設(shè)備管理機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)，對(duì)終端設(shè)備的管理機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、檢測(cè)程序、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行授權(quán)或管理。為保證國(guó)內(nèi)電信服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通，不能聽(tīng)任企業(yè)自行選擇設(shè)備的技術(shù)類(lèi)型和標(biāo)準(zhǔn)，必須對(duì)終端設(shè)備加強(qiáng)以下幾方面的管制：（1）審批管理機(jī)構(gòu)的授權(quán)。目前世界上對(duì)電信終端設(shè)備的審批管理機(jī)構(gòu)主要有三種形式：一是由國(guó)家認(rèn)證機(jī)構(gòu)進(jìn)行最終決定，如美國(guó)FCC對(duì)無(wú)線(xiàn)發(fā)射機(jī)的審批等；二是由國(guó)家認(rèn)證機(jī)構(gòu)指定的實(shí)驗(yàn)室進(jìn)行合格鑒定，如日本就是通過(guò)第三方機(jī)構(gòu)--日本終端設(shè)備認(rèn)證協(xié)會(huì)（JATE）對(duì)終端設(shè)備進(jìn)行審批的；三是由制造商自我批準(zhǔn)，即允許制造商自己批準(zhǔn)所生產(chǎn)的設(shè)備是否符合技術(shù)規(guī)定，國(guó)家認(rèn)證機(jī)構(gòu)可以（或不必）要求認(rèn)可的（或主管的）實(shí)驗(yàn)室對(duì)設(shè)備進(jìn)行測(cè)試。如歐盟對(duì)于電磁兼容性（EMC）的鑒定就屬于這種方式。筆者建議我國(guó)在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件下，仍舊采用第一種形式。（2）終端設(shè)備的入網(wǎng)審批。對(duì)終端設(shè)備實(shí)行嚴(yán)格的入網(wǎng)審批制度，以立法的形式明確規(guī)定未通過(guò)指定機(jī)構(gòu)檢測(cè)的設(shè)備不得入網(wǎng)，但同時(shí)對(duì)于通過(guò)指定機(jī)構(gòu)檢測(cè)合格的設(shè)備，電信運(yùn)營(yíng)商不得拒絕其入網(wǎng)，且經(jīng)檢測(cè)機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)合格的設(shè)備無(wú)需再經(jīng)過(guò)運(yùn)營(yíng)商的二次發(fā)證。（3）對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的管理。應(yīng)由入網(wǎng)審批管理部門(mén)對(duì)檢測(cè)機(jī)構(gòu)設(shè)施監(jiān)督管理，管理形式主要應(yīng)包括資格認(rèn)定和授權(quán)。入網(wǎng)審批管理部門(mén)按照法定標(biāo)準(zhǔn)，在鑒定檢測(cè)機(jī)構(gòu)實(shí)驗(yàn)室檢驗(yàn)?zāi)芰细竦幕A(chǔ)上，給予檢測(cè)機(jī)構(gòu)相應(yīng)的資格認(rèn)定和授權(quán)。檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資格的授予應(yīng)根據(jù)不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的技術(shù)開(kāi)發(fā)周期，規(guī)定相應(yīng)的有效期，期滿(mǎn)后由檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)入網(wǎng)審批管理部門(mén)依法重新鑒定合格后重新予以授權(quán)。（4）終端設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂。終端設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括電信網(wǎng)絡(luò)中信息的發(fā)送、傳輸、接收標(biāo)準(zhǔn)以及網(wǎng)路之間設(shè)備接口的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，十分復(fù)雜。因此，對(duì)終端設(shè)備技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)管制的細(xì)節(jié)可以不在《電信法》中規(guī)定，但應(yīng)規(guī)定一個(gè)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的程序。鑒于美國(guó)、日本、歐盟的標(biāo)準(zhǔn)制定體系都向全社會(huì)開(kāi)放的經(jīng)驗(yàn)①，建議我國(guó)制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，首先也應(yīng)廣泛聽(tīng)取電信制造商、服務(wù)商以及相關(guān)科研機(jī)構(gòu)等各方的意見(jiàn)，再由官方權(quán)威機(jī)構(gòu)制定，最后經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)、頒發(fā)，并保證其強(qiáng)制性執(zhí)行。
① 趙維田 著，《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁(yè)。
② 趙維田 著，《世貿(mào)組織（WTO）的法律制度》，吉林人民出版社2000年版，第384-389頁(yè)。
③ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心 主編：《三網(wǎng)合一——中國(guó)電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國(guó)審計(jì)出版社2000年版，第362頁(yè)。
④ 陳小洪：《中國(guó)電信業(yè)：政策、產(chǎn)業(yè)組織的變化及若干建立》，《管理世界》1999年第1期。
① 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心 主編：《三網(wǎng)合一——中國(guó)電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國(guó)審計(jì)出版社2000年版，第361-364頁(yè)。
② 云濤：《從美國(guó)電信解體過(guò)程看我國(guó)電信發(fā)展》，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2000年1月25日。
③ 余永定 鄭秉文 主編：《中國(guó)“入世”研究報(bào)告：進(jìn)入WTO的中國(guó)產(chǎn)業(yè)》，中國(guó)文獻(xiàn)出版社2000年版，第441頁(yè)。
④ 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)文化研究中心 主編：《三網(wǎng)合一——中國(guó)電訊產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》，中國(guó)審計(jì)出版社2000年版，第256頁(yè)。
⑤ 國(guó)際電信聯(lián)盟：《世界電信指標(biāo)》，2000年5月。
⑥ 1999年全國(guó)郵政電信發(fā)展情況，《中國(guó)計(jì)算機(jī)報(bào)》，2000年5月16日。
① 1999年全國(guó)郵政電信發(fā)展情況，《中國(guó)計(jì)算機(jī)報(bào)》，2000年5月16日。
② 信息產(chǎn)業(yè)部政策法規(guī)司司長(zhǎng) 劉彩：《專(zhuān)家談〈中華人民共和國(guó)電信條例〉》，《光明日?qǐng)?bào)》2000年10月18日。
③ 如：廣電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、電力網(wǎng)、“網(wǎng)通”以及“聯(lián)通”等。
④ 增值業(yè)務(wù)主要是指無(wú)線(xiàn)尋呼，計(jì)算機(jī)通訊，數(shù)據(jù)通訊，圖像通訊等業(yè)務(wù)。這一業(yè)務(wù)領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較低，應(yīng)實(shí)行充分競(jìng)爭(zhēng)。
⑤ 蔡祥：《電信管制的困惑及其思考》，《通信世界》2000年第6期。
① 斯蒂格勒 著：《產(chǎn)業(yè)組織和政府管制》，上海三聯(lián)出版社1989年版，第145頁(yè)。
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