[ 羅亞海 ]——(2008-8-27) / 已閱18673次
農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)及其法制研究
——從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角分析
羅亞海
摘要：現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地規(guī)范制度是不系統(tǒng)，不科學(xué)的，造成農(nóng)村宅基地利用率很低，宅基地需求緊張，空心村大量存在。本文從法經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，著眼宅基地的利用效率和公平，設(shè)計(jì)新的宅基地使用制度，包括宅基地使用期限的建立，宅基地流傳程序的規(guī)范、宅基地流轉(zhuǎn)模式的開拓等幾個(gè)方面。
關(guān)鍵詞：宅基地 合理使用 法經(jīng)濟(jì)學(xué)
一、農(nóng)村宅基地制度現(xiàn)行的相關(guān)法律制度及其解讀
（一）憲法關(guān)于宅基地的規(guī)定
農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。 一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地。[【1】 根據(jù)2004年3月14日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》修正，第十條；]【1】
根據(jù)憲法規(guī)定的精神，憲法關(guān)于宅基地的規(guī)定是局限在所有權(quán)的限制層面，不僅規(guī)定了所有權(quán)的歸屬，也規(guī)定了所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓的限制，但是對(duì)于宅基地的使用，卻沒有更好的規(guī)定，只是做出合理使用的要求。
（二）法律法規(guī)的規(guī)定
1、《土地管理法》的規(guī)定及其解讀
該法第八條規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地。農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。[【2】 根據(jù)２００４年８月２８日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》第二次修正）； ]【2】
根據(jù)《土地管理法》有關(guān)制度，對(duì)于宅基地的管理只是再次的確認(rèn)宅基地的歸屬，宅基地申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)上的限制，并對(duì)住房出租再申請(qǐng)給與限制，實(shí)際上是變相的限制了宅基地的出讓，但是這些規(guī)范不甚周延，僅僅有上述規(guī)定，并不足以保障該農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的效益和公平。
2、《國(guó)土資源部印發(fā)<關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見>的通知 》的規(guī)定
農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。�。▍^(qū)、市）在下達(dá)給各縣（市）用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中,可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤。縣（市）國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。各省（區(qū)、市）要適應(yīng)農(nóng)民住宅建設(shè)的特點(diǎn)，按照嚴(yán)格管理，提高效率，便民利民的原則，改革農(nóng)村村民建住宅占用農(nóng)用地的審批辦法。各縣（市）可根據(jù)省（區(qū)、市）下達(dá)的農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)村村民住宅建設(shè)的實(shí)際需要，于每年年初一次性向省（區(qū)、市）或設(shè)區(qū)的市、自治州申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后由縣（市）按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地。對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐級(jí)審核，批量報(bào)縣（市）批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）逐宗落實(shí)到戶。
堅(jiān)決貫徹“一戶一宅”的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過�。▍^(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請(qǐng)條件。不符合申請(qǐng)條件的不得批準(zhǔn)宅基地。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)。農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報(bào)縣（市）審批。經(jīng)依法批準(zhǔn)的宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組應(yīng)及時(shí)將審批結(jié)果張榜公布。各地要規(guī)范審批行為，健全公開辦事制度,提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)�？h（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要將宅基地申請(qǐng)條件、申報(bào)審批程序、審批工作時(shí)限、審批權(quán)限等相關(guān)規(guī)定和年度用地計(jì)劃向社會(huì)公告，在宅基地審批過程中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國(guó)土資源管理所要做到“三到場(chǎng)”。即：受理宅基地申請(qǐng)后，要到實(shí)地審查申請(qǐng)人是否符合條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地經(jīng)依法批準(zhǔn)后，要到實(shí)地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。各地一律不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。
由我國(guó)現(xiàn)行的法律制度也可以看出，現(xiàn)有的制度是注重宅基地的使用效率的，諸如農(nóng)村空閑的宅基地的落實(shí)政策，宅基地面積的規(guī)定，所建房屋出賣、出租和贈(zèng)與對(duì)再次申請(qǐng)宅基地影響的規(guī)定等，但是現(xiàn)存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一個(gè)體現(xiàn)宅基地效益價(jià)值的制度構(gòu)建成為宅基地利用所必需面對(duì)的一個(gè)課題。
二、現(xiàn)行宅基地法律制度的缺陷：一個(gè)法經(jīng)濟(jì)學(xué)的思考進(jìn)路
（一）國(guó)家應(yīng)積極干預(yù)宅基地使用，提高其流轉(zhuǎn)效率
根據(jù)科斯定律，在交易成本不為零的情況下，為了保障最大經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)，就要利用法律來“以重現(xiàn)市場(chǎng)和復(fù)制市場(chǎng)”，也就是要強(qiáng)調(diào)要運(yùn)用法律將財(cái)產(chǎn)權(quán)利重新分配給通過市場(chǎng)交換可以得到他們的那些人。正如波斯納所言權(quán)利“轉(zhuǎn)讓給某些更有效使用他的人”。[【3】【美】R.波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，41頁(yè)；]【3】
法律中所存在著的價(jià)值，并不僅限于秩序、公平和個(gè)人自由這三種。許多法律規(guī)范首先是以實(shí)用性、以獲得最大效益為基礎(chǔ)的，簡(jiǎn)言之，即使個(gè)人付出的代價(jià)減少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、約翰·香德：《西方社會(huì)的法律價(jià)值》，第2-3頁(yè)；]【4】我國(guó)現(xiàn)在的宅基地，不存在合理的流轉(zhuǎn)制度，使得一些宅基地被閑置浪費(fèi)，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律法規(guī)的規(guī)范，這些閑置的宅基地并沒有實(shí)現(xiàn)很好的流轉(zhuǎn)，農(nóng)村宅基地浪費(fèi)非常嚴(yán)重，因?yàn)槿狈α鬓D(zhuǎn)機(jī)制和農(nóng)村宅基地需求的膨脹，新宅基地的申請(qǐng)占用農(nóng)田的情況也非常嚴(yán)重，這樣就造成宅基地資源浪費(fèi)的同時(shí)，也造成農(nóng)用地的浪費(fèi)。
我國(guó)現(xiàn)行的關(guān)于宅基地的規(guī)定，對(duì)于宅基地的態(tài)度是曖昧的。對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)不再分配給新的宅基地是符合效益原則的，因?yàn)橐獙⒂邢薜恼刭Y源留給”有效“利用他的人，但是過分限制宅基地的流轉(zhuǎn)就會(huì)導(dǎo)致宅基地的使用浪費(fèi)，也就是現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申請(qǐng)都是在原有宅基地的基礎(chǔ)上增加規(guī)劃，這樣的結(jié)果就是新的需求緊張，老的宅基地閑置，造成宅基地資源的浪費(fèi)。改善宅基地利用情況，提高利用效率的重要措施就是國(guó)家積極干預(yù)宅基地的利用，通過完善宅基地使用的法律法規(guī)，增加促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)，提高其利用率，這種流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)，主要體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)形式、流轉(zhuǎn)主體范圍等方面。
（二）宅基地效益價(jià)值追求的平衡點(diǎn)
科斯定律強(qiáng)調(diào)交易成本和效益原則，但是這種對(duì)效益的追求，并不是對(duì)法律其他價(jià)值的放棄，在宅基地規(guī)制的法律目標(biāo)選擇上，應(yīng)該堅(jiān)持“效率優(yōu)先，公平居次”的原則，在兼顧公平的基礎(chǔ)上，追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神會(huì)財(cái)富的這一目標(biāo)。效率應(yīng)該成為成為制定，評(píng)判和選擇宅基地規(guī)范制度的根本原則和首要標(biāo)準(zhǔn)。
在具體的宅基地制度設(shè)計(jì)上，增加宅基地的使用期限制度是增強(qiáng)宅基地利用效率的一個(gè)最有效的方式。從我國(guó)憲法和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定來看，沒有規(guī)定宅基地的使用期限，但是界定宅基地規(guī)定使用期限也不會(huì)違背憲法和有關(guān)的法律法規(guī)，憲法合理利用宅基地的精神就應(yīng)該包括宅基地使用期限的規(guī)定，國(guó)土資源部關(guān)于宅基地的《使用意見》提出的“逐步落實(shí)空閑宅基地，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)一戶一宅”目標(biāo)實(shí)際上也是渴望宅基地制度的設(shè)計(jì)應(yīng)該有一個(gè)合理的期限。這個(gè)期限的設(shè)置，同時(shí)要兼顧公平，不能過長(zhǎng)，也不能過短。同時(shí)為了確保這種效益的最大化需求，新的法律制度來確認(rèn)符合效益原則的流轉(zhuǎn)也是促進(jìn)宅基地利用效率的一個(gè)重要條件。
（三）宅基地保護(hù)方法的傾向性
法律權(quán)利的保護(hù)方法是多樣的，但是，無論如何選擇，權(quán)利制度的設(shè)計(jì)都應(yīng)該以降低交易成本和促進(jìn)效益最大化為準(zhǔn)則。宅基地的保護(hù)應(yīng)該堅(jiān)持從“財(cái)產(chǎn)規(guī)則”向“責(zé)任規(guī)則”的演變，在宅基地使用制度遭遇權(quán)利規(guī)則瓶頸的時(shí)候，應(yīng)該堅(jiān)持“責(zé)任規(guī)則”的設(shè)計(jì)模式，從而促進(jìn)宅基地效益的最大化�！爸挥型ㄟ^在社會(huì)成員間相互劃分對(duì)特定社會(huì)資源使用的排他權(quán)，才會(huì)產(chǎn)生適當(dāng)?shù)募?lì)。如果任何一塊土地都為人們所有，卻總有這么一些人，他們可以排除任何其他人接近其特定的區(qū)域。那么個(gè)人會(huì)通過更重或者其他措施來努力使土地價(jià)值最大化。”[【5】【美】R.波斯納：《法律的經(jīng)濟(jì)分析》，40~41頁(yè)。]【5】
宅基地管理制度的完善，應(yīng)該體現(xiàn)需求者的意志，一個(gè)科學(xué)和合理的宅基地管理制度，應(yīng)該包括這樣一個(gè)制度，一個(gè)合格的宅基地需求者可以通過市場(chǎng)獲得宅基地的使用權(quán)，以便不引起宅基地使用的不必要的浪費(fèi)。如何建立一個(gè)科學(xué)的宅基地取得模式制度是至關(guān)重要。這樣一個(gè)符合法經(jīng)濟(jì)學(xué)思維的制度設(shè)計(jì)應(yīng)該包括，有效的流轉(zhuǎn)方式、公平有償取得制度、科學(xué)的定價(jià)系統(tǒng)等。
三、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度之完善
（一）擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓主體的范疇
農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度的建立，首先就是宅基地轉(zhuǎn)讓主體的范圍設(shè)定。在現(xiàn)有的宅基地管理制度上，申請(qǐng)者應(yīng)該是農(nóng)村集體組織的成員，對(duì)于受讓主體并沒有列明，但是根據(jù)有關(guān)的法律法規(guī)精神，應(yīng)該是只有集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員之間的轉(zhuǎn)讓。新的轉(zhuǎn)讓制度的設(shè)計(jì)，應(yīng)該是對(duì)此有所擴(kuò)大，并不以某個(gè)集體組織成員的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓為限度，可是是各個(gè)農(nóng)村集體組織間成員之間，也可以對(duì)城市戶口需求者進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。擴(kuò)大主體范圍，可以實(shí)現(xiàn)宅基地的有效利用，因?yàn)槭寝D(zhuǎn)讓的使用權(quán)，并不改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該宅基地的所有權(quán)，附之以宅基地的使用權(quán)期限，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)該宅基地的有效控制。擴(kuò)大城市戶口人員成為轉(zhuǎn)讓對(duì)象，可以有效緩解城市土地緊張與房?jī)r(jià)過高的問題，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的宏觀調(diào)控。當(dāng)然，為了避免因?yàn)橹黧w擴(kuò)大引起的交易投機(jī)行為，根據(jù)“效率優(yōu)先，公平次之”的原則，需要進(jìn)入價(jià)格管理機(jī)制，采用交易價(jià)格申報(bào)核準(zhǔn)制度，超過核準(zhǔn)價(jià)格部分，歸于宅基地所有權(quán)集體經(jīng)濟(jì)組織所有。
（二）建立完善的轉(zhuǎn)讓規(guī)范程序
一個(gè)完善的宅基地轉(zhuǎn)讓程序規(guī)范應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓價(jià)格制度、轉(zhuǎn)讓期限期限、村集體經(jīng)濟(jì)組織同意程序等幾個(gè)方面。在轉(zhuǎn)讓價(jià)格上，應(yīng)該建立交易價(jià)格核準(zhǔn)制度，雖然價(jià)格核準(zhǔn)不太符合市場(chǎng)規(guī)律，但是介于農(nóng)村宅基地價(jià)格評(píng)估和認(rèn)定上的特殊性，所以我國(guó)目前建立核準(zhǔn)制度有其必要性，既能保障交易的安全進(jìn)行，也能有效的防止農(nóng)村宅基地的投機(jī)行為。同時(shí)建立配套的交易價(jià)格歸入制度，超過核準(zhǔn)價(jià)格的土地收益，并不必然界定為非法所得，而是采用歸入制度，歸入經(jīng)濟(jì)組織成員共有。宅基地的站讓期限不要超過已經(jīng)經(jīng)過制度設(shè)計(jì)的宅基地使用權(quán)期限制度，超過期限的超過部分無效，以宅基地使用權(quán)的剩余期限為期限。宅基地的轉(zhuǎn)讓關(guān)乎農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的利益，因此，宅基地的轉(zhuǎn)讓應(yīng)該堅(jiān)持經(jīng)過村民代表會(huì)議或者村民會(huì)議的過半數(shù)同意這個(gè)程序，否則，土地的轉(zhuǎn)讓行為無效。為了防止這種同意權(quán)的濫用，宅基地轉(zhuǎn)讓表決程序上，可以設(shè)計(jì)這樣一個(gè)限制，以便在保障效益的時(shí)候體現(xiàn)公平，那就是內(nèi)部成員同等條件下的購(gòu)買制度，在同等條件下，內(nèi)部成員有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，在合理的期限內(nèi)不購(gòu)買的視為同意。
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