[ 李克垣 ]——(2002-4-19) / 已閱31470次
人民調(diào)解協(xié)議書與法院調(diào)解書效力銜接問題的理論探討
李克垣
調(diào)解是各國解決民事糾紛的三大制度之一，尤其是在我國，人民調(diào)解委員會主持的人民調(diào)解在處理居民之間的民事糾紛中占有重要地位。這不僅在于我國傳統(tǒng)法律文化中講究和諧精神與協(xié)調(diào)一致[1]，人們有“厭訴”心理，發(fā)生糾紛時往往更多地求助于調(diào)解；而且從現(xiàn)實的層面上，調(diào)解不僅有利于人民內(nèi)部矛盾的迅速解決，并且有利于減輕法院的訴累。然而，人民調(diào)解委員會主持下達成的調(diào)解協(xié)議書沒有法律上的約束力，一方當事人一旦反悔，調(diào)解協(xié)議書就成為一紙空文，這不僅是對社會資源的一種巨大浪費，而且對另一方當事人也是不公平的。這種制度設計對違背契約的一方不僅不給予制裁，而是給予鼓勵（法院支持反悔的一方當事人的訴請就是制度上的鼓勵）；遵守協(xié)議的一方不僅得不到法律的保護，反而受到了事實上不利益（協(xié)議書的不履行勢必給希望遵守協(xié)議的一方帶來直接或間接的不利益）。無疑，這樣的制度不僅是不公平的，特別是與當下社會要求建立一個信用社會是背道而馳的，十分不利于建立一個良性的市場經(jīng)濟體制與環(huán)境。對于這樣制度設計，我們是墨守陳規(guī)呢，還是與時俱進、大膽進行革新，彌補制度設計的漏洞呢？答案無疑是后者。
如何彌補人民調(diào)解協(xié)議書的效力漏洞？如何在現(xiàn)行法律制度框架內(nèi)進行嫁接，既不違背現(xiàn)行法律，又給人民調(diào)解協(xié)議書以效力上救濟？給人民調(diào)解協(xié)議書以效力上救濟應遵循什么樣的程序？這是本文要展開討論的問題，也本文開展論述的路徑。
一、人民調(diào)解協(xié)議書的基礎效力
在論述調(diào)解協(xié)議書之前，我們首先要弄清什么是調(diào)解。調(diào)解是由第三人（調(diào)解機構或調(diào)解人）出面對糾紛的雙方當事人進行調(diào)停說和，用一定的法律規(guī)范和道德規(guī)范勸導沖突雙方，促使他們在互諒互讓的基礎上達成解決糾紛的活動。[2] 調(diào)解第三人包括人民法院、仲裁機構、人民調(diào)解委員會、行政機關，也可能是當事人所信賴的公民個人。本文討論的調(diào)解是指人民調(diào)解委員會或社區(qū)矛盾調(diào)解中心主持下進行的調(diào)解。在人民調(diào)解委員會或社區(qū)矛盾調(diào)解中心主持下，經(jīng)過雙方當事人多輪的商討、互相讓步最終達成一致意見，最后簽訂的協(xié)議即是人民調(diào)解協(xié)議書[3]。
花費了大量精力簽訂的人民調(diào)解協(xié)議書，是否除了當事人自愿履行外沒有任何效力呢？我們認為，并非如此�！罢{(diào)解書具有合同的法律效力。如果一方當事人違約，另一方當事人可以尋求新途徑解決爭議�！盵4] 另一方當事人向法院起訴后，法院應認定調(diào)解協(xié)議書具有合同（契約）的效力，應判定不履行調(diào)解協(xié)議書的一方當事人承擔違約的法律責任，除非不履行調(diào)解協(xié)議書的一方當事人提出證據(jù)證明調(diào)解協(xié)議書（1）違背自愿原則，協(xié)議內(nèi)容歪曲了雙方當事人當時的真實意思，或者該方當事人是在受脅迫或欺詐下簽訂的；（2）違背合法原則，協(xié)議內(nèi)容違反了國家法律的強行性規(guī)范或公序良俗原則；（3）重大誤解或者顯失公平。
為什么人民調(diào)解協(xié)議書具有合同（契約）的效力呢？人民調(diào)解委員會和社區(qū)矛盾調(diào)解中心調(diào)解的范圍僅為民事性糾紛，屬于私法的范圍。而私法以私人平等和自治為基本理念，[5] 意思自治的真諦在于尊重選擇，其基本點則是自主參與和自己責任。調(diào)解協(xié)議書是當事人在平等和自愿的前提下簽訂的，雖然雙方可能都做出了讓步，犧牲了自己在糾紛發(fā)生時要求的部分利益，然而他們最終發(fā)現(xiàn)，“只有與對手彼此都接受雙方同意的約束，即契約，才是唯一現(xiàn)實的選擇，”[6] 這正是當事人自主參與的結果。在市場經(jīng)濟條件下，市民尊奉私法自治理念去參與生活，必須把理性判斷作為交往的前提。自主參與者對于參與所導致的結果負擔責任，即自己責任，這是自主參與的必然邏輯。如果當事方不履行調(diào)解協(xié)議，意即當事方存在過錯，根據(jù)意思自治理念，有過錯的加害人必須對加害行為負責，即過錯責任。既然我國的《民法通則》承認意思自治原則[7]，作為國家司法機關的人民法院有何理由不尊重當事人自治的結果呢？
人民法院在訴訟中認定人民調(diào)解協(xié)議書具有合同的效力，同時也符合程序法的規(guī)定�！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第16條第2款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會依照法律規(guī)定，根據(jù)自愿原則進行調(diào)解。當事人對調(diào)解達成的協(xié)議應當履行……”在此法律規(guī)定，當事人應當履行調(diào)解協(xié)議，在人民調(diào)解協(xié)議書的效力問題上法律做出的是強行性規(guī)定，當事人沒有履行或是不履行自由選擇權，反言之，當事人不履行調(diào)解協(xié)議就要承擔法律責任。該款隨即規(guī)定：“當事人……反悔的，可以向人民法院起訴�！痹撘�(guī)定并沒有說，當事人因反悔而不履行調(diào)解協(xié)議不需要承擔法律責任，從條文規(guī)定中也推導不出這樣的意思。反過來，如果認為推出這樣的意思，顯然與該條文的前半句“當事人對調(diào)解達成的協(xié)議應當履行”是矛盾的，立法者不可能在同一條文中做出相反的意思。該條規(guī)定只是賦予當事人在不履行調(diào)解協(xié)議時除人民調(diào)解委員會調(diào)解之外的另一解決爭議的新途徑，即訴訟。法律賦予當事人的是起訴權，而不是勝訴權。在此情況下，無論是反悔方起訴，還是對方起訴，在民事實體法上，反悔方都要承擔不履行協(xié)議的法律責任，除非法院認定調(diào)解協(xié)議無效。[8]
二、人民調(diào)解協(xié)議書與法院調(diào)解書的效力銜接
通過第一部分的論述，我們解決了人民調(diào)解協(xié)議書的基礎效力問題，然而人民調(diào)解委員會和社區(qū)矛盾調(diào)解中心主持下達成的調(diào)解協(xié)議書沒有法律上的強制執(zhí)行力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此為依據(jù)申請法院強制執(zhí)行。這對于社會資源來說是一種浪費，同時也不利于樹立人民調(diào)解的威信，這樣大量的標的小、社會影響不大的民間糾紛將會涌到法院去解決，勢必增加人民法院的訴累。
在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調(diào)解制度的規(guī)定，而法院調(diào)解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內(nèi)容的法院調(diào)解書具有強制執(zhí)行力。為賦予人民調(diào)解協(xié)議書以法律強制效力，我們設想，把人民調(diào)解協(xié)議書與法院調(diào)解書銜接起來，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據(jù)人民調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容制作調(diào)解書，該調(diào)解書即具有法院調(diào)解書的法律效力，當事人可以以此申請強制執(zhí)行。實行這種銜接制度，不僅具有現(xiàn)實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。
仲裁制度為我們進行調(diào)解銜接提供了參考藍本�！吨袊鴩H經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則（2000年）》第48條規(guī)定，當事人在仲裁委員會之外通過調(diào)解達成和解協(xié)議，可以憑當事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強制執(zhí)行力。在我們設想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會員主持達成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。
從法理上講，法院調(diào)解是民事訴訟活動的一部分。進行民事訴訟活動必須存在民事訴訟法律關系，而一個民事訴訟法律關系的產(chǎn)生前提是一個“訴”的提起。因此，要想使人民調(diào)解進入到法院調(diào)解，首先必須構造一個“訴”。訴的要素有三個，即當事人、訴訟標的、訴的理由。[9] 人民調(diào)解當事人向人民法院申請確認人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力，具備了訴的三個要素：（1）訴的當事人分為起訴一方與被訴一方。提出申請的一方可視為起訴方，被申請方則為被起訴方，雙方都申請時可視為訴與反訴的合并；（2）訴訟標的，該訴為確認之訴，確認的客體為當事人之間具有人民調(diào)解協(xié)議書規(guī)定的權利義務關系；（3）訴的理由，即訴的依據(jù)，此處是人民調(diào)解協(xié)議書。訴的提起要具備兩個要件：一是由當事人提出；二是向法院提出。根據(jù)前面所述，人民調(diào)解協(xié)議書當事人向人民法院申請，具備了訴提起的兩個要件。至此，一個完整的“訴”形成了。
具備了“訴”的要素與提起要件后，還需要有人民法院的受理，才能產(chǎn)生民事訴訟法律關系。人民法院受理人民調(diào)解協(xié)議書當事人的申請，可依據(jù)民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調(diào)解委員會和社區(qū)矛盾調(diào)解中心受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用范圍。在管轄方面，級別上一律應由基層人民法院管轄；地域上應由人民調(diào)解委員會或社區(qū)矛盾調(diào)解中心所在地人民法院管轄。
三、人民法院審理人民調(diào)解協(xié)議書的程序
人民法院對人民調(diào)解協(xié)議書的審理，在遵循民事訴訟的基本原則和基本制度的前提下，主要適用法院調(diào)解制度的規(guī)定，適用簡易程序進行，并可以借鑒仲裁法的一些做法，使原則性與靈活性相結合。本部分就審理程序進行簡略論述。
1、法院受理的根據(jù)。主要有兩個條件：一是有效的調(diào)解協(xié)議書；二是當事人的申請書。有效的調(diào)解協(xié)議書，應是在人民調(diào)解委員會或社區(qū)矛盾調(diào)解中心主持下，依據(jù)當事人自愿、合法原則達成的書面協(xié)議。[10] 在形式要件上，協(xié)議書應采用司法行政部門印制的統(tǒng)一格式，由糾紛當事人和人民調(diào)解員的簽名，加蓋人民調(diào)解委員會和社區(qū)矛盾調(diào)解中心的印章。當事人的申請，可以是一方申請，另一方同意；也可以是雙方達成申請協(xié)議，共同申請。當事人可以直接向法院申請，也可以委托社區(qū)矛盾調(diào)解中心向法院提交申請。
2、法院審理的方式。法院受理后，依簡易程序由審判員一人獨任審理。人民調(diào)解委員會或社區(qū)矛盾調(diào)解中心應將案件的案卷材料和有關證據(jù)移送法院。法院以書面審理為原則[11]，如果審判員認為有必要時，可以通知當事人或證人到庭進行詢問，以核清事實。獨任庭可以通知調(diào)解人到庭或以其他方式詢問案件情況，調(diào)解人應如實回答。法院審理期限，應比一般簡易程序要短，一般的應在15日內(nèi)審結，復雜的可延長至一個月。
3、法院審理的結果。法院對人民調(diào)解協(xié)議書的審理結果可能有幾種情形：（1）一般情況下，經(jīng)過審理，獨任庭認為人民調(diào)解協(xié)議書協(xié)議內(nèi)容清楚、合法的，應依據(jù)人民調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容制作法院調(diào)解書，要求雙方當事人要調(diào)解書上簽字，加蓋人民法院印章。（2）如果獨任庭認為人民調(diào)解協(xié)議書協(xié)議內(nèi)容不清或者違法或者有欺詐、強迫等情形的，應認定協(xié)議書無效。在雙方當事人愿意再行調(diào)解的情況下，可以主持當事人達成新的協(xié)議，并以此制作調(diào)解書。（3）如果在獨任庭制作調(diào)解書前，當事人雙方撤回申請的，應裁定撤銷案件；一方當事人撤回申請或不同意法院調(diào)解的，另一方當事人堅持不撤回申請的，應駁回申請，告知不撤回一方可以另行起訴。法院受理起訴后，在審理時人民調(diào)解協(xié)議書具有合同的效力。
四、人民調(diào)解協(xié)議書適用證據(jù)規(guī)則問題
2002年4月1日開始施行的《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第67條規(guī)定：“在訴訟中，當事人為達成調(diào)解協(xié)議或者和解的目的作出妥協(xié)所涉及的對案件事實的認可，不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據(jù)�！比嗣裾{(diào)解協(xié)議的效力是否與這一規(guī)定發(fā)生沖突呢？我們認為，不發(fā)生沖突。
第67條的規(guī)定是針對法院主持的調(diào)解或當事人庭外和解而作出的，其目的是消除當事人害怕在調(diào)解或和解中因承認案件事實而在其后訴訟中給自己帶來不利的顧慮，鼓勵當事人在調(diào)解或和解中作出讓步，從而促進調(diào)解或和解協(xié)議的達成。從條文的規(guī)定，我們可以看出，這項證據(jù)規(guī)則只對達不成調(diào)解協(xié)議的情況下才適用，如果雙方當事人在法院的主持下達成調(diào)解協(xié)議，一般情況下不適用該項證據(jù)規(guī)定，除非當事人根據(jù)我國《民事訴訟法》第180條[12]的規(guī)定提起再審。因為當事人一旦簽收了法院制作的調(diào)解書，調(diào)解書即具備了法律效力，本案已經(jīng)結束，不存在“其后的訴訟”，第67條證據(jù)規(guī)定失去適用條件。當事人要按照調(diào)解書的內(nèi)容履行義務，當事人由于妥協(xié)而產(chǎn)生的對己不利的后果一旦列為調(diào)解書的內(nèi)容，當事人同樣必須履行。
人民調(diào)解委員會或社區(qū)矛盾調(diào)處中心主持下進行調(diào)解與法院主持調(diào)解同樣適用第67條證據(jù)規(guī)則。在人民調(diào)解過程中，當事人為達成調(diào)解協(xié)議作出妥協(xié)所涉及的對案件事實的認可，同樣不能在訴訟中作為對其不利的證據(jù)。但是當事人之間一旦達成協(xié)議，簽訂人民調(diào)解協(xié)議書后，人民調(diào)解協(xié)議書就具備了合同的法律效力，當事人則不能就人民調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容在訴訟中引用第67條證據(jù)規(guī)則，除非當事人證明人民調(diào)解協(xié)議書無效。如果人民法院根據(jù)人民調(diào)解協(xié)議書的內(nèi)容，審核后制作法院調(diào)解書，則適用法院調(diào)解書的效力，如前段的分析，一般也不再適用第67條證據(jù)規(guī)則。
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