[ 劉建昆 ]——(2008-6-25) / 已閱11425次
城市公物警察權(quán)之分解研究：城市道路
在城市行政公物管理中，道路管理十分具有典型性。世界各國(guó)均制定道路管理法加以管理，德國(guó)、日本、臺(tái)灣的學(xué)者在介紹本國(guó)公產(chǎn)法律制度的時(shí)候，甚至都以《道路法》為例。我想，道路作為公物，是有體公物，比較直觀；從道路交通警察權(quán)入手解釋相關(guān)理論也易于理解；而其利用和管理中的復(fù)雜性，又具有相當(dāng)大的代表性。
城市道路存在的特點(diǎn)：
組合性。除了道路自身由諸如機(jī)動(dòng)車(chē)道，非機(jī)動(dòng)車(chē)道，人行道，盲道等不同部分組合而成，道路尚承載了大量其他公物，例如樹(shù)木綠地，交通標(biāo)志，路燈，地下排污，各種管線等。這些公物是視為道路的組成部分一體保護(hù)，還是另外立法更為科學(xué)？仍未有固定答案。
開(kāi)放性。城市道路作為公用公物，具有絕對(duì)開(kāi)放性，任何人都可以進(jìn)行合法的利用，在學(xué)理上，有稱(chēng)之為“絕對(duì)公物”，以與相對(duì)公物相區(qū)別，相對(duì)公物上存在拒絕無(wú)資格利用者的“家主權(quán)”。
多功能性。道路具有多功能性，這點(diǎn)為行政法學(xué)者所認(rèn)可。城市道路承載了交通工具的客貨運(yùn)輸功能，也允許人民休閑散步；有的道路承載了戰(zhàn)備任務(wù)；道路還是路燈，公用電話、垃圾箱其他公物設(shè)施載體；經(jīng)過(guò)特別許可，道路也可以進(jìn)行停車(chē)，倉(cāng)儲(chǔ)堆放、設(shè)置商品攤點(diǎn)、游行示威，舉辦各種活動(dòng)等等。
城市道路公物警察權(quán)，是指為保護(hù)和正確使用城市道路公產(chǎn)公物，法律授予行政機(jī)關(guān)的相關(guān)禁止、強(qiáng)制和處罰的行政權(quán)力。公物警察權(quán)在立法的分配上并無(wú)一定之規(guī)，與公物的（一個(gè)或多個(gè)）實(shí)際支配者有時(shí)一致，有時(shí)不一致。民國(guó)范楊《行政法總論》認(rèn)為公物管理權(quán)與公物警察權(quán)“兩者顯然不同。只實(shí)際上此兩種作用，又是屬于同一機(jī)關(guān)行使”。但是“此時(shí)同一機(jī)關(guān)，所為各種作用中，孰為管理作用，孰為警察作用，應(yīng)依性質(zhì)而區(qū)別之。”切中之言也。
1996年6月4日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城市道路管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：“城市道路范圍內(nèi)禁止下列行為：
(一)擅自占用或者挖掘城市道路；
(二)履帶車(chē)、鐵輪車(chē)或者超重、超高、超長(zhǎng)車(chē)輛擅自在城市道路上行駛；
(三)機(jī)動(dòng)車(chē)在橋梁或者非指定的城市道路上試剎車(chē)；
(四)擅自在城市道路上建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物；
(五)在橋梁上架設(shè)壓力在4公斤／平方厘米(0.4兆帕)以上的煤氣管道、10千伏以上的高壓電力線和其他易燃易爆管線；
(六)擅自在橋梁或者路燈設(shè)施上設(shè)置廣告牌或者其他掛浮物；
(七)其他損害、侵占城市道路的行為�！�
從上述規(guī)定可以看出，實(shí)際立法上，現(xiàn)實(shí)中對(duì)于公物警察權(quán)的的規(guī)定十分混亂，往往多種公物混雜規(guī)定；其規(guī)定的內(nèi)容和順序也缺乏一定的邏輯性和周延性。然而城市道路警察權(quán)目的上是為了保護(hù)行政公物，但是在法規(guī)上仍然以人的相關(guān)行為為處罰對(duì)象。這一點(diǎn)與其他行政權(quán)力并無(wú)特別不同。
或者我們可以嘗試從一下幾個(gè)方面去描述城市警察權(quán)的外延。
一，各種損害道路物理狀態(tài)的行為。
（一）直接進(jìn)行損害行為，或者增加損害的危險(xiǎn)。
自生活經(jīng)驗(yàn)而言，當(dāng)然不能排除有人出于仇恨社會(huì)等目的，以損害公物的目的為損害的行為。只是立法對(duì)與損壞道路的行為，常常只規(guī)定其行為，而其行為目的在所不問(wèn)。例如《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第十二條之三十三“損壞道路……的……導(dǎo)致對(duì)公民科處數(shù)額為……的行政罰款”。
立法上的問(wèn)題是，損害道路的行為，究竟包括哪些？概括性的規(guī)定是否為已足，還是需要采取列舉式的立法逐一點(diǎn)出具體的損害行為？例如，試剎車(chē)和駕駛履帶車(chē)、鐵輪車(chē)上路等。
一個(gè)行為可能有多個(gè)危害后果。如果法律基于多個(gè)后果以數(shù)個(gè)條文均加以懲處，構(gòu)成實(shí)定法的“法條競(jìng)合”，這種情況下應(yīng)該在適用法律上適用“擇一重罰處斷”和“一事不再罰”兩個(gè)原則。而實(shí)踐中的更多情況是，立法者僅從一方面對(duì)危害行為進(jìn)行規(guī)定，遺漏或者放棄對(duì)其他危害后果進(jìn)行追究，這種情況應(yīng)該著重探討警察權(quán)分配立法的科學(xué)性問(wèn)題。這些行為常見(jiàn)的有：
道路漏撒。道路漏撒的危害，除了對(duì)于道路本身的損害，尚屬于環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題，同時(shí)也可能給交通安全法成潛在的危險(xiǎn)，所以，從公物管理方面的法規(guī)，環(huán)境衛(wèi)生方面的法規(guī)和交通安全法上，都能看到禁止性規(guī)定的影子。
超載。超載行為除了對(duì)道路加大負(fù)擔(dān)之外，安全隱患也不可忽視。往往也構(gòu)成競(jìng)合。
二．在道路利用上的侵占和違規(guī)行為
道如前所說(shuō)，道路具有多功能性，那么對(duì)于利用道路行為，如何在合理利用與不合理利用之間劃分出明確的界限？這是一個(gè)如何科學(xué)立法的問(wèn)題，只有立法才能直接劃定相關(guān)公物警察權(quán)的范圍:哪些行為應(yīng)當(dāng)一律禁止，哪些行為應(yīng)當(dāng)建立許可制度；哪些行為需要打擊，哪些行為需要容忍。
1. 臨時(shí)堆放商品或者物料。
2.停車(chē)。唯應(yīng)特別指出違規(guī)停車(chē)可能同時(shí)構(gòu)成對(duì)道路的違規(guī)利用和阻礙交通的危害。
3.道路傳單、游行、促銷(xiāo)等群眾性活動(dòng)。
4. 施工占用道路。
5. 道路臨時(shí)攤販。臨時(shí)攤販取締也是管理權(quán)競(jìng)合的一個(gè)典型，涉及工商部門(mén)，交警部門(mén)和城市公物警察�，F(xiàn)實(shí)中由城市管理者執(zhí)行工商部門(mén)的執(zhí)法權(quán)，雖然從理論上力度很大，但是無(wú)疑不是最好的選擇。
6. 在城市道路上建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物。
總的說(shuō)來(lái)，對(duì)于道路的利用方面的警察權(quán)，不宜采取一律禁止的方式，而是應(yīng)該逐步建立合理的道路特別利用的行政許可制度。德國(guó)法上，州和聯(lián)邦法對(duì)道路的特別利用許可都采用了收費(fèi)和許可制度。目前在這一制度建立之前，我國(guó)各地有各種嘗試，比如以私法的意思拍賣(mài)道路車(chē)位等的使用權(quán)，以行政征收的意思收取行政規(guī)費(fèi)，甚至以罰代管等等，但是因無(wú)法律授權(quán)，均屬無(wú)源之水，無(wú)本之木，以至于各種嘗試都成為違法行政的范例而為人所詬病。
