[ 王政 ]——(2008-5-8) / 已閱12309次
法院為何確認(rèn)“村官越權(quán)發(fā)包土地”有法可依？
（中企國盛律師事務(wù)所 王政 律師）
集體土地的承包權(quán)和使用權(quán)在目前是廣大農(nóng)民生存和發(fā)展的根本，口糧田是農(nóng)民的保命田，責(zé)任田則是農(nóng)民改善生活的基本手段。歷史事實(shí)已經(jīng)充分證明：土地問題是事關(guān)社會變革和社會穩(wěn)定的根本性問題，歷史上英明的統(tǒng)治者從來就不敢輕視。目前，農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)除了受到“政府征地”、“利益集團(tuán)圈地”等因素的威脅、侵害或影響外，鄉(xiāng)村干部越權(quán)處置集體土地也是侵害農(nóng)民土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的重要因素之一。然而，令人費(fèi)解的是：對鄉(xiāng)村干部越權(quán)處置集體土地、侵害農(nóng)民土地承包權(quán)和使用權(quán)的違法行為卻在不同地區(qū)得到司法機(jī)關(guān)的“保駕護(hù)航”。
本所律師近期在山東省東營市墾利縣代理了一起“村官越權(quán)發(fā)包土地”、侵害農(nóng)民集體土地使用權(quán)的案件。此案件還曾引起過受害農(nóng)民群眾的集體上訪，可以說在當(dāng)?shù)仡H有一定影響。然而，對如此關(guān)乎民生、關(guān)乎社會穩(wěn)定的地方“大案”，墾利縣人民法院的法官們又是如何斷案的呢？下面我們不妨把本案的基本案情向大家介紹一下，以期引起廣大公眾和社會同仁們的關(guān)注。
案情簡介
山東省東營市墾利縣位于美麗富饒的黃河三角洲上，這里是共和國最年輕的土地，也是國家唯一生產(chǎn)土地的地方，黃河水?dāng)y帶的泥沙每年都要讓黃河入�？诘暮０毒�向海中推進(jìn)幾公里，時(shí)間久了就會產(chǎn)生出大批的良田。我們案件中所涉及的屬于墾利縣墾利鎮(zhèn)高蓋村集體所有的850畝孤島耕地就是這樣形成的。這些耕地形成初期一直由高蓋村村民集體進(jìn)行耕種，實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制后曾一度疏于管理。約在1991年，高蓋村的村官就開始背著廣大村民以每畝不足人民幣五元的價(jià)格對外發(fā)包上述土地。約在2001年，該村村民委員會通過訴訟形式解除了與該土地原承包戶的合同，該土地的使用權(quán)又重新回到高蓋村全體村民。然而，對上述土地所發(fā)生的一切變故，都是由個(gè)別村官在一手操縱著，廣大村民并不知情。
上述850畝集體土地使用權(quán)被收回后，高蓋村的村官高某（時(shí)任該村“村民委員會主任”）卻又背著廣大村民在未召開村民大會或村民代表大會、未成立土地承包工作小組、未向村民公布承包經(jīng)營方案的情況下，將上述已收回的850畝耕地以該村村民委員會名義（當(dāng)時(shí)高蓋村村民委員會委員共有三人，除村主任高某外，一名委員對此事不知情，另一名委員對合同具體內(nèi)容不知情，）以每畝不足人民幣20元的價(jià)格出租給薛某（承租時(shí)非高蓋村村民），租期為12年（自2002年3月18日至2014年3月18日）。薛某承租土地后自己并沒有進(jìn)行耕種，而一直是通過對外轉(zhuǎn)包的方式來進(jìn)行漁利（自2007年始，上述耕地對外發(fā)包市場價(jià)每畝已經(jīng)達(dá)到530元以上）。
對上述850畝耕地一直由他人耕種的事實(shí)，高蓋村多數(shù)村民不知情。2007年，部分村民開始要求村官對上述土地組織發(fā)包和耕種，高某遂拿出上述土地已出租給薛某等人的《土地租賃合同》。高蓋村村民了解到事情真相后，就高某非法出租集體土地之事便開始集體上訪，要求政府部門出面予以解決。有關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)也曾組織人員對此事進(jìn)行過協(xié)調(diào)，但是無法使雙方達(dá)成一致的解決方案。最后，高蓋村村民不得不拿起法律的武器授權(quán)村民委員會以“高某和薛某惡意串通，違反民主議定程序，簽訂損害集體利益、違反國家法律的無效合同”為由將高某和薛某告上法庭。
山東省東營市墾利縣依法受理了此案，并迅速組成合議庭來審理此案。庭審時(shí)，被告高某和薛某拿不出就土地出租之事召開過村民大會或村民代表大會的證據(jù)，高某提供的《土地租賃合同》復(fù)印件中僅提到“經(jīng)村民委員會同意”的字樣，且高某當(dāng)庭承認(rèn)就土地出租之事沒有召開過村民大會或村民代表大會。薛某的代理人及其提供證人當(dāng)庭承認(rèn)就承租土地自己并沒有進(jìn)行耕種而是對外進(jìn)行轉(zhuǎn)包的事實(shí)（理由是“合同中約定了可以對外轉(zhuǎn)包”）。高某和薛某的代理律師認(rèn)為：高某以村民委員會名義對外出租或發(fā)包土地的行為屬于職務(wù)行為；上述土地的出租或發(fā)包價(jià)格為每畝20元（前五年半實(shí)際為10元），比1991年以前村官決定的每畝5元的發(fā)包價(jià)格要高，故不存在惡意串通和損害集體利益的問題；關(guān)于是否舉行民主議定程序的證據(jù)應(yīng)當(dāng)由原告高蓋村村民委員會承擔(dān)。
原告高蓋村村民委員會認(rèn)為：對土地出租或發(fā)包等涉及廣大村民集體利益的重要事項(xiàng)，我國《村民委員會組織法》、《土地管理法》、《土地承包法》、新生效的《物權(quán)法》等相關(guān)法律都有明確規(guī)定，即對土地出租或發(fā)包等涉及廣大村民集體利益的重要事項(xiàng)，必須通過民主議定的方式解決，即必須由村民委員會提交村民會議集體討論決定，必須成立承包工作小組，必須公開承包或經(jīng)營方案，由村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。被告高某在未取得村民大會或村民代表大會同意就以原告名義私自對外出租或發(fā)包集體土地的行為已構(gòu)成無權(quán)處分，高某在未取得其他村民委員會委員書面授權(quán)的情形下就以村民委員會名義行使權(quán)利的行為則構(gòu)成無權(quán)代理，屬于典型的權(quán)力濫用行為。
墾利縣人民法院對本案一審的判決結(jié)論是：原告高蓋村村民委員會與被告之一薛某簽訂的關(guān)于原告村所屬的850畝孤島地的《土地租賃合同》系雙方當(dāng)事人真實(shí)意思表示，符合法律規(guī)定，合法有效，本院予以采信。因?yàn)楸桓嫒酥桓吣吃诤炗喓贤瑫r(shí)擔(dān)任原告的法定代表人，其在合同書上簽字是履行職務(wù)行為，由此產(chǎn)生的法律后果應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)。審判人員并且認(rèn)為“該合同是否通過民主議定程序簽署的舉證責(zé)任應(yīng)由原告承擔(dān)，原告廣大村民簽字對上述合同不知情的當(dāng)事人陳述證據(jù)不具有證明力”。對原告要求確認(rèn)上述《土地租賃合同》為無效合同并請求損害賠償?shù)脑V訟請求不予支持。原告代理律師及原告方廣大村民對此判決表示甚為不解。如此公然違反國家基本法律簽訂的《土地租賃合同》怎么就這么輕而易舉地被人民法院確認(rèn)合法有效了呢？
法律評析
本案件看似簡單，但因涉及我國的司法制度、國家土地制度、村民自治管理制度及諸多社會關(guān)系和社會利益矛盾等方面問題，實(shí)則異常復(fù)雜�？此撇缓侠砩踔吝`法的事情為什么又因受到司法的保護(hù)而堂而皇之地“合法化”呢？其間的利益主體及當(dāng)事人各方到底孰是孰非？又有多少問題值得我們?nèi)ド钏�？下面我們不妨就此中所涉及的幾個(gè)法律問題略做一下評析。
首先，就司法制度而言，我們必須承認(rèn)：我們國家的法律體系屬于以成文法或法典法為表現(xiàn)形式的大陸法系，國家通過立法形式發(fā)布了一系列規(guī)范性法律文件，而這些規(guī)范性法律文件能否在現(xiàn)實(shí)中得到遵守或?qū)嵤┠�？那就主要看�?zhí)法者如何來執(zhí)法了。在我國的司法審判中，對相同或相似的案件，有著不同甚至是自相矛盾的處理結(jié)果早已不是什么新鮮怪事，任何案件的最終處理結(jié)果都是在權(quán)力、金錢、人情等法外因素和法律的具體條文規(guī)定、案件事實(shí)本身等法內(nèi)因素共同作用下的結(jié)果，是社會不同的利益主體進(jìn)行力量博弈或較量的結(jié)果。在這種力量的博弈或較量過程中，有時(shí)法外因素大大超越了法內(nèi)因素，這恐怕就是在中國人心目中老存在“權(quán)”與“法”孰大孰小之爭、“法治”和“人治”孰優(yōu)孰劣之爭的根本緣由吧。而且，我們的司法裁判文書都是以“法院”的名義作出的，不是以“法官”的名義作出的。即使裁判錯(cuò)了，也難以找到當(dāng)事人因錯(cuò)誤裁判所導(dǎo)致?lián)p害的責(zé)任承擔(dān)者。裁判文書中完全不需要論證清楚裁判的法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)和證據(jù)采用與否的邏輯原由，有時(shí)只需一個(gè)“本院認(rèn)為”或者“依法判決如下”就足夠了，至于為什么如此裁判的具體原由可完全不去顧及它。具體到本案而言，墾利縣人民法院在判決書中只是認(rèn)定“簽訂《土地租賃合同》的雙方當(dāng)事人意思表示真實(shí)，符合法律規(guī)定，合法有效”。至于為什么“意思表示真實(shí)”，為什么“符合法律規(guī)定”，符合“什么樣的法律規(guī)定”則完全不用去理會。如此的裁判文書怎么能讓人信服呢？
其次，就土地制度而言，包括《憲法》在內(nèi)的法律都規(guī)定：在我國，土地屬于國家所有或集體所有，土地的所有權(quán)不存在國家或集體所有之外的第三種表現(xiàn)形式。以農(nóng)村集體土地為例，對農(nóng)村集體土地由村小組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府以集體名義進(jìn)行占有，以使用權(quán)承包或租賃的形式有償交付農(nóng)民使用（不少學(xué)者認(rèn)為，目前農(nóng)民這種使用集體土地的方式相當(dāng)于前資本主義的“永佃制”）。按照我國土地管理方面的法律法規(guī)，名義上擁有集體土地所有權(quán)的各級集體組織或單位對集體土地使用權(quán)是不能隨意處置的，尤其不能隨意進(jìn)行轉(zhuǎn)讓買賣，還必須受到政府部門一定的管理和監(jiān)控。這一切都充分表現(xiàn)了我國集體土地所有權(quán)的虛化和不完整性。按照我國《村民委員會組織法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律確規(guī)定，對農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓、出租或發(fā)包等涉及廣大村民集體利益的重要事項(xiàng)，必須由土地的所有者通過集體討論的方式，以少數(shù)服從多數(shù)的“民主議定”程序解決，同時(shí)還要求經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級或以上級別的政府部門批準(zhǔn)。但是，對于農(nóng)村土地的發(fā)包或出租事宜，地方政府又沒有建立起具體相應(yīng)的登記或公示制度，導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的混亂，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過程中村官或政府官員非法“尋租現(xiàn)象”的出現(xiàn)。對本案《土地租賃合同》中所涉及的850畝耕地的非法流轉(zhuǎn)，當(dāng)?shù)卣蜎]有依法通過具體的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記或公示制度來進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督。如此看來，完善我國農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的登記或公示制度才是減少農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂情形的根本措施之一。
再次，就村民自治制度講，國家推行此制度的目的是為了充分調(diào)動農(nóng)村廣大人民群眾從事社會生產(chǎn)的積極性和創(chuàng)造性，是為了充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家做主的重要法制保障。按照我國《村民委員會組織法》及其他相關(guān)法律規(guī)定，對涉及農(nóng)民集體土地權(quán)益處置的表意機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是全體村民大會或村民代表大會，村民委員會并非其表意機(jī)關(guān)，而只是意思表示的執(zhí)行機(jī)關(guān)。就本案而言，原告高蓋村村民委員會雖然在訴訟法上有一定的法律主體地位，但其本身也不具有處分集體財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。也就是說，高某在對外出租集體土地時(shí)，即使召開過村民委員會會議，沒有全體村民或三分之二以上村民代表的同意，原告私自處分集體財(cái)產(chǎn)也屬于無權(quán)處分，也構(gòu)成非法。但是現(xiàn)實(shí)情況是：我們的村官們由于缺乏基本的法制觀念，往往將自己看成是“一級政府”的代言人，可以代表廣大人民群眾作出任何產(chǎn)生法律效果的行為。甚至主觀上認(rèn)為“誰當(dāng)上了村委會主任或村支部書記，誰就會擁有無上的權(quán)力，對農(nóng)村集體的事情誰就說了算”。什么法律法規(guī)、什么民主程序從來就不會進(jìn)入這些村官們的頭腦之中。至于村民委員會的公章嗎？自己想怎么蓋就怎么蓋。本案所涉及《土地租賃合同》上的公章就是高某利用掌管村委會公章的職務(wù)之便蓋上去的。但是從法律角度講，蓋上了村民委員會的公章，不等于蓋章的合同就必然產(chǎn)生法律效力，還必須看公章是怎么蓋上的，還必須看是否履行了法律規(guī)定的必要程序，還必須看是否損害了廣大村民的整體利益或部分村民的正當(dāng)權(quán)益，還必須看是否經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)，等等。如此分析，才能得出“是村官的職務(wù)行為，還是職權(quán)濫用行為”的結(jié)論。但是本案一審判決的結(jié)果卻充分說明個(gè)別法官在處理此類案件時(shí)“惟村民委員會公章是論”，而根本不去考慮—全體村民們的集體意志，更不會去關(guān)心廣大村民失去土地后的生計(jì)問題。
最后，從我國農(nóng)村和諧社會構(gòu)建角度考慮，目前土地問題是關(guān)乎中國社會尤其是農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本性問題之一。對大多數(shù)農(nóng)民而言，有地種是保障生存的基本前提，在此前提下才能考慮安居樂業(yè)奔小康的問題。如果有地不能種，連基本生活都無法得到保障怎么能考慮安居樂業(yè)的問題呢？如果放任村官不通過正當(dāng)?shù)姆沙绦驅(qū)ν獍l(fā)包或出租屬于農(nóng)民集體的土地的現(xiàn)象肆意蔓延，怎么能不引起廣大農(nóng)民們的集體上訪或抱怨呢？如果司法不能從根本上維護(hù)和保障大多數(shù)人民群眾的利益，怎么能維護(hù)社會生活尤其農(nóng)村社會生活的和諧和穩(wěn)定呢？誠然，改革開放已使我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，但隨之也出現(xiàn)了利益集團(tuán)的分化，也出現(xiàn)了個(gè)人欲望對財(cái)富的無盡追逐，從而導(dǎo)致強(qiáng)勢群體和弱勢群體對財(cái)富占有數(shù)量的明顯分化。這樣，在我國農(nóng)村，除了正當(dāng)勤勞的發(fā)家致富途徑外，發(fā)生個(gè)別村官利用職權(quán)侵占集體財(cái)產(chǎn)、損害集體利益、損害弱勢群眾利益來致富的事情也就在所難免，甚至屢見不鮮了。這樣，我們司法機(jī)關(guān)通過嚴(yán)格執(zhí)法保障法律的正當(dāng)實(shí)施就顯得尤為重要。我們無法理解的是：墾利縣人民法院的法官們在處理此土地糾紛案件時(shí)并沒有從構(gòu)建和諧社會的大局出發(fā)，沒有從維護(hù)廣大人民群眾的根本利益出發(fā)，而是完全站到了少數(shù)村官或既得利益者的立場上，完全忽略了高蓋村廣大村民的生計(jì)問題，完全忽略了國家法律的基本規(guī)定，完全忽略了法律的引導(dǎo)和教育功能，完全不顧案件事實(shí)本身而主觀枉法裁判。至于法官如此斷案的背后原因，我們已無法調(diào)查清楚。
透過以上對案件所涉及的重要法律問題的分析，我們應(yīng)不難意識到：立法重要，執(zhí)法更為重要。對國家而言，制定的法律即使再完美，如果在司法中得不到實(shí)施也等于一紙空文。構(gòu)建和諧社會，仍舊任重而道遠(yuǎn)；嚴(yán)格司法、保障民生尤為重要。賦有保障國家或社會穩(wěn)定職責(zé)的國家工作人員也可能會成為制造社會矛盾、損害社會公共利益的人民公敵，不公正的司法裁判是制造社會不穩(wěn)定因素的重要根源。法官不嚴(yán)格執(zhí)法，就意味著知法犯法，就是對國家、對社會、對人民群眾的最大犯罪。
