[ 劉建昆 ]——(2008-6-25) / 已閱11476次
錯(cuò)上加錯(cuò)：城管取締攤販的行政法解讀
劉建昆
對(duì)于攤販在道路等公共場(chǎng)所進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，我曾經(jīng)從國(guó)有土地及其租金的經(jīng)濟(jì)角度加以考察，寫(xiě)出《城管VS小販：政府與人民的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)》 一文。近來(lái)學(xué)習(xí)和思考行政法之“行政公物”和“公物警察權(quán)”的內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)，其實(shí)我所見(jiàn)的并不完整。城市攤販問(wèn)題，除了所說(shuō)的土地等“行政公物”利用和經(jīng)濟(jì)收益的問(wèn)題，尚同時(shí)存在數(shù)種行政權(quán)權(quán)的重疊。
以道路攤販為例。攤販在道路上營(yíng)業(yè)，這一行活動(dòng)往往造成數(shù)種現(xiàn)實(shí)的危害，因而往往有不同的行政權(quán)可能介入。首先是工商法律要求攤販有合法的營(yíng)業(yè)場(chǎng)所。將公共場(chǎng)所作為營(yíng)業(yè)場(chǎng)所，是難以得到工商行政機(jī)關(guān)的營(yíng)業(yè)許可的，因此工商行政機(jī)關(guān)按照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》，予以取締。
其次，由于攤販經(jīng)營(yíng)對(duì)道路這一行政公物造成了侵占或者為違規(guī)占用。“公物警察權(quán)”，即行政公物警察權(quán)的擁有者對(duì)國(guó)有土地，道路等公共場(chǎng)所，以防止損害和侵占為目的而為的行政強(qiáng)制和行政處罰。例如，《城市道路管理?xiàng)l例》規(guī)定“未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用城市道路作為集貿(mào)市場(chǎng)的，市政工程行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期清退，恢復(fù)城市道路功能。”
第三是一種是交通安全暢通的監(jiān)管權(quán)�！兜缆方煌ò踩ā返谌粭l規(guī)定：“未經(jīng)許可，任何單位和個(gè)人不得占用道路從事非交通活動(dòng)�！� 監(jiān)管交通安全秩序的行政權(quán)一般的存在于交通警察。
第四，由于攤販經(jīng)營(yíng)行為往往伴隨廢水廢棄物的隨地丟棄，《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定的市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門(mén)，也具有一定的行政管理權(quán)限。環(huán)境衛(wèi)生可以納入無(wú)體的行政公物的范圍，因此，此項(xiàng)權(quán)力可以作為公物警察權(quán)來(lái)看待。
盡管這幾個(gè)方面的行政權(quán)的實(shí)際立法規(guī)定都不完善，但是可以認(rèn)為存在一定程度的競(jìng)合。在相關(guān)法規(guī)不完善的情況下如何處理這種競(jìng)合？行政處罰法規(guī)定的“相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)”就是一種解決方案，具體在城市攤販問(wèn)題上，就是由作為公物管理機(jī)關(guān)的城管，行使工商的法規(guī)。
從公物警察權(quán)本身的性質(zhì)看，城管作為城市公物警察權(quán)的擁有者，本應(yīng)當(dāng)具有采取警察措施為道路公物排除侵占的行政權(quán)力；只是因?yàn)榱⒎ǖ臏螅@一權(quán)力相關(guān)規(guī)定不完善。而現(xiàn)行的相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，不但沒(méi)有科學(xué)的完善公物警察權(quán)的相關(guān)規(guī)定，反而別辟蹊徑，讓城管陷入“借法執(zhí)法”的窘境難以自拔。
權(quán)力重疊與法規(guī)競(jìng)合情形下錯(cuò)誤制度設(shè)計(jì)，是允許城管驅(qū)逐攤販的第一個(gè)錯(cuò)誤。而盲目擴(kuò)大執(zhí)法的對(duì)象，對(duì)執(zhí)行公物警察權(quán)需要的強(qiáng)制性認(rèn)識(shí)不足，則是第二個(gè)錯(cuò)誤。
其實(shí)攤販道路經(jīng)營(yíng)的危害，大多數(shù)并沒(méi)有嚴(yán)重到需要強(qiáng)制驅(qū)散的程度，也沒(méi)有必要完全查禁。但是我國(guó)沒(méi)有建立利用道路進(jìn)行攤販經(jīng)營(yíng)的特別利用許可制度，所以只能對(duì)攤販的經(jīng)營(yíng)以警察權(quán)一概禁止，而這一不可能完成的任務(wù)，又落在了公務(wù)警察權(quán)的頭上。公務(wù)警察權(quán)，既然是以高強(qiáng)制力的警察手段進(jìn)行公物保護(hù)，自然免不了強(qiáng)制性。雖然說(shuō)，立法規(guī)定公物的管理機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)來(lái)行使這一權(quán)力均無(wú)不可；但是，城管部門(mén)作為一般行政機(jī)關(guān)而不是公安警察，天生的缺乏合法執(zhí)行某些強(qiáng)制性權(quán)力的技能，比如行政拘留。
從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城管對(duì)于攤販的主要行政目標(biāo)，主要是排除妨礙或者驅(qū)散（當(dāng)然，同時(shí)兼具違法的一般預(yù)防目的），而不是行政處罰，能真正進(jìn)入行政處罰一般程序的案件數(shù)量，微乎其微。因而，在非強(qiáng)制性的勸告和命令不能奏效的情況下，城管客觀上需要，事實(shí)上也大量采取了是現(xiàn)場(chǎng)管制、驅(qū)散式的“執(zhí)法”，而這些現(xiàn)場(chǎng)管制和驅(qū)散，是沒(méi)有法律授權(quán)的。
《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定查處取締時(shí)，執(zhí)法者可以行使的職權(quán)有：責(zé)令停止相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；個(gè)人調(diào)查、了解有關(guān)情況；進(jìn)入無(wú)照經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)檢查；查閱、復(fù)制、查封、扣押與無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為有關(guān)的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料；查封、扣押專(zhuān)門(mén)用于從事無(wú)照經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品(商品)等財(cái)物；查封有證據(jù)表明危害人體健康、存在重大安全隱患、威脅公共安全、破壞環(huán)境資源的無(wú)照經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所。這些強(qiáng)制措施中，進(jìn)入經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，查封經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的權(quán)力毫無(wú)價(jià)值，因?yàn)閿傌湹慕?jīng)營(yíng)場(chǎng)所本身就是公共場(chǎng)所；調(diào)查、了解，調(diào)卷取證的權(quán)力對(duì)于驅(qū)散這一行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也毫無(wú)意義。以查封、扣押物品相威脅，倒是有一點(diǎn)用處，問(wèn)題是，查封、扣押都是針對(duì)進(jìn)入行政處罰程序的案件，在辦案過(guò)程中的強(qiáng)制；沒(méi)有立案的條件下使用查封、扣押合乎程序嗎？
驅(qū)逐離開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)是典型的警察權(quán)。《人民警察法》第十五條：“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間，限制人員、車(chē)輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取相應(yīng)的交通管制措施。”第十七條“縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，經(jīng)上級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)人民政府批準(zhǔn)，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)管制。公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定，可以采取必要手段強(qiáng)行驅(qū)散，并對(duì)拒不服從的人員強(qiáng)行帶離現(xiàn)場(chǎng)或者立即予以拘留。”可見(jiàn)即使公安機(jī)關(guān)及其人民警察執(zhí)行限制停留、交通管制、強(qiáng)行驅(qū)散、帶離現(xiàn)場(chǎng)四種強(qiáng)制手段，程序?qū)徟彩鞘謬?yán)格的。而當(dāng)前的公物警察權(quán)的所有者——城管部門(mén)在沒(méi)有任何法律授權(quán)，和法律救濟(jì)的情況下，對(duì)攤販活動(dòng)進(jìn)行場(chǎng)所限制、暴力驅(qū)散，根本上屬于違法行政。
誠(chéng)然，“公物警察權(quán)”本質(zhì)上屬于公益性的行政權(quán)力，但是，在不科學(xué)立法的脅迫下，城管錯(cuò)誤的執(zhí)行了借來(lái)的工商法規(guī)，面對(duì)錯(cuò)誤的執(zhí)法對(duì)象群體，錯(cuò)誤的使用了未經(jīng)授權(quán)的行政強(qiáng)制。但是，即便取消城管這支隊(duì)伍，城市公物的保護(hù)和城市公物警察權(quán)，依然會(huì)存在；即使由公安機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行這些職權(quán)，一定的強(qiáng)制性也會(huì)存在。放棄借法執(zhí)法，以科學(xué)立法完善公物警察權(quán)；以特別許可和一般禁止相配合，合理疏導(dǎo)攤販；控制強(qiáng)制權(quán)力，回歸公益性本職。立法做到這三條，城市管理才能得到人民的認(rèn)可，城管隊(duì)伍才有繼續(xù)存在的可能。
