[ 鄭禮華 ]——(2008-3-13) / 已閱8168次
提高政府應(yīng)急能力需加強(qiáng)程序建設(shè)
鄭禮華
面對突如其來的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件或者社會安全事件，政府部門該如何快速應(yīng)對，2008年的抗冰救災(zāi)，為我們提供了一個(gè)生動的案例，值得從多角度進(jìn)行總結(jié)和思考。
從程序法的角度看，這次抗冰救災(zāi)工作積累了一些很好的經(jīng)驗(yàn)。以湖南為例，這些好的經(jīng)驗(yàn)和做法體現(xiàn)在：一是及時(shí)啟動應(yīng)急預(yù)案，當(dāng)冰雪突然襲來時(shí)，及時(shí)向全省發(fā)出紅色冰凍警報(bào)，為抗冰救災(zāi)進(jìn)行了充分的社會動員和心理準(zhǔn)備。二是科學(xué)及時(shí)的臨機(jī)決策。通路、保電、安民，“三�！弊プ×丝贡葹�(zāi)的重點(diǎn)，“大救援、大分流、大破冰”三大戰(zhàn)役成就了抗冰救災(zāi)的決定性勝利。特別是在京珠高速公路湖南段成為冰路、2.7萬臺車和8萬人嚴(yán)重受困的危急時(shí)刻，省委、省政府果斷決定實(shí)施“全力救助、確保暢通、繞道而行、沿途分流”的應(yīng)急方案，對這里抗冰救災(zāi)的勝利起到了決定性作用。三是信息及時(shí)全面公開。通過新聞發(fā)布會、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑及時(shí)對外發(fā)布最新的抗冰救災(zāi)的措施、進(jìn)度和情況，讓社會對災(zāi)情有充分的了解和認(rèn)識，積極參與到抗冰救災(zāi)斗爭中。四是有效的行政指導(dǎo)。為成功實(shí)施衡棗分流，實(shí)現(xiàn)京珠高速湖南段暢通，發(fā)揮了重要作用。1月28日，京珠高速粵北段的嚴(yán)重滯堵，湖南省委、省政府果斷提出衡棗分流的對策，即從衡棗高速分流京珠高速南段滯留的車輛，對所有繞行車輛不罰款、不卸載、不檢查、不收費(fèi)，還給每輛分流車200元，勸說司機(jī)改道，發(fā)放公開信、分流示意圖，媒體不間斷廣播路況信息和優(yōu)惠政策。結(jié)果，1月28日至2月4日，經(jīng)衡棗高速分流廣西的車輛達(dá)6.6萬臺，進(jìn)入京珠北上車輛5.3萬臺，大大減輕了京珠高速壓力，衡棗高速分流線也因此被稱為京珠大救援的“生命線”，十多萬人得以疏散。
但是從全國來看，這次抗冰救災(zāi)工作也暴露出政府部門的很多問題。一是反應(yīng)速度慢。體現(xiàn)在災(zāi)害可能性認(rèn)識慢，災(zāi)后反應(yīng)速度慢，解決危機(jī)決策慢，應(yīng)急措施執(zhí)行慢。二是《突發(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)揮的功效不明顯，應(yīng)急預(yù)案沒有發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的效果。面對危機(jī)，大家似乎來不及考慮什么法，在關(guān)鍵問題上預(yù)案也沒派上用場，倉促迎戰(zhàn)，臨時(shí)找辦法�？紤]不周全，效率低下，服務(wù)不到位，也是自然。這既有體制上的原因，還有行政程序上的問題，就是應(yīng)對突發(fā)公共事件沒有一套周密順暢的程序。早在2003年SARS危機(jī)之后，我國就開始建立突發(fā)公共事件預(yù)案體系。國務(wù)院各有關(guān)部門已編制了國家專項(xiàng)預(yù)案和部門預(yù)案；全國各省、自治區(qū)、直轄市也編制了省級突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案；各地還結(jié)合實(shí)際編制了專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和保障預(yù)案；許多市（地）、縣（市）以及企事業(yè)單位也制定了應(yīng)急預(yù)案。全國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》正式實(shí)施。這部法律對突發(fā)事件應(yīng)對規(guī)定之詳盡，某種程度上講，就是應(yīng)急管理的一個(gè)萬能方案，是應(yīng)急管理的行動指南。應(yīng)該說，我們已經(jīng)具備了較好的法律和制度基礎(chǔ)，但是，為什么在今年的抗冰救災(zāi)實(shí)際工作中，運(yùn)行起來并不理想，問題出在哪里？從行政法的角度看，我認(rèn)為主要是運(yùn)行程序上的問題。我國并沒有專門應(yīng)對冰雪災(zāi)害的專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。在當(dāng)前國家部門分割的體系下，沒有專項(xiàng)預(yù)案，就意味著沒有部門牽頭；沒有部門牽頭，就沒有真正部門來主管此事�！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢�！睉�(yīng)急管理本就是一項(xiàng)復(fù)雜系統(tǒng)的組織、統(tǒng)籌和應(yīng)對工程，完全靠個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的臨機(jī)決策或者組織，當(dāng)然難以達(dá)到很好的效果。
提高政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理能力，應(yīng)在現(xiàn)有法律、法規(guī)、規(guī)章及政策的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共事件的程序建設(shè)，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。
加強(qiáng)應(yīng)對突發(fā)公共事件的程序建設(shè)，至少有以下幾個(gè)方面的重要意義：
首先，行政程序是明確權(quán)責(zé)、合理分工的重要依據(jù)。行政程序就是一種管理流程。沒有責(zé)任，沒有分工，我們不能期望哪個(gè)部門會主動應(yīng)對突發(fā)公共事件。沒有流程，沒有安排，我們也不能期望工作能順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。只有明確各個(gè)行政主體在突發(fā)公共事件中的程序義務(wù)，如誰應(yīng)關(guān)注突發(fā)公共事件收集信息，進(jìn)行預(yù)測和預(yù)警；誰應(yīng)進(jìn)行應(yīng)急處置、應(yīng)急保障，監(jiān)督管理如何運(yùn)行？應(yīng)急管理過程中，每一個(gè)環(huán)節(jié)程序的怎樣一步步向前推進(jìn)，具體的方式、步驟、順序、時(shí)限如何？違反程序，沒有預(yù)警、沒有及時(shí)啟動應(yīng)急方案、胡亂決策或者緩決策、不決策、不執(zhí)行、緩執(zhí)行應(yīng)急措施，應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，如何進(jìn)行問責(zé)？只有有了清晰的程序，才能保障行政機(jī)關(guān)面對危機(jī)能快速高效運(yùn)轉(zhuǎn)，否則既可能是越管越忙，甚至管出問題，也有可能是行政機(jī)關(guān)集體不作為。
其次，行政程序是增強(qiáng)行政執(zhí)行力，提高行政應(yīng)急管理效率的重要保障。行政程序首先是科學(xué)的程序，必要的程序。簡化不必要的層次和環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)程序建設(shè)的一個(gè)重要方面，也是提高應(yīng)急管理效率的重要保障。行政程序?qū)π畔⒐_的要求，如對情況上報(bào)、決策作出、措施落實(shí)、時(shí)限的規(guī)定，能有效防止行政機(jī)關(guān)拖延敷衍、封鎖消息。
再次，科學(xué)合理的程序在應(yīng)急的全過程中都能發(fā)揮重要作用。科學(xué)合理的程序能防患于未然，及時(shí)將重大的危機(jī)和隱患扼殺在搖籃中；能保證行政機(jī)關(guān)從容、科學(xué)、及時(shí)地應(yīng)對危機(jī)，將社會遭受的損失和解決危機(jī)支付的成本控制在最小的范圍內(nèi)；還能在最大的程度上調(diào)動全社會的力量來共同應(yīng)對危機(jī)。
總結(jié)抗冰救災(zāi)工作中經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我認(rèn)為應(yīng)對突發(fā)公共事件，應(yīng)重點(diǎn)突出以下程序的建設(shè)：
一是關(guān)注與報(bào)告制度。面對危機(jī)，時(shí)間就是生命。應(yīng)對突發(fā)公共事件一定要突出一個(gè)“早”字。如果對突發(fā)公共事件，早一天關(guān)注，早一個(gè)小時(shí)關(guān)注，甚至早一分鐘關(guān)注，都能為危機(jī)的化解贏得寶貴的準(zhǔn)備時(shí)間。關(guān)注的主體，從是否具有特定義務(wù)可以分為兩種。一種是賦有特定關(guān)注義務(wù)的行政機(jī)關(guān)工作人員，也就是監(jiān)測與預(yù)警部門工作人員。我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十一條第二款規(guī)定：“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件的種類和特點(diǎn)，建立健全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，劃分監(jiān)測區(qū)域，確定監(jiān)測點(diǎn)，明確監(jiān)測項(xiàng)目，提供必要的設(shè)備、設(shè)施，配備專職或者兼職人員，對可能發(fā)生的突發(fā)事件進(jìn)行監(jiān)測�！绷硪环N是社會公眾�！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹�，很多時(shí)候，身處在第一現(xiàn)場的群眾往往最先獲得信息。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十八條第三款規(guī)定，獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織，應(yīng)當(dāng)立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告。如何讓這兩類主體能關(guān)注好突發(fā)公共事件，關(guān)注之后有多種暢通的渠道最及時(shí)地向相關(guān)部門或者上一級部門報(bào)告，對于化解突發(fā)公共事件起著至關(guān)重要的作用。
二是信息公開制度。信息公開制度要從第一現(xiàn)場開始。我們現(xiàn)在的公開，一是速度太慢，二是途徑太窄，三是公開的內(nèi)容角度奇特。往往只是通過報(bào)刊、網(wǎng)絡(luò)、電視中的某一種方式公開，事情已經(jīng)圓滿解決或者是實(shí)在解決不了才公之于眾，主要還是介紹如何抗災(zāi)救災(zāi)，而不針對具體的問題報(bào)道。這與行政機(jī)關(guān)應(yīng)對危機(jī)一貫的做法有很大的關(guān)系。今年湖南抗災(zāi)的一些做法就很好，如啟動應(yīng)急預(yù)案之后，對分區(qū)域停電的時(shí)間表在網(wǎng)上公布，通過網(wǎng)絡(luò)、廣播、電視等多種媒介及時(shí)報(bào)道抗冰救災(zāi)的最新動態(tài)，讓老百姓心里有所預(yù)期，不至于陷入恐慌。這也是為什么這次受災(zāi)嚴(yán)重，但是老百姓的怨氣很少的重要原因。
三是應(yīng)急處置與救援制度。自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，政府應(yīng)立即根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條采取下列多種應(yīng)急處置措施。但是，事實(shí)上，除了這些具體的措施，這里也需要注意程序問題。首先要能明確救援的重點(diǎn)，其次是安排應(yīng)急處置與救援的分工、流程，然后是對各地救援實(shí)施的監(jiān)督和督促。否則救援工作就可能出現(xiàn)混亂，抓不住重點(diǎn)，落實(shí)不到實(shí)處。首先要明確救援的重點(diǎn)，是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是必不可少的程序。
四是行政指導(dǎo)制度�！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第四十五條規(guī)定，發(fā)布一級、二級警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。這次抗冰救災(zāi)，除了衡棗分流，鐵路部門引導(dǎo)旅客退換火車票，廣州政府引導(dǎo)返鄉(xiāng)人員就地過年，對化解這場危機(jī)也起到了重要的作用。事實(shí)上，對公眾的引導(dǎo)不應(yīng)僅限制在一級、二級警報(bào)之后，而應(yīng)該貫徹在應(yīng)急管理過程的始終。
