[ 尹科峰 ]——(2008-7-9) / 已閱13331次
貴州法學(xué)論壇征文
檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的探索與實(shí)踐
尹科峰
（桐梓縣人民檢察院 貴州●遵義 563200）
[摘要] 目前我國檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟缺乏具體法律規(guī)定，其試點(diǎn)工作推動(dòng)過程中引發(fā)了頗多爭(zhēng)議。在我國建立公益訴訟制度，是維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的客觀需要，是完善我國訴訟制度和法律監(jiān)督制度的必然要求，也是與國際交流的客觀需要。
[關(guān)鍵詞] 檢察機(jī)關(guān)；提起、參與；公益訴訟；國家和社會(huì)公共利益
一、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的司法實(shí)踐
我國的公益訴訟肇始于20世紀(jì)90年代后期，自1997年河南省方城縣第一起民事公益訴訟成功以后，貴州、黑龍江、江蘇等地的檢察機(jī)關(guān)相繼進(jìn)行了公益訴訟，但真正達(dá)到規(guī)模化的程度則是在進(jìn)入新世紀(jì)以后，至今檢察機(jī)關(guān)提起和參與的公益訴訟達(dá)百起[1]。到目前為止，公益訴訟呈現(xiàn)的類型有平等權(quán)與反歧視案件，如就業(yè)年齡、就餐身份歧視案、省籍地域歧視案；教育權(quán)案件，如民工子女學(xué)校案、義務(wù)教育收費(fèi)案；環(huán)境保護(hù)案件，如300名青島市民狀告規(guī)劃局批準(zhǔn)在音樂廣場(chǎng)建設(shè)住宅區(qū)案件；消費(fèi)者權(quán)利案件，如三毛入廁案等。還有國有資產(chǎn)流失案件，壟斷案件，確認(rèn)婚姻無效等影響公序良俗的案件。
雖然，現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)提起和參與了大量的公益訴訟案件，積累了相當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)，但由于缺乏法律明確的規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟顯得“名不正、言不順”，陷入非常尷尬的困惑境地�，F(xiàn)在對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的討論如火如荼，有支持的，有質(zhì)疑的，有提出建議的。不管怎樣，檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的大膽嘗試，為我國最終建立公益訴訟制度提供了寶貴的司法實(shí)踐資料，至少也是起到了拋磚引玉的作用，況且，從法律效果和社會(huì)效果來看，檢察機(jī)關(guān)提起和參與公益訴訟充當(dāng)?shù)慕巧�很理想。
二、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的正當(dāng)性
從我國現(xiàn)行的憲政體制、司法制度來看，只有檢察機(jī)關(guān)才能充當(dāng)提起、參與公益訴訟的角色。
（一）公益訴訟的界定
公益訴訟源于古羅馬的法律制度，相對(duì)于私益訴訟而言。法國1806年《民事訴訟法》、《法院組織法》都規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以為維護(hù)公共秩序提起公益訴訟，美國1890年《謝爾曼反托拉斯法案》的出臺(tái)標(biāo)志著公益訴訟在美國的誕生，1914年美國的《克萊斯法》再次規(guī)定檢察官可以提起民事訴訟。另外，日本、德國等國家也有相應(yīng)的規(guī)定[2]。
公益訴訟發(fā)展到今天，經(jīng)過了一百多年，各國的表現(xiàn)形式也不盡相同，但無論從公益訴訟的起源，還是從有關(guān)國家的公益訴訟制度來看，公益訴訟實(shí)際上是一定的主體，依據(jù)法律規(guī)定，針對(duì)侵害社會(huì)公共利益的行為提出訴訟請(qǐng)求，由法院通過訴訟程序進(jìn)行審判，以維護(hù)社會(huì)公共利益的一種訴訟法律制度[3]。根據(jù)這一定義，我們可以看出公益訴訟與其它訴訟顯著不同的地方是其中的權(quán)利義務(wù)連接點(diǎn)變成了“社會(huì)公共利益”，而不是“當(dāng)事人利益（直接利害關(guān)系”。
那么，到底什么是“社會(huì)公共利益”？德國學(xué)家耶林這樣解釋：“公共利益在由個(gè)人接近權(quán)利實(shí)現(xiàn)的情形下，就不再僅僅是法律主張其自身的權(quán)威、威嚴(yán)這樣一種單純的概念上的利益，而同時(shí)也是一種誰都能感受得到，誰都能理解得到的非�，F(xiàn)實(shí)、極為實(shí)際的利益” [4]。在當(dāng)今的理論體系中，有關(guān)公共利益的解釋和理論還有很多，但有一點(diǎn)是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多數(shù)人的共同利益，它具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，它的顯著特點(diǎn)是公共性。
由此，本文認(rèn)為共訴訟應(yīng)當(dāng)包括以下幾類：國有資產(chǎn)流失案、環(huán)境保護(hù)案、影響公序良俗案、破壞社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序案等。
（二）立法機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)無法履行此職責(zé)
從我們國家現(xiàn)行的憲政體制來看，立法機(jī)關(guān)是我們國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，享有最高的立法權(quán)，通過立法將審判權(quán)、檢察權(quán)、行政權(quán)分別賦予人民法院、人民檢察院和人民政府三個(gè)機(jī)構(gòu)。從現(xiàn)行的體制和實(shí)踐來分析，立法機(jī)關(guān)是監(jiān)督機(jī)關(guān)，但它針對(duì)的僅僅是一般監(jiān)督，無法對(duì)具體的案件一一進(jìn)行個(gè)別監(jiān)督，立法機(jī)關(guān)沒有條件，也沒有必要行使具體的監(jiān)督權(quán)。針對(duì)公益訴訟這樣的侵犯國家和社會(huì)公共利益的事例，立法機(jī)關(guān)宜采取立法的形式，賦予某一特定機(jī)關(guān)獨(dú)立行使，自身不宜參與。
根據(jù)法理學(xué)的觀點(diǎn)，民事訴訟都是堅(jiān)持不告不理、審訴分離的基本原則。在我國，人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，在民事訴訟中，嚴(yán)格貫徹這一基本原則。如果將公益訴訟的職責(zé)賦予人民法院，人民法院將充當(dāng)兩個(gè)訴訟角色，自己訴訟，自己審判，這將嚴(yán)重破壞這一基本原則。因此，無論如何，人民法院都是無法擔(dān)當(dāng)這一重任的。
我們國家的行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的職權(quán)，其職責(zé)范圍深入到社會(huì)生活的各個(gè)方面。在公益訴訟中，其中很大一部分案件的被告就是行政機(jī)關(guān)。在我國各個(gè)地方、各個(gè)級(jí)別的行政機(jī)關(guān)都擁有一個(gè)共同的上級(jí)，那就是各級(jí)人民政府。如果將公益訴訟賦予某一行政機(jī)關(guān)，不管是新設(shè)立一個(gè)，還是在現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)中選擇一個(gè)，都會(huì)形成是自家監(jiān)督自家的情形，又會(huì)形成內(nèi)部監(jiān)督的模式。眾所周知，內(nèi)部監(jiān)督模式是最無力的監(jiān)督方式。所以，為了加大監(jiān)督的力度，增強(qiáng)公益訴訟的效果，行政機(jī)關(guān)也無法充當(dāng)公益訴訟的原告。
（三）檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的合理性與必要性
1、從司法實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。迄今為止，已出現(xiàn)的公益訴訟類型中，被告多是大型的公司、企業(yè)，還有就是行政機(jī)關(guān)，可以想象，能夠給國家和社會(huì)公共利益造成損害的絕對(duì)不會(huì)是勢(shì)力較小的組織或機(jī)構(gòu)。而原告多是廣大分散的人民群眾，還有一部分更是社會(huì)的弱勢(shì)群體，雙方當(dāng)事人處于極端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益訴訟根本就找不到明確的被害方）愿意并積極行使訴訟權(quán)利，難以排除某些個(gè)人產(chǎn)生“搭便車”的想法，使得司法實(shí)踐中公益訴訟的參與度和執(zhí)行效果并不理想�，F(xiàn)在司法實(shí)踐中，訴訟成本如此之大，訴訟風(fēng)險(xiǎn)也如此驚人，在面對(duì)諸如壟斷、環(huán)境污染等大型案件時(shí)，有多少人會(huì)主動(dòng)提起訴訟？所以，在實(shí)踐中，存在不愿、不敢、不能等多種心理阻礙公益訴訟的發(fā)展。因此，如果僅僅依靠被害方行使訴訟權(quán)利，難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義，迫切需要明確一個(gè)具體的機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)此重任。
2、從檢察權(quán)的性質(zhì)看，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。在我國，關(guān)于檢察權(quán)的爭(zhēng)論一直就沒有停止過，現(xiàn)在比較流行的說法主要有以下四種：一是主張行政權(quán)說，認(rèn)為檢察權(quán)就是行政權(quán)；二是主張司法權(quán)說，認(rèn)為與西方的司法權(quán)一樣，與法院共同行使，只是與其分工不同而已；三是主張行政司法雙重屬性說，認(rèn)為檢察權(quán)兼有行政權(quán)與司法權(quán)雙重屬性；四是主張法律監(jiān)督權(quán)說[5]。
我們認(rèn)為準(zhǔn)確界定檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)應(yīng)從我國的具體國情和司法憲政的特點(diǎn)出發(fā)。我們國家的憲政體制與西方的“三權(quán)分立”不同，因此不能把西方的理論生搬硬套。我國的政體是人民代表大會(huì)制度，國家的一切權(quán)力屬于人民并由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使。我國憲法明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使監(jiān)督權(quán)。這是我國最高法律憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的定性，我們必須在這一基本背景下分析檢察權(quán)的性質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)是一種廣泛而又抽象的權(quán)力，其主要職責(zé)是根據(jù)憲法的授權(quán)以保障法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施[6]。在公益訴訟中，某些行政單位本身違法、某些組織機(jī)構(gòu)不積極履行自身的職責(zé)，并因此造成了國家和社會(huì)公共利益的損害，有違國家法律的正確、統(tǒng)一實(shí)施，而檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，包括對(duì)刑事、民事和行政訴訟的監(jiān)督，代表國家和社會(huì)公共利益，它本身并沒有訴訟實(shí)體權(quán)利和自身利益，僅僅是一種程序性建議權(quán)，而不是實(shí)體處分的權(quán)能；它只是司法過程中的權(quán)力，而不是決定司法結(jié)果的權(quán)力；只是一種權(quán)力制約另一種權(quán)力的權(quán)力，而不是對(duì)另一種權(quán)力給與實(shí)際處置的權(quán)力；是一種必需通過具體訴訟程序而實(shí)現(xiàn)的權(quán)力[7]，這些性質(zhì)決定檢察機(jī)關(guān)完全符合提起、參與公益訴訟的要求，也并不違背檢察權(quán)的性質(zhì)。從另一個(gè)側(cè)面看，檢察機(jī)關(guān)積極提起和參與公益訴訟，這正是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的表現(xiàn)形式，只有這樣，才真正符合建立法律監(jiān)督權(quán)的初衷。
3、從法律移植的角度分析，檢察機(jī)關(guān)充當(dāng)公益訴訟的原告有其合理性和必要性。法律移植是一個(gè)國家法律制度從另一個(gè)國家法律制度或許多法律集團(tuán)中輸入的一種現(xiàn)象，是特定國家（或地區(qū)）的某種法律規(guī)則或制度移植到其他國家（或地區(qū)）。它所表達(dá)的基本意思是在鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國的法律（包括法律概念、技術(shù)、規(guī)范、原則、制度和法律觀念等），使之成為本國法律體系的有機(jī)組成部分，為本國所用。法律移植的范圍，一是外國的法律，二是國際法律和慣例，通稱外國法[8]。從法制的現(xiàn)代化、法的發(fā)展的不平衡性、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀規(guī)律、對(duì)外開放等各方面來看，法律移植都有其必要性。
現(xiàn)在世界上大部分國家已經(jīng)建立公益訴訟制度，并且大部分國家將這一職權(quán)賦予檢察機(jī)關(guān)，不管是社會(huì)效果還是法律效果都很理想。雖然，我們國家與其他國家的政治制度、法律制度有很大的不同，但這并不足以影響法律移植。法律移植只是在“鑒別、認(rèn)同、調(diào)適、整合的基礎(chǔ)上，引進(jìn)、吸收、采納、攝取、同化外國的法律”，我們要學(xué)會(huì)魯迅的“拿來主義”，善于吸取各個(gè)國家的優(yōu)勢(shì)所在，創(chuàng)造性的適用，形成一套適合中國實(shí)際的公益訴訟制度。
三、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍與方式
為規(guī)范、完善檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟，確保公益訴訟達(dá)到預(yù)定的目的，應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍和方式予以明確的規(guī)定。
(一)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍
檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍應(yīng)作嚴(yán)格的限制，否則在實(shí)踐中將無法控制檢察權(quán)的濫用和極易產(chǎn)生司法腐敗。
前面已經(jīng)談到公益訴訟的界定，包括國有資產(chǎn)流失案、環(huán)境污染案、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序案等各種案件，但并不是所有的這些案件都要檢察機(jī)關(guān)提起和參與，其中當(dāng)事人可以自行訴訟的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)盡量減少參與，以免檢察權(quán)干涉私權(quán)。本文認(rèn)為以下幾種公益訴訟案件應(yīng)當(dāng)由檢察提起、參與：1、無法確認(rèn)受害方或受害方無法履行的公益訴訟案件。比如國家作為受害方，國家不能擔(dān)任原告參與公益訴訟。2、受害方不愿、不敢提起公益訴訟的案件。在公益訴訟司法實(shí)踐中，有相當(dāng)一部分案件的當(dāng)事人由于種種原因不愿、不敢提起、參與進(jìn)來，使得訴訟無法正常開展。比如壟斷案件，壟斷案件的被告方多是實(shí)力雄厚、財(cái)大氣粗的大型企業(yè)，那些小型的公司、企業(yè)根本就無法與之抗衡，要他們提起訴訟，無非是以卵擊石，所以他們選擇了不訴訟。3、受害方已經(jīng)提起或參與進(jìn)公益訴訟，但由于實(shí)際情況的制約，比如取證困難，受被告方制約等情況，使得訴訟無法繼續(xù)進(jìn)行的案件。除了上面幾種情形之外，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)秉著極其謹(jǐn)慎的態(tài)度提起、參與公益訴訟。
（二）)檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的方式
針對(duì)上文所討論的檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的范圍，檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)秉著有利于保護(hù)國家、社會(huì)公共利益、維護(hù)司法公正的初衷選擇各種不同方式。因?yàn)樵诋?dāng)前的公益訴訟中，存在多種侵害國家、社會(huì)公共利益的行為，當(dāng)事人也存在多種形式，各種阻礙公益訴訟的因素也多種多樣。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)不同的情形采取不同的方式提起、參與公益訴訟。
本文認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)包括單獨(dú)起訴、督促起訴和支持起訴等三種方式，針對(duì)不同的情況采取不同的方式，確保訴訟的社會(huì)效果和法律效果。對(duì)于受害人缺位或者無法履行原告權(quán)利的情形，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取單獨(dú)起訴的方式提起訴訟；對(duì)于當(dāng)事人有條件履行原告職責(zé)卻怠于履行，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取發(fā)送檢察建議的形式督促起訴，確保訴訟的順利進(jìn)行；對(duì)當(dāng)事人處于弱勢(shì)一方，無能力提起、參與訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取支持起訴的方式參與到訴訟當(dāng)中，提供法律幫助，保證訴訟的正常進(jìn)行。
四、檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的完善
當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟存在于法無據(jù)的尷尬局面，為有效開展公益訴訟，在進(jìn)行相關(guān)法律修改時(shí)，應(yīng)著重從以下兩方面著手：
（一）準(zhǔn)確定位檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟的地位和性質(zhì)
檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟過程中對(duì)其所處的地位有以下六種認(rèn)識(shí)：1、處于當(dāng)事人地位；2、處于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)代表人地位；3、處于程序意義上原告人地位，同時(shí)負(fù)有法律監(jiān)督的任務(wù)；4、處于社會(huì)公共利益代表人的地位；5、處于公訴人地位；6、處于國家監(jiān)訴人地位[9]。
本文的觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起、參與公益訴訟應(yīng)當(dāng)是正當(dāng)行使法律監(jiān)督職責(zé)，處于程序意義上的原告地位，與第三種觀點(diǎn)有點(diǎn)類似。根據(jù)目前訴訟法通說，訴訟利益才是訴訟的根本，但在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)無任何實(shí)體意義上的訴訟利益，因此檢察機(jī)關(guān)肯定不存在處于當(dāng)事人地位。檢察機(jī)關(guān)之所以能提起、參與公益訴訟，主要的原因是充當(dāng)法律監(jiān)督者的身份。當(dāng)受害方怠于行使權(quán)利、無能力行使權(quán)利等情形發(fā)生時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以監(jiān)督者的身份出現(xiàn)，監(jiān)督、幫助或代替受害方提起、參與訴訟，正是其履行監(jiān)督者的職權(quán)。但這只是引起訴訟的正常開始或繼續(xù)進(jìn)行，并無具體的訴訟利益，因此，檢察機(jī)關(guān)只是處于程序意義上的原告。
（二）賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的訴訟權(quán)利
檢察機(jī)關(guān)作為國家、社會(huì)公共利益的代表，為了更加有效的履行自身的職責(zé)，提起、參與公益訴訟時(shí)，應(yīng)享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利。本文認(rèn)為檢擦機(jī)關(guān)單獨(dú)提起訴訟時(shí)，享有一般的訴訟原告權(quán)利，比如調(diào)查取證權(quán)、撤回起訴權(quán)、申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全、證據(jù)保全權(quán)、上訴權(quán)等。檢察機(jī)關(guān)支持起訴時(shí)，應(yīng)享有調(diào)查取證等支持、幫助當(dāng)事人訴訟權(quán)、參與法庭辯論權(quán)、發(fā)表檢察意見權(quán)等。檢察機(jī)關(guān)督促起訴時(shí)，應(yīng)享有宣讀督促起訴意見書權(quán)等。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為程序意義上的原告單獨(dú)提起訴訟時(shí)，享有不被反訴等特殊訴訟權(quán)利。
[參 考 文 獻(xiàn)]
[1]苗宏.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之我見[J].消費(fèi)導(dǎo)刊，2007，（4）.
[2] 肖易村等.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟之我見[J].檢察實(shí)踐，2003，（1）.
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