[ 韓懷忠 ]——(2008-4-23) / 已閱15192次
武漢天天同凈飲品有限公司訴湖北省衛(wèi)生廳行政越權(quán)案
韓懷忠
2004年，國(guó)務(wù)院決定對(duì)食品安全實(shí)行“分段監(jiān)管”后，有人對(duì)衛(wèi)生行政部門還能否開展食品衛(wèi)生抽檢產(chǎn)生疑慮，尤其是對(duì)衛(wèi)生行政部門在食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)進(jìn)行抽檢提出質(zhì)疑，認(rèn)為其超越了職權(quán)。如何看待這個(gè)問題，如何完成衛(wèi)生部和省級(jí)衛(wèi)生行政部門每年下達(dá)的包括食品在內(nèi)的健康相關(guān)產(chǎn)品抽檢計(jì)劃，是衛(wèi)生行政部門每一個(gè)從事食品衛(wèi)生監(jiān)管的人員必須思考的問題。本文介紹的武漢天天同凈飲品有限公司訴湖北省衛(wèi)生廳行政越權(quán)案，法院最終認(rèn)定衛(wèi)生行政部門在食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行產(chǎn)品抽檢是法律賦予其的法定職責(zé)，這對(duì)于我們從法律上提高認(rèn)識(shí)，正確開展食品衛(wèi)生抽檢有啟迪和借鑒作用。
[案情簡(jiǎn)介]
武漢天天同凈飲品有限公司(以下簡(jiǎn)稱天天同凈公司)是一家專業(yè)從事桶裝飲用水生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的香港獨(dú)資企業(yè)，公司地處武漢市東西湖區(qū)，有下屬武昌水廠和古田水廠兩個(gè)分支機(jī)構(gòu)。
2005年6月17日上午9時(shí)許，湖北省衛(wèi)生廳衛(wèi)生監(jiān)督局(以下簡(jiǎn)稱省衛(wèi)生廳)工作人員按照國(guó)家公共衛(wèi)生重點(diǎn)監(jiān)督檢查計(jì)劃，對(duì)天天同凈公司所屬分支機(jī)構(gòu)武昌水廠桶裝飲用水生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行隨機(jī)抽樣檢查，抽取批號(hào)為20050616的桶裝18．9升飲用凈水樣品2件，樣品標(biāo)簽主要內(nèi)容為：地址武漢市東西湖區(qū)將軍花園伊甸園內(nèi)，武漢天天同凈飲品有限公司出品。樣品包裝完好，該廠工作人員對(duì)樣品進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)。當(dāng)天，省衛(wèi)生廳將樣品交湖北省疾病預(yù)防控制檢驗(yàn)中心（以下簡(jiǎn)稱省疾控中心）檢驗(yàn)。7月5日，省疾控中心出具檢測(cè)報(bào)告，檢驗(yàn)結(jié)果為：菌落總數(shù)91，大腸菌群<3，霉菌<10。省衛(wèi)生廳依據(jù)《瓶(桶)裝飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》，認(rèn)定被檢樣品菌落總數(shù)超標(biāo)，屬不合格產(chǎn)品。8月9日，省衛(wèi)生廳在《楚天都市報(bào)》上公布了18種不合格產(chǎn)品名單，有5種菌落總數(shù)超標(biāo)的不合格桶裝飲用水，其中包括標(biāo)示生產(chǎn)單位為武漢天天同凈飲品有限公司、批號(hào)為20050616的18.9升規(guī)格的桶裝飲用水產(chǎn)品。隨后，武漢市衛(wèi)生局依據(jù)公布信息所反映出的違法事實(shí)，對(duì)天天同凈公司進(jìn)行了行政處罰。
2005年11月11日，天天同凈公司以湖北省衛(wèi)生廳實(shí)施產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管屬超越職權(quán)范圍、未按實(shí)際生產(chǎn)的武昌水廠名稱公布信息而損害了公司利益、未向被抽檢人送達(dá)檢測(cè)結(jié)果屬程序違法、單獨(dú)發(fā)布監(jiān)管檢測(cè)信息屬錯(cuò)誤和無效為由，向武漢市武昌區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷湖北省衛(wèi)生廳2005年8月9日在《楚天都市報(bào)》上公布的18種不合格產(chǎn)品名單中屬于該公司的部分。
武漢市武昌區(qū)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，食品衛(wèi)生關(guān)系公民的身體健康和生命安全。根據(jù)《食品衛(wèi)生法》第三十二條第一款、第三十三條第(一)、(三)項(xiàng)規(guī)定，湖北省衛(wèi)生廳具有進(jìn)行食品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和檢驗(yàn)、食品衛(wèi)生評(píng)價(jià)、公布食品衛(wèi)生情況的法定職責(zé)，有權(quán)對(duì)天天同凈公司桶裝飲用水的衛(wèi)生狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和向社會(huì)公布檢驗(yàn)信息。湖北省衛(wèi)生廳依據(jù)省疾控中心出具的檢測(cè)報(bào)告認(rèn)定天天同凈公司被檢樣品屬不合格產(chǎn)品的事實(shí)成立，湖北省衛(wèi)生廳以抽檢樣品標(biāo)簽載明的天天同凈公司名稱向社會(huì)公布不合格產(chǎn)品信息，其內(nèi)容真實(shí)、準(zhǔn)確。參照《健康相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢規(guī)定》第十五條第二款規(guī)定，微生物檢驗(yàn)結(jié)果不屬于復(fù)檢范圍，且《健康相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢規(guī)定》并未規(guī)定向被抽檢人送達(dá)檢驗(yàn)結(jié)果為公布信息的前置程序，故湖北省衛(wèi)生廳未及時(shí)向天天同凈公司送達(dá)檢測(cè)報(bào)告并不影響其基于公共利益考慮直接向社會(huì)公布檢驗(yàn)結(jié)果。湖北省衛(wèi)生廳向社會(huì)公布天天同凈公司生產(chǎn)不合格產(chǎn)品的具體行政行為事實(shí)清楚，符合法律規(guī)定。天天同凈公司訴稱湖北省衛(wèi)生廳通過媒體公布的信息侵犯其合法權(quán)益的理由不能成立。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第(四)項(xiàng)的規(guī)定，武漢市武昌區(qū)人民法院判決：駁回原告武漢天天同凈飲品有限公司要求撤銷被告湖北省衛(wèi)生廳2005年8月9日公布的不合格產(chǎn)品名單中有關(guān)原告部分的訴訟請(qǐng)求。
天天同凈公司不服武漢市武昌區(qū)人民法院判決，在法定期限內(nèi)向武漢市中級(jí)人民法院提起上訴。天天同凈公司在上訴狀中指出，被上訴人湖北省衛(wèi)生廳在上訴人生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)管超越了職責(zé)范圍，原審判決認(rèn)定被上訴人在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)有行政執(zhí)行權(quán)是錯(cuò)誤的；被上訴人向社會(huì)公布上訴人不合格產(chǎn)品檢驗(yàn)結(jié)果的檢測(cè)依據(jù)不具有法律效力；即使被上訴人在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)有進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)管的職權(quán)，但其進(jìn)行衛(wèi)生監(jiān)管的程序違反了有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定，監(jiān)管程序違法。請(qǐng)求二審法院撤銷原審判決，撤銷被上訴人在多家媒體公布“不合格產(chǎn)品名單”上訴人部分的行政行為。
武漢市中級(jí)人民法院2006年3月13日受理了此案，并依法組成合議庭，于4月17日公開開庭審理了本案。
湖北省衛(wèi)生廳在法庭上辯稱：《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》及國(guó)務(wù)院、衛(wèi)生部等相關(guān)法規(guī)和文件賦予了衛(wèi)生部門食品衛(wèi)生監(jiān)督的法定職責(zé)；上訴人被公布的桶裝飲用凈水屬不合格產(chǎn)品事實(shí)是不能否認(rèn)的；被上訴人開展本案食品衛(wèi)生抽檢的行政行為程序合法；被上訴人依據(jù)抽取樣品標(biāo)簽表明的單位名稱而公布的信息客觀真實(shí)，符合維護(hù)社會(huì)公眾食品衛(wèi)生安全的目的。湖北省衛(wèi)生廳同時(shí)認(rèn)為，一審法院嚴(yán)格依照法定程序，認(rèn)定事實(shí)準(zhǔn)確，適用法律正確，并在充分考慮公共利益的基礎(chǔ)上作出駁回原審原告的訴訟請(qǐng)求的判決公正合法，請(qǐng)求二審法院充分考慮社會(huì)公眾安全利益，依法維持原判，駁回上訴人的上訴。
二審法院經(jīng)審理后，認(rèn)定的事實(shí)與原審法院認(rèn)定的事實(shí)相同，并認(rèn)為：被上訴人湖北省衛(wèi)生廳根據(jù)國(guó)家抽檢計(jì)劃的安排，對(duì)上訴人天天同凈公司實(shí)施的食品衛(wèi)生監(jiān)督的行為，符合《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》的規(guī)定，被上訴人對(duì) 天天同凈公司的桶裝飲用水的抽檢、監(jiān)測(cè)和發(fā)布信息，是法律賦予其的法定職責(zé)，法律依據(jù)充分；其抽檢的行政行為程序合法，所依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)檢測(cè)的內(nèi)容真實(shí)、準(zhǔn)確。上訴人天天同凈公司所屬的武昌水廠不是獨(dú)立的法人，被上訴人認(rèn)定的產(chǎn)品不合格名單與現(xiàn)場(chǎng)抽取樣品標(biāo)簽上的標(biāo)識(shí)一致，其在媒體上公布的名單并未擴(kuò)大被上訴人實(shí)際抽檢的范圍，上訴人稱已啟用新標(biāo)簽，不能說明舊標(biāo)簽已作廢或正在使用的事實(shí)。一審法院認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分，適用法律正確，上訴人的上訴理由不能成立。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十一條第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決：駁回上訴，維持原判。
[分析點(diǎn)評(píng)]
一、衛(wèi)生行政部門進(jìn)行食品衛(wèi)生監(jiān)督抽檢是依法履行職責(zé)
根據(jù)現(xiàn)行的食品衛(wèi)生法律、法規(guī)和規(guī)章，衛(wèi)生行政部門依法進(jìn)行食品衛(wèi)生監(jiān)督抽檢主要有以下幾種情形：在食品衛(wèi)生行政許可審查時(shí)，作為發(fā)放食品衛(wèi)生許可證必要條件，對(duì)其生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行抽檢，以確定其生產(chǎn)環(huán)境和條件能否生產(chǎn)出符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品；按照衛(wèi)生部組織的健康相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢計(jì)劃進(jìn)行的抽檢，其抽檢目的是進(jìn)行食品危險(xiǎn)性評(píng)估，發(fā)布食品衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和食品安全預(yù)警信息；對(duì)已取得食品衛(wèi)生許可證的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品例行的抽檢，以評(píng)估食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中所采取的食品安全措施是否有效，或針對(duì)特定事件及產(chǎn)品臨時(shí)進(jìn)行的抽檢，以防止某種特定的危害。進(jìn)行上述三種情形抽檢有著充分的法律依據(jù)。
（一）實(shí)施食品衛(wèi)生許可審查時(shí)進(jìn)行食品衛(wèi)生抽檢的依據(jù)
1、《食品衛(wèi)生法》第二十七條第二款規(guī)定：“衛(wèi)生許可證的發(fā)放管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門制定”。這是對(duì)食品衛(wèi)生許可管理辦法的立法授權(quán)。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門據(jù)此授權(quán)制定的食品衛(wèi)生許可管理辦法，具有法律效力。只要省級(jí)衛(wèi)生行政部門制定的食品衛(wèi)生許可管理辦法中對(duì)食品衛(wèi)生許可規(guī)定了抽檢內(nèi)容，就應(yīng)從其規(guī)定。
2、根據(jù)《行政許可法》第十二條第四項(xiàng)和第五十五條的規(guī)定，直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品的行政許可，應(yīng)當(dāng)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范依法進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫，行政機(jī)關(guān)根據(jù)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫的結(jié)果作出行政許可決定。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)顯然屬于這一范疇。
3、國(guó)務(wù)院對(duì)食品安全的日常監(jiān)督實(shí)行“分段監(jiān)管”后，衛(wèi)生行政部門對(duì)食品衛(wèi)生的行政許可權(quán)并沒有削弱。中央編辦《關(guān)于進(jìn)一步明確食品安全監(jiān)管部門職責(zé)分工有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)和餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可和衛(wèi)生監(jiān)管，負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的衛(wèi)生許可，衛(wèi)生許可的主要內(nèi)容是場(chǎng)所的衛(wèi)生條件、衛(wèi)生防護(hù)和從業(yè)人員健康衛(wèi)生狀況的評(píng)價(jià)與審核，要嚴(yán)厲查處上述范圍內(nèi)的違法行為。”
綜上所述，在進(jìn)行衛(wèi)生行政許可審查過程中，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行抽檢是許可的必要的條件之一。
（二）對(duì)已取得食品衛(wèi)生許可證的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者例行抽檢的依據(jù)
《行政許可法》第六十二條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。因此，衛(wèi)生行政部門有權(quán)依法對(duì)其被許可人在流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行抽樣檢驗(yàn)或檢測(cè)，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的實(shí)地檢查。由于中央編辦已將“食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量衛(wèi)生的日常監(jiān)管”職責(zé)劃歸質(zhì)檢部門，因此，食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)質(zhì)量衛(wèi)生的日常監(jiān)管抽檢，衛(wèi)生行政部門不宜進(jìn)行，應(yīng)由質(zhì)檢部門負(fù)責(zé)。
（三）進(jìn)行國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢的依據(jù)
按照《健康相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢規(guī)定》第三條規(guī)定，健康相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢是指由衛(wèi)生部依法組織的對(duì)健康相關(guān)產(chǎn)品及其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所進(jìn)行的衛(wèi)生監(jiān)督抽檢和抽查。包括食品在內(nèi)的健康相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢不屬于日常監(jiān)管的范疇，但同時(shí)又是衛(wèi)生行政部門依法加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的重要職責(zé)之一，是進(jìn)行食品危險(xiǎn)性評(píng)估的重要手段。根據(jù)衛(wèi)生部《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)<國(guó)務(wù)院關(guān)于第一步加強(qiáng)食品安全工作的決定>加強(qiáng)食品衛(wèi)生工作的通知》，衛(wèi)生部門仍繼續(xù)承擔(dān)組織食品衛(wèi)生、食源性疾病的監(jiān)測(cè)，發(fā)布監(jiān)測(cè)信息及食品安全預(yù)警信息，承擔(dān)食品危險(xiǎn)性評(píng)估的管理工作等職責(zé)。而履行上述職責(zé)的具體手段就是進(jìn)行包括食品在內(nèi)的健康相關(guān)產(chǎn)品國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢。事實(shí)上，每年，有關(guān)衛(wèi)生行政部門都在衛(wèi)生部的組織下，通過對(duì)食品衛(wèi)生、食源性疾病的監(jiān)測(cè)（包括對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程食品的抽樣檢驗(yàn)），發(fā)布監(jiān)測(cè)信息及食品安全預(yù)警信息。值得注意的是，近年來，衛(wèi)生部在組織國(guó)家衛(wèi)生監(jiān)督抽檢中，將抽檢地點(diǎn)放在了食品流通和餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)，不再對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品進(jìn)行抽檢。
二、本案中衛(wèi)生行政部門的抽檢程序存在瑕疵
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