[ 李壘 ]——(2008-4-9) / 已閱9451次
淺議我國的司法審查制度
李壘
[內(nèi)容摘要]：司法審查制度理論是行政法學(xué)的重要內(nèi)容之一。本文從對司法審查的概念及依據(jù)入手，以我國的行政訴訟法為視角，結(jié)合我國的實際狀況，初步分析研究了我國的司法審查制度之不足，并提出了完善這一制度所采取的相應(yīng)的應(yīng)對措施。
[關(guān)鍵詞]：司法審查制度，行政行為，根據(jù)，司法機(jī)關(guān)，完善
在我國，司法審查是指人民法院通過行政訴訟對行政機(jī)關(guān)作出的行政行為是否合法予以審查并作出判決，以保護(hù)公民和組織的合法權(quán)益免受國家行政機(jī)關(guān)侵害并維護(hù)其合法權(quán)益，支持行政機(jī)關(guān)依法行政的行為。完整的司法審查制度應(yīng)該是指法院司法審查的范圍包括了行政機(jī)關(guān)作出的所有的行政行為。一國司法審查范圍的大小及是否具有完整性，是衡量該國行政權(quán)是否受司法權(quán)全面的制約和監(jiān)督、公民的合法權(quán)益是否受到全面的司法保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，代表著該國民主化和法制化發(fā)展的程度。
在我國，最主要的司法審查制度就是1989年4月4日通過的《行政訴訟法》。
司法審查的直接理論根據(jù)源自主張憲法高于一切法律和政府法令的憲政主義，司法審查學(xué)說不僅要求法院以憲法為準(zhǔn)審查一切法律，而且亦將政府行政部門納入審查的范圍，法院有權(quán)以政府行為不符合憲法而宣布其無效�！坝袡�(quán)力必有限制”，“有限制必有監(jiān)督”，這是近現(xiàn)代世界法治文明的共同規(guī)律；司法審查制度則是這一法治規(guī)律題中應(yīng)有之義。
法治建設(shè)的歷史表明：沒有無限制的權(quán)力，也沒有無限制的政府；一切沒有限制的權(quán)力，以及權(quán)力沒有限制的政府，都無一例外地踐踏國家的民主秩序，無一例外地剝奪公民的政治自由，并無一例外地導(dǎo)致政府的腐敗和法治的倒退，甚至引發(fā)全人類的空前災(zāi)難。我國歷史上發(fā)生的“文化大革命”深刻地證明了這一點。孟德斯鳩曾有言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”，“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。
為什么要將違憲審查的權(quán)力賦予司法機(jī)構(gòu)呢？按照漢密爾頓關(guān)于司法機(jī)關(guān)是危險最小的權(quán)力機(jī)關(guān)的解釋，司法機(jī)構(gòu)只能是被動性的權(quán)力且只能針對個案行使權(quán)力，即使為惡，亦只能有限度地為惡，因此將此種權(quán)力授予法院而不是立法和行政部門是最安全的.實際上，由司法機(jī)構(gòu)行使違憲審查權(quán)，一方面是因為司法機(jī)構(gòu)適合于承擔(dān)此種職責(zé)。因為如果由行政機(jī)關(guān)享有此種權(quán)力，有可能導(dǎo)致行政權(quán)膨脹，而依法行政原則也難以得到遵守。如果完全由立法機(jī)構(gòu)行使此種職責(zé)，則立法機(jī)關(guān)既是立法者，又是審查自己頒布的法律是否違憲的機(jī)構(gòu)，從而使立法機(jī)關(guān)陷入“既是運動員又是裁判員”的尷尬境地，因此很難客觀地公正地作出審查。另一方面，司法機(jī)構(gòu)是超然的第三者，尤其是因為違憲的法律必然會給特定當(dāng)事人造成損害，而通過在訴訟過程中審查有關(guān)法律的合憲性問題更為必要。
經(jīng)過十多年的發(fā)展和完善，我國司法審查制度在保障憲法、法律的貫徹、實施，加強(qiáng)司法對行政的監(jiān)督，充分保障公民、法人的合法權(quán)益方面發(fā)揮了一定的積極作用，然而由于憲政經(jīng)驗的缺乏，依然存在諸多不足：
（一）實行司法審查法定原則。人民法院是否可以受理行政案件，以及可以受理哪些類型的行政案件，都完全取決于法律的明確規(guī)定。依照行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，凡是行政訴訟法第十一條第一款沒有列舉的行政案件，或其他法律、法規(guī)沒有作出規(guī)定可以提起訴訟的行政案件，以及第十二條予以明確排除的行政案件，都不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，當(dāng)事人概不能向人民法院提起行政訴訟。這大大限制了對行政行為提起訴訟的司法審查范圍。
（二）我國《行政訴訟法》規(guī)定的司法審查制度，其審查對象僅僅局限于行政機(jī)關(guān)針對特定的行政相對人之權(quán)利與義務(wù)作出的具體行政行為，而不及于抽象行政行為。所謂抽象的行政行為，是指由行政機(jī)關(guān)制訂行政法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)定、命令的行為，其特點是針對不特定的人和未來發(fā)生的情況而作出的普遍適用的規(guī)范。我國行政訴訟法明確規(guī)定：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，不屬于人民法院的受案范圍�？梢娙嗣穹ㄔ褐荒軐唧w行政行為而不能對抽象行政行為進(jìn)行審查，從這個意義上說，我國法院享有的司法審查權(quán)只是一種有限的司法審查權(quán)。
（三）我國行政法缺少對公共利益的保護(hù)。在當(dāng)代，由于行政權(quán)力不斷自我膨脹,公民權(quán)利和公共利益不斷受到侵犯，而行政法對于公益的保護(hù)顯得蒼白無力。當(dāng)前我國由于經(jīng)濟(jì)體制處在轉(zhuǎn)軌中，存在著諸如國有資產(chǎn)流失、行政指導(dǎo)下的環(huán)境污染、土地濫用等特有的行政權(quán)濫用情況。一旦發(fā)生侵權(quán)，國家利益或公共利益將受到重大損失，而此時又無人起訴，造成權(quán)利保護(hù)的真空地帶。
為此，需要完善我國的司法審查制度，必須相應(yīng)地從如下幾個主要方面入手：
第一，對具體行政行為實行審查假定原則，即“將所有的行政行為都納入人民法院行政訴訟的受案范圍,使人民法院對行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)實施全面的完整的審查和監(jiān)督�！币源舜嬖械膶彶榉ǘㄔ瓌t。在立法上排除現(xiàn)有列舉式規(guī)定，采用概括式和排除式相結(jié)合的方式，力爭將盡可能多的行政行為都納入行政訴訟的審查范圍。
第二，將部分抽象行政行為（即法律和行政法規(guī)以下的規(guī)范性文件，在此由于篇幅所限不在過多展開論述）納入司法審查范圍之列。從實踐來看，許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件的制訂缺乏科學(xué)的論證和周密的思考，內(nèi)容的合法性和科學(xué)性缺乏保證。絕*多數(shù)行政性的規(guī)范性文件的制訂都只是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運作的產(chǎn)物，行政長官的意見對規(guī)范性文件內(nèi)容常常具有決定性的意義，有的規(guī)范性文件只是憑某位領(lǐng)導(dǎo)的一個指示或一句話便匆匆地制定和發(fā)布，在制定上缺乏必要的民主和公開的程序。尤其是許多行政性規(guī)范性文件的制訂乃是受狹縊的部門和利益的驅(qū)使的結(jié)果，某些規(guī)范性文件存在著“立法謀私”現(xiàn)象，導(dǎo)致一些行政規(guī)章和規(guī)范性文件存在著與法律相抵觸的問題，這些問題主要表現(xiàn)在：一．在規(guī)章和規(guī)范性文件中擅自擴(kuò)張權(quán)力并對公民和法人的權(quán)利實行不必要的限制。許多政府部門制定的規(guī)范性文件因受到部門利益的主導(dǎo)，注重的是“設(shè)立機(jī)構(gòu)、行使權(quán)力、審批收費、罰款沒收”，而極少考慮對公民和法人的權(quán)利的限制是否合理。某些規(guī)范性文件設(shè)置各自名目繁多的部門許可證，對憲法和法律賦予公民和法人享有的財產(chǎn)自由權(quán)、合同自由權(quán)施加不合理限制，并影響了交易活動的正常進(jìn)行。許多不合理限制已成為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。由于許可、審批程序過多，使本來由工商部門一家對經(jīng)營者資格進(jìn)行考核、審批的工作形成為多家審核、多家審批，給市場經(jīng)濟(jì)主體造成很多的麻煩。而且在不同程度上妨礙了交易的正常進(jìn)行和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展。二．在規(guī)范性文件中擅自擴(kuò)大處罰權(quán)。我國《行政處罰法》對各行政機(jī)關(guān)所享有的行政處罰權(quán)作了較為明確和具體的劃分，但在實踐中，某些行政機(jī)關(guān)為擴(kuò)大本部門和地方的權(quán)力，擅自通過制定某個規(guī)范性文件，擴(kuò)大行政處罰權(quán)的范圍。某些地方隨意下放或轉(zhuǎn)讓執(zhí)法權(quán)，使一些不擁有法定權(quán)力的機(jī)關(guān)或者不具有執(zhí)法權(quán)的單位越權(quán)執(zhí)法，導(dǎo)致執(zhí)法混亂。某些規(guī)章和規(guī)范性文件違背法律規(guī)定擅自減免稅收，或?qū)嵭械胤奖Ｗo(hù)和市場封鎖而違反了反不正當(dāng)競爭法等法律的規(guī)定。 三．一些規(guī)范性文件違反法律、法規(guī)規(guī)定，對公民和法人實行亂收費、亂罰款、亂攤派，造成中央反復(fù)整治的“三亂”現(xiàn)象屢禁不絕，廣大人民群眾對此反映強(qiáng)烈�？傊�，上述規(guī)范性文件的頒布和實施，不僅無助于法治建設(shè)的完善，相反在不同程度上損害了公民和法人的合法權(quán)益，妨害了國家法律的尊嚴(yán)和法制的統(tǒng)一，對統(tǒng)一市場的建立和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也構(gòu)成極大的妨害。近代英國著名的哲學(xué)家培根曾經(jīng)這樣告誡人們：“一次不公正的裁判甚至比十次犯罪更為可怕。因為犯罪只是污染了水流，而不公正的裁判則是污染了水源�！睌[在我們面前的現(xiàn)實更是如此：一部違法的規(guī)范性文件顯然比十次違法的具體行政行為更為可怕，因為違法的具體行政行為最多不過是污染了“水流”，而違法的規(guī)范性文件則是直接污染了“水源”。因此，加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的抽象行為的監(jiān)督，勢在必行。而賦予法院對抽象行政行為的司法審查權(quán)，也是一項十分重要的監(jiān)督措施。通過對行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的審查，也有利于對因違法的抽象行政行為而遭受損害的公民提供充分的補(bǔ)救。
第三．建立行政公訴制度，引入檢察院監(jiān)督。行政公訴制度概念始于西方立法，指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對公共利益、社會利益、國家利益造成侵害或侵害可能時，法律允許國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)（檢察院）為了公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。行政公訴應(yīng)當(dāng)以檢察院為公訴主體，在擴(kuò)大司法審查強(qiáng)度的同時，行政公訴的范圍應(yīng)當(dāng)限于侵害公共利益的行政行為，具體包括抽象行政行為、授益性行政行為、行政不作為。
[結(jié)語]：孟德斯鳩曾經(jīng)指出，要防止濫用權(quán)力，就必須用權(quán)力約束權(quán)力。不受制約的權(quán)力極易導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗，這是千古不變的真理。目前，行政權(quán)是國家權(quán)力中對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展影響最大，與公民關(guān)系最密切，因而也是權(quán)能最廣，最易被濫用的一種權(quán)力。因此，完善我國的司法審查制度，加強(qiáng)對行政行為的司法審查力度，強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)的司法監(jiān)督以保證行政機(jī)關(guān)依法行政，切實維護(hù)廣大人民的合法權(quán)益并使其免受行政權(quán)力的非法侵害，最終實現(xiàn)法治，創(chuàng)建和諧社會有著至關(guān)重要的現(xiàn)實意義。
